我国财政转移支付制度均等化效应及其完善，本文主要内容关键词为：均等论文,转移支付论文,效应论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年后，我国财政体制改革沿着财政分权思路不断推进，并于1994年建立了比较规范、稳定的分税制，1998年提出构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政目标。转移支付制度作为分税制体制的重要组成部分，也于1994年建立，至今已运行10余年，但却远未达到预期政策目标。不同级次政府财政自给能力悬殊，各地区财政差距不断扩大。在这种情况下，党的十七大提出推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系，建设统一、规范、透明的财政转移支付制度。本文在详细分析我国政府转移支付制度缺陷的基础上，提出建设我国均等化政府转移支付制度的具体设想。
一、财政转移支付制度目标
一是横向均衡，即公共服务均等化。财政分权体制下，各地区由于经济基础、资源禀赋、区域位置不同，经济发展水平差异很大，并进而导致地区间公共服务水平存在巨大差异。为使横向的各地政府之间的财政实力大体接近，以保证各地用于公共服务的支出水平不过于悬殊，就必须通过财政转移支付体系来解决。其实，财政转移支付制度在某种程度上也是经济落后地区对自己财政利益的合理要求。我国税制结构以流转税为主，而流转税实行属地征收，即在生产地征税，税收收入由生产地政府拥有，并为当地居民提供公共服务和公共产品。但流转税是可转嫁税，税负最终却由消费地居民负担。如果商品的生产和消费发生在不同区域，就会产生税收由商品消费地向生产地的转移，而经济欠发达地区一般属于商品输入地和商品消费地，经济发达地区则是商品输出地。如果这种税收转移发生在两个国家，就会进行边境税收调整，即出口国将退还在国内征收的商品税，进口国按照本国税收规定征税。但是，一个国家内的各个地区，是一个统一的大市场，商品、劳动、技术、资本完全无阻碍流通，不可能进行“边境税收调整”。因此，如果没有中央政府的税收收入协调和再分配政策，就必然导致实质上的不公平，违背受益原则。从这个意义上说，政府转移支付是对经济落后地区税收转移的部分补偿。
二是纵向平衡。按照财政分权理论，税源丰富、流动性大、容易征管、具有宏观调控能力的税种一般由中央（或上一级政府）征收，反之则由地方征收，而地方政府又是公共产品的主要承担者。因此，不同级次政府可能出现财权和事权不匹配，支出责任和收入能力失衡，某级政府面临财政缺口，其他级次政府却出现盈余。如我国在1994年－2003年10年间，中央财政自给平均系数高达1.524，地方财政仅为0.6[1]。因此，实施转移支付制度是促进政府间财政纵向平衡的重要手段。
三是矫正辖区间外溢。公共产品可能存在利益外溢性，而行政区域之间的界限并非依照公共产品的受益范围来划分和规定，往往是历史、政治等多种因素共同作用的结果。因此，地方政府如果只从本地区利益出发，以辖区内的边际收益等于边际成本为标准来提供最优数量公共产品时，就会对有正外部效应的公共产品提供不足，从而无法达到资源配置的帕累托最优。通过特定形式的转移支付补贴，中央政府可以激励地方政府提供更多的具有外部正效应的公共产品。
横向均衡在以上目标体系中占有终极地位，其他目标内含于横向均衡目标之中。纵向平衡涉及上下级政府之间的纵向联系，当某个地方政府在付出了全国平均税收努力的情况下所获得的财政收入仍不能满足本地公共服务支出的需要时，其财政赤字由上级政府转移支付予以解决，因此，出于纠正纵向失衡而进行的转移支付也具有横向平衡效应。矫正辖区间外溢在一定程度上本身就具有横向平衡意义，因为这种转移支付在提高受补地区提供公共产品能力的同时，必然惠及公共服务的外溢区域。因此，横向均衡是政府转移支付制度设计的逻辑起点和归宿点，也是评断一国转移支付制度优劣好坏的基本标准。
二、财政转移支付制度现状
1.我国现行政府转移支付制度的形式
