长期照护服务体系是应对未来失能老年人危机的根本出路，本文主要内容关键词为：服务体系论文,老年人论文,出路论文,危机论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高龄化是人口老龄化浪潮中的洪峰，高龄老年人口是全球老年型国家增长最快的人口群体，也是最容易发生失能的高危人群，需要社会为他们提供长期照料服务。失能老年人的危机越来越受到国际社会的普遍关注。中国是世界上失能老年人口最多的国家，目前也是世界上唯一一个失能老年人口超过千万的国家。2008年底，全国失能老年人口约为1400万，几乎相当于3个挪威的总人口。如果加上半失能老年人，大约3500万人，几乎相当于5个瑞士的总人口，已经成为一个严峻的社会问题。据预测，到2020年，中国失能老年人口将达到2185万人，比2008年增长56%；2051年人口老龄化高峰时将达到3850万人，比2005年加拿大全国的总人口还多出600万人，未来的挑战已成定局。
1 失能老年人问题有多严峻
失能老年人问题是近年来日益凸现的社会问题，也是人口老龄化过程中暴露晚、解决难度大的问题。
中国是未富先老的国家，人口老龄化超前于现代化，失能老年人口的迅速增长始料不及，相应的服务发展严重滞后。首先是机构服务床位严重不足。2008年，中国1400万失能老年人所需要的机构服务床位按最保守口径计算约为600万张，但实际供给只有不到200万张，供给缺口为400万张，供需矛盾十分尖锐。须知，目前的这200万张服务床位是共和国自成立以来近60年的努力，而且其中绝大多数还不能提供规范的长期照护服务。因此，供给缺口远比理论上要大得多。其次是没有长期照护服务费用。发达国家除了养老、医疗服务保险之外，还有一项长期照护保险（包括商业保险或社会保险），以解决长期照护服务费用问题。中国养老、医疗保险制度还不完善，农村尚不在其列。即便就城市来看，失能老年人只有退休金、大病的医疗费用报销制度，长期照护服务费用的制度安排几乎是空白，农村特别是贫困地区这三项几乎都是空白。第三是现有社区服务没有提供长期照护服务的功能，失能老年人大多完全依靠家庭，子女不堪重负。第四是市场上的民办为老服务机构，但大多数老年人承受不了，每个月平均600元即每年7200元的长期照护服务价格，这不是普通老年人能够承受的。总体来说，目前，中国的长期照护服务发展尚处于起步阶段，存在许多空白。全社会防范老年期失能的风险意识淡薄，长期照护服务设施和服务机构发展严重滞后，长期照护服务费用缺乏制度性保障，长期照护服务体系建设还没有摆上政府工作的重要议事日程。在人口老龄化特别是高龄化快速发展的背景下，中国失能老年人的长期照护服务压力将更加突出。因此，如何在不断完善养老、医疗保险制度的同时，加快建立符合中国国情的城镇长期照护服务体系的步伐，为失能老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、社会交往和临终关怀等服务，就成为摆在我们面前的一个刻不容缓的重要课题。
根据预测，2051年中国人口老龄化达到高峰的时候，所需要的长期照护服务床位大约是3850万张，如果全部床位一字排开相当于绕赤道19圈还多。这样巨量的服务床位缺口换算成资金，大约为6000亿元，相当于2006年全年社会福利彩票收益金174亿元的约35倍，资金缺口十分巨大。如果加上制度建设成本，例如长期照护服务商业保险和社会保险的制度建设，压力将更加突出。
相对于城镇来说，农村是失能老年人的重灾区。农村不仅没有养老、医疗保险制度，面向失能老年人的社会服务还是空白，只能依靠家庭和子女。家庭养老是中国农村传统的养老模式，养儿防老说穿了，最根本的就是在自己失能之后有人能够照料。但是，大量劳动力外出，农村养老人力资源流失，农村家庭养老功能严重弱化。对于中西部贫困家庭来说，失能老年人几乎就是“风烛残年的等死队”。
