直面失业的税收政策，本文主要内容关键词为：税收政策论文,直面论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业问题是一个世界性的命题，目前，全球失业人口已达1.8亿。这一问题在中国尤其显著，据中国社会科学院的调查报告显示，失业下岗已超过廉政建设而上升为最受公众关注的十大社会问题的首位。我国每年城镇失业人口达1400万，农业剩余劳动力高达1.5亿，即使中国经济保持7%～8%的增长速度，每年仍有上千万个失业缺口。十届人大会议上也首次将就业问题列入国家宏观调控范围。实际上，中国的失业问题危如累卵，已到了非解决不可的地步了。税收政策不仅是指导税收工作的行动准则，它还是政府为实现一定的经济目标而使税收能动地作用于经济的积极过程。面对严峻的失业形势，税收应有所作为。建议从多方面入手，采取以下税收对策：
税收对策之一：促进技术进步，推动经济增长
有人认为技术进步会进一步增加失业，存在着就业挤出效应，其实，技术进步的就业效应应该是双重的。诚然，从技术冲击的短期效应来看，由于技术进步提高了劳动生产率和资本有机构成，等量产品和资本所需劳动力投入会逐步下降，从而产生技术进步反而加剧失业的矛盾。但是，技术进步可以通过其内在的创新和扩散机制不断扩张经济社会的生产力前沿边界和提高资源配置效率，增加社会产出。因此，从长期来看，技术进步的最终结果是提高人均收入水平并导致社会消费结构的改变和产业结构的升级，从而又具有就业创造效应。
根据“发展才是硬道理”的理论，税收作为政府调节经济的手段，可以通过利益机制的诱导，促进技术进步活动的全面铺开。在我国，促进技术进步的税收优惠措施大体局限于：软件开发生产企业销售软件产品的增值税超税负返还；科研单位技术转让收入免征营业税；企业经国家机关、社会团体资助无关联科研机构、高等学校的研发经费在缴纳企业所得税时全额扣除；生产企业为研发新技术、研制新产品而购置的单价10万元以下的关键设备和测试仪器可在企业所得税中一次或分次扣除等。技术进步的税收刺激措施在我国研究与开发活动中起到了一定的促进作用，但这种税收刺激措施不仅收效甚微，而且集中体现为税收优惠范围狭窄、项目单一、税种贫乏、措施单调等。有关技术进步的税收刺激措施之所以收效甚微，主要原因可能在于：第一，受基数限制，适用税收抵免的技术进步支出一般都是超过前几年技术进步支出平均值（基数）部分，如果企业当年的技术进步支出没有超过基数，它就不能适用税收抵免规定。第二，新办的企业可能没有所得税的纳税义务。税收抵免是按技术进步支出的一定比率，从企业当年的或以后年度的应纳税额中冲减。然而，有些企业可能在当年或以后一定时期内，都没有所得税的纳税义务，因而也就不能适用税收抵免。第三，享受抵免的时间滞后。在企业当年应纳税额不够抵免的情况下，即使可以向以后年度结转，但由于在以后能够抵免的部分对企业来说要在一定程度上损失资金的时间价值，其刺激作用也会大打折扣。
因此，为完善技术进步的税收激励措施，我们必须综合运用降低税率、延期纳税、加速折旧和投资抵免等税式支出手段，对企业和科研机构从事研究与开发活动予以税收上的鼓励，这就是扩大税收优惠范围，增加优惠项目，采取多种优惠措施，并使多税种共同发挥作用，以促进经济增长，解决失业问题。
税收对策之二：促进中小企业发展，抵御失业冲击
多年来各级政府一直强调发展大企业，因此大企业在税收、资金筹集、土地使用政策等方面有诸多优势。尤其在税收方面，针对中小企业的税制设计不尽合理，中小企业的税收负担高于大企业，使中小企业在竞争中处于不利地位。
事实上，中小企业在抵御失业冲击、增加就业方面具有大型企业无法替代的作用。2000年底，私营企业从业人员就达2011万人，中小企业提供了75%的城镇就业机会。在过去的发展中，中小企业在解决失业问题、扩大就业机会及保持社会稳定等方面做出了巨大贡献。随着中小企业的发展和新兴产业的出现，中小企业在安置劳动力、增加就业岗位方面将会发挥更大的作用。因此，发展中小企业的税收政策就不仅要定位于如何保护中小企业的生存，而且还应定位于如何支持中小企业进一步发展。这就要求税收政策手段应采用多种形式，以适应中小企业主体多元化、经营形式及经营范围多样化和经营水平不同的特点。具体而言，既要包括减税、免税、加速折旧、增加费用扣除、允许亏损抵补、延期纳税、再投资退税、税收抵免等形式，也包括实行有利于中小企业的国民待遇等政策手段来发展中小企业。当然，针对中小企业的税收优惠措施必须是必要的、适度的，因为过多、过滥的优惠政策也会引起征税上的不平等，不利于整个经济的协调发展。