我国政府转移支付制度是在1994年分税制改革后逐步建立并不断完善的。开始时，转移支付的形式主要有税收返还、过渡期转移支付（2002年改为一般性转移支付）、体制补助（或上解）、结算补助、专项补助。最近几年，又增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付，财政部将这些转移支付和一般性转移支付一起，统称为中央财政对地方财政的财力性转移支付。为便于分析，我们将上述形式多样的转移支付划分为四大类：一是税收返还，这部分是1994年分税制改革时确立的财政转移支付的主要形式，其性质是减少改革成本，维护既得利益，不具有均等化功能；二是财力性转移支付，包括一般性转移支付，以及近几年来新增的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付；三是专项转移支付，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款；四是体制上解或补助与结算补助。这些转移支付在1994－2003年的比重如表1。
2.财政转移支付是地方财政收入的重要来源
分税制改革后，中央采取了财政收入适当集权、财政支出相对分权的财政模式，中央财政收入占全部财政收入的比重基本维持在55％左右，支出为全部财政支出的30％左右；地方财政收入占全部财政收入的45％左右，支出为全部财政支出的70％左右。因此，地方财政支出严重依赖中央政府的转移支付，中央对地方的转移支付成为地方极其重要的财政收入来源（如表2）。
三、我国财政转移支付制度的均等性效应
在我国财政转移支付规模不断扩大，基本占据地方财政支出半壁江山的情况下，转移支付制度直接关系到地区间公共服务的均等化。但是，我国现行财政转移支付制度的均等化效应很不明显，中西部地区与东部地区相比，公共服务水平不仅没有缩小，反而在扩大。这固然和经济发展水平差异有关，但同时与财政转移支付制度弱化均等化效应有关。
1.税收返还的逆均等化调节。税收返还的计算公式为T[,t]＝T[,t－1]（1＋0.3R），其中T[,t]为第t年的税收返还额，R为地方上划中央两税增长率之和，实际为增值税和消费税的增长率。这个公式由两部分组成：（1）首先以1993年地方净上划收入数额（即消费税＋75％×增值税－中央下划收入）作为中央对地方税收返还基数。地方政府在1994年按新的分配方法得到的收入低于1993年收入水平，中央政府将按这部分税收损失返还给地方，以确保地方政府的财政收入至少不低于1993年的收入水平。（2）1994年以后，税收返还额在1993年基数上以环比方式逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％。税收返还是我国政府转移支付的主要形式，1997年以前占政府转移支付比重高达70％以上，1997年后该比重不断下降，2001年下降到38.90％。尽管这样，它仍是我国政府转移支付资金规模最大的一部分。
税收返还带有极强的维护既得利益色彩。首先，基数不合理并以滚动方式扩大。1993年的收入基数有许多不可比因素，某些地方甚至采取虚假手段抬高基数，导致基数不合理，并以滚动式方式继续延续并扩大。其次，各地区税收返还增加额与该地区的增值税和消费税的增长率相关联，而“两税”税基与经济发展水平密切相关，从而与地方经济经济发展水平存在强烈的正相关关系，其结果是经济发达地区得到的税收返还规模大，经济欠发达地区得到的税收返还规模小。由于税收返还占政府转移支付比重最大，因此其对弱化均等化的影响也最大。
2.专项转移支付虽然具有均等化效应，但由于分配不科学，监督管理不到位，均等化效应难以发挥。本来，中央政府专项补助主要是对经济不发达地区进行援助，因而它应是有利于实现公共服务均等化的目标。但实践中的不规范，导致其均等化功能大为弱化，主要表现为：（1）立项审批、项目确定和范围选择不尽合理，拨款依据和标准不规范，往往凭主观臆断或地方配套资金高低来确定补助项目、补助地区和补助金额，具有很强的随意性。（2）种类庞杂，覆盖面过宽，几乎涉及了所有支出项目，且政出多门，资金分散。据统计，2005年中央对地方的项目有239个，参与中央转移支付资金分配的部门多达37个[2]。由于项目分散，项目建设周期较长，加之缺乏有效监管，因此资金被截留、挪用、浪费和低效率现象严重。
