以基层党建创新推进社会管理创新——基于杭州市加强党的群众工作的思考，本文主要内容关键词为：杭州市论文,党建论文,基层论文,管理创新论文,群众论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1243(2012)06－0028－06
群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。中国当下处在社会矛盾凸显期，如何根据新形势以基层党建创新推进社会管理创新，进一步做好群众工作是亟待解决的问题。
一、实现基层党组织的转型
政党的活动总是处于一定的社会生态环境之中。探讨以基层党建创新推进社会管理创新，有必要先研究改革开放以后城乡基层党组织生存和发展空间的变化问题。
改革开放以来，中国社会功能性结构趋向合理分化。在社会转型期，随着社会的碎片化，“单位人”向“社会人”、“社区人”转变，执政党以往通过“单位制”所形成的社会结构体系与基层党组织体系之间的内在契合性已经下降，从而导致执政党整合社会的能力也随之下降，自然影响到基层党组织在基层社会管理中作用的发挥。转型时期基层社会的治理难题对执政党的基层组织发展提出了重大挑战，也提供了宝贵机遇。因为在中国，执政党的基层组织不仅是党自身的基本组织，也是基层社会最重要的组织要素之一，担负着无可推卸的社会与政治责任。基层社会在现代化过程中的重构与整合，必然会触动党的基层组织体系，必然对基层社会中的党的传统组织形式和活动方式提出挑战。[1](P1)因此，在社会转型期，尤其是当下处于社会矛盾凸显期，需要把握社会发展的规律，重构新形势下党与社会的关系，提高基层党的建设科学化水平，进而推进城乡社会管理创新，以巩固党的执政基础，这就必须解决如何推进党建工作的社会化等一系列问题。而第一步需要做的就是实现基层党组织的转型，因为这关系到基层党组织的发展空间，甚至关系到基层党组织的生存。
随着社会的转型，基层党组织需要实现自身的转型，即从行政化走向社会化、从固化封闭走向兼容开放。基层党组织只有融入社会，在新的社会生态环境中重新政党化，才有发展的空间，才能服务社会、凝聚社会，提高社会整合的能力。
二、科学定位基层党组织的功能
基层党组织的功能定位是基层党的建设发展的重要影响因素。在社会矛盾凸显期，要提高党的建设科学化水平，增强基层党建工作的针对性和有效性，必须科学定位基层党组织的功能。
在政党的功能中，利益表达和利益综合功能是最基本的功能，是现代政治过程的重要环节，特别是在民主政治下，人民的利益与要求处于政治生活的核心地位，社会各阶层和广大人民群众的利益要求与意见建议能否有效地传输到政治中枢，成为民主政体必须解决的重大问题。政党正可在这一方面发挥特殊作用，反映和代表民意是政党安身立命和发展壮大的关键因素。[2](P347)党的基层组织是党的组织系统的重要组成部分，基层党组织分布最广，与广大群众的联系最直接，因而是党进行利益整合重要的组织要素和主体因素。因此，必须从基层党组织自身组织变革的角度来思考基层组织的功能转变问题。
党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出：基层党建“必须坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能，进一步巩固和加强党的基层组织，着力扩大覆盖面、增强生机活力，使党的基层组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。这里实际上已经给基层党组织赋予了更加明确的新的功能定位，即基层党建需要从以往的自我循环式“小党建”的模式，走向内外循环的“大党建”，[3]改变传统的自我封闭的党建工作方法，把在计划经济条件下基层党组织社会动员与组织的核心功能，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构，把党的建设与国家的经济、政治、文化、社会建设有机结合起来。要以建设服务型党组织来体现和发挥好这一功能。
三、以联系、服务群众为立足点，提高基层党组织参与社会管理的能力
在新形势下，致力于做好服务党员和服务群众的工作，应该成为基层党建工作的出发点、落脚点和着力点。这体现了基层党组织从管理出发到重在服务的理念转变，由此才能提高基层党建的实效性和有效性，进而推进社会管理创新。
联系、服务群众既是凝聚人心的基础，也是优化社会管理、维护社会稳定的基础。对群众开展多方面的服务，以到位的服务推动管理的加强，寓管理于服务之中。这就要求基层党建创新要围绕着构建科学的组织体制和工作机制、探索科学的方法，从体制、机制、载体等方面入手，通过构建党群关系运行机制，进一步做好群众工作，进而推进基层社会管理创新。
(一)创新基层党组织设置和管理模式，着力夯实社会管理的组织基础
基层组织设置模式的科学化是提高基层党建工作科学化水平的前提与基础，也是通过提高基层党建工作科学化水平推进基层社会管理创新的基础性工作，对执政党能否有效适应并引导、整合经济社会环境具有重要意义。[4]要根据社会管理重心下移的情况，调整优化基层党组织设置，通过组织体制创新，形成基层党组织建设“横向到边、纵向到底”的网络格局，进而实现党的工作重心下移，提升党建工作的渗透力。
近年来，为了进一步发挥社区党组织的作用，杭州市通过“支部小班化”，把党支部建在楼道、居民小组、退管小组、专业协会上，在居民小区以20－30名党员为基本规模，建立了2713个楼道党支部，在撤村建居社区组建了854个居民小组党支部；在全市9744个退管小组中组建了1700余个党支部，充分发挥3.6万名退休党员的作用，引导42万名企业退休人员自我管理、自我服务。[5]