2 家庭照料失能老年人的功能将空前弱化
在传统社会，家庭是最重要的庇护所。老年人一旦失能，家庭成员就会承担起一切照料任务。在现代中国社会，随着人民生活水平的提高，家庭的小型化趋势，特别是妇女就业的普遍化，传统的家庭养老功能日益弱化。一旦老父（母）发生失能，不仅子女的工作、学习会受到深刻影响，而且整个大家庭的生活方式、生活节奏都会彻底改变，主要照料者可能会心力交瘁，甚至积劳成疾。2008年底，中国大陆有1400万迫切需要长期照护的失能老年人，其影响面涉及约5000万户家庭、近1亿亲属。目前的老年人大多有多个子女，随着开始计划生育一代，特别是独生子女一代进入晚年，4-2-1甚至8-4-2-1结构家庭的愈益增多，家庭照料失能老年人的功能几乎微乎其微。值得关注的是，家庭支持失能老年人的财力十分有限。根据美国的经验，长期照护会消耗整个家庭的财力资源，甚至会导致家庭财力危机。中国是低收入国家，家庭收入承载失能老年人的能力十分脆弱。
3 市场缺乏提供长期照护服务的有效动力
目前，中国正在健全和完善社会主义市场经济体制，市场经济在整个资源配置中发挥了基础性作用。面对如此众多的失能老年人，人们特别是政府部门往往想到市场，认为市场可以为失能老年人提供他们所需要的长期照护服务。近十年来，为老社会服务市场逐渐起步，但发展举步维艰。目前的为老服务机构主要是民间利用出租和小资本投入进行小规模经营，存在的主要问题是经营利润空间小，设施和设备简陋，技术和管理服务水平低下，服务队伍不稳定。原因是多方面的：一是失能老年人的快速增长超前于为老社会服务的发育步伐。整体上，我国为老社会服务发展严重滞后，市场对大规模失能老年人的长期照护需求反应迟滞。二是失能老年人的有效需求严重不足。老年人一旦失能，他们都有长期照护服务的需求，但是，目前的失能老年人大多是计划经济时代的过来人，没有足够的积累和储蓄，养老金待遇水平不高，许多人是有吃饭钱、治病钱，但没有购买服务的钱。因此，从经济的意义上说，大多数失能老年人的需求还不是有效需求，他们无力从市场上购买长期照护服务。三是经营长期照护服务投资大、利润空间狭小，回收周期较长，民间实力资本投入缺乏积极性。四是民办为老服务机构发展的政策环境较差。国家在培育为老社会服务市场上导向不明确，缺乏统一规划，已有的就税收、土地、信贷、水、电等方面对发展民办为老服务机构的规定非常原则，缺乏操作性，政策落实难的情况普遍存在。总体来说，为老社会服务市场发育缓慢，其中，面向失能老年人的长期照护服务基本上还是一个空白。
4 第三部门发展长期照护服务举步维艰
在发达国家，第三部门承担部分失能老年人的长期照护服务，社会慈善组织、宗教组织甚至个人在资金、场所和实物等方面对为老服务机构给予强有力的支持。同时，发达国家社会工作发展相对完善，社区机构、非营利机构、志愿团体为发展长期照护服务提供了强大的后盾。但在我国，由于发展起步晚、政策和制度不健全，第三部门发展总体上严重滞后。从现实来说，从现在甚至今后一个时期，依靠第三部门发展长期照护服务还有很长的路要走。
5 政府包办不了庞大失能老年人群的问题
长期照护服务属于公共服务的范畴。面对快速增长的失能老年人口，政府提供公共服务的责任不可推卸。但是，随着政府职能的转换，在发展长期照护服务上，政府不可能走计划经济时代包办一切的老路，而只能按照社会化的要求，坚持政事分开和管办分离的原则，主要在制订规划、适当投入、推动立法、完善政策、营造环境、培育市场、引导示范、加强监管等方面发挥主导作用。发达国家特别是福利国家的经验表明，政府包办是一条死胡同。从我国的现实来看，政府也没有能力来承担如此庞大的失能老年人所需要的长期照护服务压力。
6 发达国家的成功经验是什么