3.一般性转移支付具有均等化效应，但规模太小。一般性转移支付按因素法确定，分配方法比较合理，实践中也全部流向了贫困地区和少数民族地区，因此具有均等化的正效应。但是，在“存量不动、增量调节”的原则下，规模较小，拨款金额有限，即使近年来增长幅度较大，但其比重仍只占转移支付的20％，扣除不符合均等化要求的转移支付项目后，仅为10％。其次，某些项目仍然不符合公共服务均等化的内涵，如三奖一补、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付。三奖一补只是一种缓解县乡财政困难的激励机制，与均等化内在要求并不一致；农村税费改革转移支付是针对农村税费减免导致地方收入减少，而由中央政府向农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难的地区提供的转移支付，也与均等化要求没有必然联系；调整工资转移支付也只是补贴地方政府的运营成本，并没有提高基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务水平，事实上，将它们划入专项转移支付也许更为合适。
4.转移支付预算编制过粗，客观上也影响了均等化功能的发挥。目前每年送给人大审批的预算草案中，转移支付预算编制过粗，对一般性转移支付，只列出了各项的总额，未列示分地区数额；2005年多达239项的专项转移支付只列出了社保、支农、科技、教育和医疗卫生5个大项，缺乏细分，这使得人大难于审查监督。地方预算编报的中央转移支付的项目和数额更不完整。如国家审计署在对2005年20个省（区、市）的预算执行情况审计时发现，这些省本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5％，一半以上的补助资金未纳入预算；中央财政分配的239项专项支付项目中，有41项存在内容交叉重复，涉及资金156.37亿元，有65项没有管理办法或管理办法没有公开，涉及资金705.89亿元[3]。这种转移支付资金分配的不公开、不透明，助长了“跑部钱进”的不良风气，影响了转移支付均等化功能的发挥。
四、建立我国均等化政府转移支付制度的设想
1.明确财政转移支付的指导思想
“公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。”这是我国公共服务均等化的官方定义[4]。显然，其内涵包括两个方面：（1）公共服务均等化是我国财政转移支付的重要目标；（2）均等化不是绝对意义上的“平均化”，而是在不同阶段有不同标准，现阶段我国作为一个发展中国家，生产力发展水平和对效率的需求决定了还不能将公共服务绝对均等作为现实目标，因而它应该只是一种相对均等，并不排斥差距，但要将差距控制在可以接受的范围内，从而实现公平和效率的统一。
当前我国处于公共服务均等化探索阶段，现实的转移支付目标选择应是分阶段、分步骤分别设置，并将不同阶段和不同的公共服务类型结合起来考虑，即政府转移支付制度设计目标应按不同区域（贫困地区、民族地区和全国）、不同公共服务类型（国防、行政、教育、卫生、科研及社会保障）和不同阶段（转轨期、中期、长期）进行分解，分别设计。如对贫困地区、民族地区在转轨期除国防费采用均等化标准外，行政、教育、卫生、社保等费用均采用最低标准；全国在转移支付的中期除国防费采用均等化标准外，行政、卫生、教育、社保均采用基本标准；全国在远期则要求所有项目均采用均等化标准[5]。因此，在转轨时期内，保证贫困地区能够提供最低标准的公共服务，应成为我国政府转移支付制度最直接的目标之一。
2.清晰政府间的事权和财权
各级政府事权清晰、财权和事权相互匹配是实现基本公共服务均等化的前提，财政转移支付只是其补充手段，绝不可能在财权和事权脱离的基础上，单单依靠政府转移支付实现公共服务均等化。现行财政体制下，我国各级政府职能和事权划分不清，相互交叉，中央财政负担地方支出和地方政府承担中央部分支出项目同时并存，并且，对于中央政府的委托事务和中央、地方共同承担的事务，各级政府对是否应该负担、负担多少均无章可循。其次，由于政治集权和财政体制缺乏稳定性，现行财政体制运行的直接结果是财力逐级集中而事权层层下放，财力主要集中于中央和省级财政，县市财政基本是“吃饭财政”，对本辖区的就业、医疗、教育、社会保障等公共服务无力负担，导致不同地区之间、城乡之间、大中城市和县乡之间在公共服务的差距越来越大，而公共服务的缺失，又会削弱后者的自主发展能力，甚至导致其追逐财政利益的商业化倾向，进一步损害其提供服务的能力。
3.改革与完善现有转移支付制度