另外，开征环保税、社会保障税，推进税费改革，加强对中小企业的税收服务等，对于促进中小企业深化改革，参与市场公平竞争，引导中小企业产业结构调整，走可持续发展道路，也是非常必要的。
税收对策之三：促进第三产业发展，增强第三产业的吸纳能力
近几年国家大力宣传和鼓励发展第三产业，希望通过第三产业的发展吸纳大批下岗和失业人员就业，但第三产业的发展速度始终上不去。2002年GDP增长7.5%，而第三产业仅增长6%，就是因为第三产业中相当一部分行业的投资收益率太低，不具有投资诱惑力，而那些投资收益率较高的行业又是一些对劳动力素质要求较高的行业或垄断性的行业。这一情况说明，通过减免税收等办法对那些有劳动力需求、容纳就业较多而利润率较低的行业给予税收上的扶持，是十分必要的。作为政府，对待就业问题应该未雨绸缪，不能等到企业倒闭了，才对失业人员的再就业给予税收优惠，那样做只能事倍功半。按医学上的规律，花1元钱锻炼身体，可以节省100元的治疗费用。这个规律同样也适用于就业，即花在减少失业上的钱要比安排同样数量的再就业节省很多。许多第三产业经营利润低，在创业初期大都处于微利或薄利阶段，如果在税费缴纳上能得到政府的优惠，其发展空间可以进一步扩展。可考虑在创业阶段实行免税，为这类企业的发展营造宽松环境。通过对第三产业实行税收优惠，使它们的利润率不致为负或接近平均利润率水平，以扶持它们的发展，既可以满足社会的需求，又可以缓解大量劳动力就业受到的冲击。这是我们解决就业问题的一个重要思路。
但是，只对再就业给予减免税的措施并不能根本解决就业问题，甚至不能扭转失业率不断上升的趋势，必须寻找一条能在更广阔的范围内更科学地解决就业问题的新思路，这就是不应仅限于单纯地使用减免税手段，还应考虑差别税率的使用。有人曾坦言，中国目前经济的发展已经到了必须用差别税率调节不同行业（特别是急于发展的第三产业中的各个行业，因为第三产业中的行业类型非常庞杂）发展的时候了。就是说，对投资的评价不能再仅仅考虑资金利润率指标，还应考虑资金GDP产出率指标。如果某一竞争性行业资金利润率很低，甚至为负，但该行业资金的GDP产出率较高，也就是说人工成本较高，或者说安排的就业较多，就应该通过税收政策对这个行业加以扶持，即对该行业实行较低的增值税率，保证其资金利润率不致为负或不与平均利润率水平差距过大。只有这样，才能保证这些行业的生存和发展，在满足社会需求的同时，向社会提供更多的就业岗位。
税收对策之四：促进社区服务业发展，向社区要岗位
社区就业就是把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，向社区要岗位，为社区居民提供服务和方便的活动。社区服务业是目前中国就业容量潜力较大、安置成本相对较低的领域。各级政府在促进传统社区服务业升级的同时，仍然应该继续发挥传统社区服务业解决结构性失业问题的潜力和优势，提供更为宽松的政策环境来扶持社区服务业的成长。
社区服务社作为失业下岗者这一边缘群体参与社会的平台，可以帮助失业下岗者获得多重社区性社会资本，停止被边缘化并向就业主流回归。为此，在促进社区就业方面，政府已经制定了一些优惠政策，对于推动社区服务顺利发展起到了一定的作用。如1998年6月，中共中央和国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》［中发(1998)10号］规定：“对下岗职工从事社区居民服务业的，要简化工商登记手续，3年内可免征营业税、个人所得税以及行政性收费。”但是，在实践中有些政策不具有实际效用，只是停留于文件和会议，给基层工作人员造成工作中的许多无奈。如政策规定，安置下岗职工达到60%的企业才能免征营业税的优惠条款形同虚设，所以必须落实各项优惠政策。
通过发展社区服务扩大就业，政府一定要放宽对从事社区服务企业的经营政策，鼓励人们根据市场需求进行创业，同时对易于形成供给的服务领域应进一步放宽税收、工商、城建以及部分行业主管部门的垄断性限制，在税收发票的最低营业额、注册资本、资质要求等方面降低进入门槛，放手让从事社区服务的民间资本进入，特别是对微利服务项目应落实各种税收减免等优惠政策，优化政策环境。如对经过认定的社区服务社，在3年或5年内可以免缴营业税、所得税等地方税，并免缴除法定的养老、医疗和失业保险费（税）以外其他各类社会性缴费。事实上，从全局来看，目前最关键的不是再出台多少新的优惠政策，而是要把现有的各项优惠政策落到实处。