发达国家都已经进入了老龄社会，失能老年人的长期照护服务问题十分严峻。经过20多年的努力，发达国家普遍认识到，应当把没有治疗价值、针对因慢性病等退行性疾病的失能老年人提供服务的长期照护服务体系从针对治疗疾病的医疗保险体系中分离出来，否则，没有治疗价值的失能老年人住院治疗，将会对医疗保险体系形成威胁。实际上，德国、日本之所以建立长期照护社会保险制度，根本原因就在于，没有把两者分离开来，结果造成医疗保险体系严重赤字，几乎发展到崩溃的边缘。因此，为了解决这一问题，发达国家的经验是建立独立于医疗保险体系的长期照护服务体系，包括：一是适度发展为老社会服务机构，这是长期照护服务体系的载体；二是建立长期照护保险制度，例如德国和日本运用社会保险模式建立了长期照护服务社会保险，美国运用商业保险模式建立了长期照护商业保险。同时，政府承担的收入失能老年人的部分长期照护服务费用。这是从制度上解决失能老年人的长期照护服务费用问题；三是健全长期照护服务标准和服务规范；四是建立相应的管理和监督机构。总体看，发达国家特别是德国、日本和美国已经初步建立起长期照护保险为核心、服务机构为主体、服务标准和规范为准绳、辅之以家庭成员、社会工作者和志愿者积极参与的长期照护服务体系，并逐渐成为人类个体生命周期中的最后一道安全网，也成为整个社会保障体系的最后一道防线。
从人类个体生命周期来看，经过几千年的努力，人类已经建立了一系列的制度安排，以便应对人类个体生命周期不同阶段的生命事件。例如产前服务制度、婴幼儿服务制度、教育制度、就业制度、养老保险制度、医疗保险制度等，但在高龄阶段即个体生命的终端，失能忧患具有普遍性，临终则是人类个体的必经阶段，如果没有长期照护服务体系，这一阶段将是一个空白，意味着人类对生命周期终端没有制度安排。正是在这个意义上，长期照护服务体系是人类个体生命周期中的最后一道安全网，并和养老保险制度、医疗保险制度共同成为个体生命周期中老年阶段的三项基本制度安排，或三张安全网。至此，人类应对各个生命阶段生命事件的制度安排就相对比较完善。
7 现在是行动的时候了
中国已经处于老龄社会，同时，又是世界上失能老年人口最多的国家。如何解决这一问题？近几年来，国内学界和有关部门提出，应当大力发展居家养老服务，让老年人尽可能长时间地居住在家，颐养天年。但是，对于失能老年人来说，居家养老几乎没有可行性：一是失能老年人需要24小时服务，家庭成员做不到，未来“421”家庭结构下更不可能；二是雇佣家政服务人员（保姆）缺乏专业性，失能老年人得不到应有的规范服务，而且成本比入住机构大，目前保姆的价格普遍高于为老社会服务机构的入住价格；三是家庭不具备长期照护的设施、设备和条件要求；四是居家养老服务规模不经济。可见，居家养老只适合于健康老年人，而不符合失能老年人的需要。那么，如何从制度解决这一问题，根本出路就是建立符合国国情的长期照护服务体系。主要包括：建立相应的管理和监督机构，负责统筹规划和指导长期照护服务事业的发展；尽快开展政府扶持下的长期照护商业保险；探索建立长期照护社会保险；鼓励社会力量大力兴办为老社会服务机构，为失能老年人提供专业化、规范化的长期照护服务服务。这样，不仅可以保障失能老年人的生活质量和生命尊严，而且，可以解放生产力，广泛吸纳就业，缓解就业压力，是有利于老年人、有利于子女和家庭、有利于社会的正确选择。
从2030年开始，中国将进入人口老龄化各种矛盾的全面爆发期，失能老年人的迅速增长是其中最难解决的一个问题。如何在2030年以前，在健全和完善养老、医疗保险制度的同时，初步建立起长期照护服务体系，这是应对人口老龄化挑战的重要战略举措。屈指算来，中国的准备期只有不到21年，时间十分紧迫，这需要引起社会各方面的高度关注。
中国没有别的选择，面对人口老龄化过程中失能老年人口这个洪峰的严峻挑战，中国只能从当下着手，急起直追，加快养老、医疗和长期照护三个社会安全网的建设，方可为平稳应对重度人口老龄化平台期的严峻挑战奠定坚实的基础。