世界各国一般采取一般性转移支付和专项转移支付两种形式，一般性转移支付也称无条件转移支付，具有均等化效应；专项转移支付专款专用，用于实现中央特定的宏观政策目标。绝大多数市场经济国家都以一般性转移支付为主。借鉴国外经验，我国也应该采取一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付政策，因此，应对现有的转移支付体系进行改革与完善。
（1）逐步取消税收返还。税收返还的逆均等化效应十分明显，与公共服务均等化目标完全相悖，且数额十分庞大，因此不可能将其永久化和固定化。但鉴于其是对地方政府的一种间接激励机制，彻底取消将会损害地方利益，现实中很难执行，为减少阻力，可以规定一个过渡期，如在5年中逐步降低税收返还比率，直至最后为零。
（2）规范专项转移支付。首先必须科学确定转移支付项目，改变目前项目过多过滥、重点不突出的现象，这也是规范专项转移支付的难点。为此应该科学界定专项转移支付的标准，明确只有具备一定条件才能列入专项转移支付项目。一般来说，专项转移支付功能主要是内部化财政溢出效应和为突发性自然灾害和社会危机提供财力保证，因此，专项转移支付项目应具有外部性和突发性特征。其次，列入转移支付的项目必须经过科学论证和法定的审批程序，并在实施过程中接受监督和绩效评估，增强其公开性，提高资金分配的透明度，防止确定项目的随意性和专项资金的截留、挪用。第三，控制专项资金的规模。专项转移支付近年增长迅速，远远超过了一般性转移支付的规模，这既与转移支付基本目标相悖，又容易受人为因素影响。事实上，只要严格专项转移支付的条件，专项转移支付的规模就不可能很大。
（3）建立较为科学的、多因素的一般性转移支付标准公式。取消税收返还和压缩专项支付后，一般性转移支付资金规模将空前扩大，无疑将有利于公共服务的均等化。目前一般性转移支付规模是以标准财政收入和标准财政支出的差额与转移支付系数的乘积来确定的。标准财政收入包括地方本级标准收入和中央对地方转移支付两项；标准财政支出根据标准财政供养人数和全国统一支出水平等因素，按人员经费、公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定；转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额以及各地区财政困难程度确定。
虽然财政标准支出的测算具有条块清楚、简捷易算的特点，但是作为转移支付的一个重要变量，它存在着明显的缺陷。目前，一般性转移支付是对“实际收入”与“实际支出”的缺口进行补贴，而要体现转移支付的均等化原则，就应该对“实际收入”与“支出需求”缺口进行补贴。因此，我国应依法确立“收入能力——支出需求均衡拨款型”计算模式。在标准支出的计算中除了考虑各项支出最基本的因素外，必须选择一些不易受人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的地区发展成本差异、政府负担率和负担成本等因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人均财政收入、人均财政支出、人口密度、自然因素等等。
4.加快制度建设，建立健全转移支付制度的监管体系
现行财政转移支付均等化功能弱化的原因，还与转移支付资金的分配、运行和效益评价缺乏有效的监督机制有关，因此，加强监督体系建设已经迫在眉睫。首先，加紧推出以公共服务均等化为立法宗旨的《转移支付法》，对转移支付的原则、总量、分配、资金运行以及各级政府应承担的责任、义务等，作出相应的法律规范性要求，把对转移支付监督纳入法制轨道。根据我国目前的国情可以考虑在人大财经委中设立一个专门的“拨款委员会”，直接对人大负责。该委员会负责审批财政部转移支付的申请、监督资金的流向和使用情况，有权对各部委和各地方政府在财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见、必要情况下移送司法部门予以查处，这样就打破了中央主管部门对口下达补助地方资金的做法[6]。其次，鼓励社会公众和新闻媒体参与转移支付制度实施的监督。特别是对专项转移支付中的项目实施，要建立向社会公示的机制，让人民群众直接参与与自身公共服务水平有直接利益关系的转移支付资金使用的监督，以期建立起纵横交错、衔接有序的立体监督网络体系，确保财政转移支付制度实施的公正性、公平性和效益性。
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