税收对策之五：促进加快城市化进程，解决“三农”问题
要想真正解决中国的农业问题、农村问题和农民问题，一定要超越农业的范围、超越农村的范围、超越农民的范围加以思考，这就是加速城市化进程。城市规模发展壮大起来，整个社会的现代化水平就能上一个台阶。因此，在城市化进程中应该更加关注、更加重视发展工业和非农产业的问题，更加重视这些产业为广大农民提供更多的收入和就业问题，使这些行业所能提供的就业迅速增加。这样，农村劳动力转移才会成为可能，二元经济向一元经济的转化才会成为可能，才能真正走上城市化道路。总之，调整社会结构、加快城市化进程是当前培育新的经济增长点，扩大内需，促进经济协调发展的重要环节。只有城市发展了，规模扩大了，才会有就业规模的扩张。税收在以大城市为依托、建立卫星城市和新兴城市，特别是促进中小城镇的发展这一城市化进程中的贡献，应该是建立公共财政基本框架，理顺财政部门与政府其他部门的关系，加快农村税费改革。这样，在财力上、机构设置上和发展环境上就会加快城市化进程。
公共财政要以满足社会公共需要为基本前提提供资金保证，凡不属于社会公共需要范围的，应由市场机制调节和发挥基础性作用。我们知道，“拿众人之钱，办众人之事”始终是公共财政的出发点与归宿点，所以应按事权与财权相统一的原则，合理划分隶属于中央或地方的税种，或者将一部分收入稳定、收益较高的税种划归地方，或者提高增值税的分成比例，使城市化进程有充足的财力保证。理顺财政部门与政府其他部门特别是地税部门的关系，减少机构设置不合理带来的职能交叉重复、互相扯皮等弊病，降低机构运行成本，在机构设置上保证城市化健康发展。加快农村税费改革，按照清理、分清和归位原则，坚决取消不合理、不合法的收费，将现有收费中不再体现税收职能的收费转为经营性收费，将一部分具有税收性质的收费改为税收，切实减轻农民的不合理负担，为城市化发展创造有利环境。
税收对策之六：开征社会保障税，完善社会保障制度
目前中国存在两种不同形式的失业，即一般意义上的失业和特殊形式的失业——即下岗问题，也形成了具有中国特色的二元失业保障制度体系，即针对失业人员的失业保险制度和针对下岗职工的特殊形式的失业保障制度——下岗职工基本生活保障与再就业制度。毫无疑问，下岗问题迟早要与失业问题并轨。因此，建立一个统一的失业保障制度体系，为失业人员提供基本生活保障及多种形式的再就业服务，缓解因失业导致的城镇贫困及与之有关的社会、经济矛盾，保持经济发展过程中的社会基本稳定势在必行。在失业保障制度的目标设计问题上，有一个基本原则必须明确，那就是要充分考虑中国的国情。中国是一个人口众多，总体经济发展水平还比较低的发展中国家，失业保障只能是低水平的，只能保障基本生活需要和提供基础性的就业服务。同时，失业保障制度的设计还应充分考虑其对失业人口劳动就业的激励机制。因此，为抵御失业冲击必须完善社会保障制度，免除人们的后顾之忧，尽早开征社会保障税。社会保障税是为筹集社会保障基金而征收的一种专门目的税。纵观世界各国，目前社会保障收入主要来源于如下几个方面：一是社会保障税或费；二是政府的预算拨款，即政府的一般收入；三是社会保障基金的投资收益；四是各种形式的损赠。
为建立稳定的社会保障资金来源，从制度上根本解决拖欠社会保障费问题，必须实行规范的社会保障基金筹措方式，即推行社会保障费改税制度。由税务部门按《税收征管法》征收社会保障税，参保单位和参保人依法纳税，以改变目前社会保险费征缴难、清理追缴欠费难的状况，也有利于依法扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，降低征收成本，实行收支两条线管理，逐步建立起以社会保障税为主体，以多种筹资手段为辅助的社会保障筹资体系。
就失业保险覆盖范围而言，应进一步扩大社会保障体系的覆盖面，研究非正规就业人员的社会保障措施，解除他们的后顾之忧，促进劳动力转变就业、择业观念；就失业保险金的筹集渠道而言，开征社会保障税应是比目前国家、企业、个人多方征费办法更加制度化、更透明、更有效的措施，同时可考虑将某些税种如存款利息所得税收入的一定比例专门用于失业保险金的补充。
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