而在城郊村，杭州市探索了在村民小组建立党支部。村民小组党支部成为党在农村最基层的组织，无疑是对传统的以村为最基层单位建党模式的突破，丰富和发展了党的组织建设理念和机制，使党的工作重心进一步下移，农村基层党组织建设“横向到边、纵向到底”的网络格局基本形成。基层党组织与群众的沟通途径更多，反映的渠道也更广，群众的思想动态通过村民小组党支部能更快地传递到党委和政府，政策法规也更快地通过村民小组党支部宣传到群众当中，有力地保障了党在农村各项工作的平稳推进，也有利于提高党组织化解农村社会矛盾的能力。
杭州市还建立了社区党组织、社区居委会、社区公共服务站“三位一体”的社区管理新体制。改革完善社区管理服务体制，是进一步整合社区建设资源、形成社区建设合力、提升社区建设水平的重要基础。杭州市通过构建社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”的社区管理复合模式，将社区党建工作、居民自治行为、政府购买公共服务、社会公共事务和公益事业等职责任务进行整合归并，明确“三位一体”复合主体的具体职责，形成资源整合、功能融合、专业分工、优势互补的社区管理服务新格局，实现了党组织领导下的政府行政管理与居民自我管理、政府公共服务与居民自我服务在社区层面的有效对接和良性互动，有效提升了社区管理服务功能。
(二)通过建立“1152”基层党组织体系①，构建“上下贯通、多元互动、集约共享”的基层社会治理和公共服务体系
随着社会转型的加快，流动党员越来越多，转入社区的企业退休职工党员也不断增加。与此同时，居民群众的服务需求和民主诉求也在不断增强，以街道和社区党组织为主体的城市基层党建工作体制面临着新的拓展和延伸。如何进行组织体制创新，突破固化的单位组织结构，构建具有很强社会整合力的纵向与横向结合的网格化的党组织体系，不断拓展党组织联系、服务党员和群众的空间，是基层党组织建设急需解决的问题。
近年来，杭州市各城区着力构建“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”区域化党建工作新格局，按照“协商协调协同”运行模式和“共建共享共赢”目标，建立并不断完善了“1152”基层党组织体系和区域化党建工作日常运行机制。通过进一步完善“三级四层”党建共建工作架构②，不断推进区域化党建工作的常态化、规范化和效能化，充分发挥基层党组织整合凝聚各类资源的核心和枢纽作用，增强了基层党组织整合社会的能力。同时，积极引导各类社会组织加强自身建设，共同参与社会管理。如下城区在街道层面全面设立地区党建共建委员会、党建共建理事会，以及理事会秘书处和党群建设、经济发展、平安维稳、民生保障、生态环境、精神文明等6个专项工作组的“两会一处六组”党建共建组织机构；在社区层面，对应设立社区党建共建议事会、社区党建共建议事会工作站等“一会一站”党建共建组织机构，推出组织联建、双向服务、项目认领、资源共享、结对共建5项工作机制。努力形成党建、经济、服务“三位一体”的双向联动的区域化党建工作机制，为辖区单位参与街道或社区党建共建、党员发挥作用搭建平台。同时，把推进区域化党建工作作为履行基层党建工作责任制的重要内容，纳入每年党建工作目标考核。
党的组织架构体系，基本上可以分为纵向的组织领导体系和横向的组织协调体系。建立区域性党建工作平台，是整个组织构架网络中党组织工作覆盖的延伸，具有鲜明的横向组织协调的特征。区域化党建工作的推进，进一步加强了社会领域党建资源的统筹，保持了区域内党建生态系统的内循环，提升了组织功能，拓展了工作局面。通过区域党建工作联动的协作平台，把辖区内不同性质的单位联合起来。辖区各单位既被列入日常服务联系的对象，又是开展日常服务联系的主体，实行分片管理、分组服务。在有效推进基层党建工作的同时，既打造了便捷高效的区域化公共服务体系，又构建了区域化的基层社会治理体系，从而有利于区域的和谐稳定与发展。
余杭区在构建“上下贯通、多元互动、集约共享”的基层社会治理和公共服务体系时，为了有效地解决村(社区)综治工作站(室)社会管理人手不足、力量分散、信息不通等问题，建立了“两网合一”的管理网格，将基层综合治理网的“3＋X”工作③与基层党组织的“网格化管理、组团式服务、片组户联系”工作机制有机融合，实行“两网融合、一网协同”，通过基层党建“片组户民情联系、区域化统筹服务”的工作机制来推进落实。根据加强党的群众工作的民情联系“定格—划片—分组”的思路，针对区域实际情况，按照“便于联系、便于服务、便于管理”的原则，科学划分网格，对原有的网格进行细分调整，村(社区)等“大网格”划分为若干个片区，并在片区范围内细化分成若干单元“小网格”。一方面，以“小网格”为单位确立服务区块，按照“党政主导、专人牵头、多方参与”的原则配置网格人员和力量，搭建服务团队，确定主要责任人和“民情联系、综治服务、义务志愿”三支服务力量。以村(社区)领导班子成员、党员和村(居)民代表、组长为基础力量，负责牵头、组织、协调“小网格”工作和片区内公共服务工作。另一方面，每个“小网格”即为一个管理区域，实行“一户一档”。各个“小网格”以及大小网格相互联系，从而构成了系统的基层社会治理网络。区里有关部门、镇(街道)驻村(社区)党员干部为指导力量，负责进行业务指导、加强管理和强化服务。同时，充分发挥村(社区)各类平安议事会、“和事佬”、义务监督员、平安志愿者的作用，开展义务调解、帮扶等组团服务和管理。
“两网合一”管理网格，通过打破部门壁垒，最大限度地整合了基层社会治理和公共服务资源，推动了社会服务和管理向基层延伸。一是充分利用基层党组织的政治优势和综合治理队伍的专业优势，发挥党组织的战斗堡垒作用和综合治理中心的工作平台作用。二是推进社会管理创新工作由单项突破走向整体推进、由分散建设走向融合发展。逐步形成了区、镇(街道)、村(社区)、片组“四位一体”的工作体系和网格相互联系、相互衔接的基层社会服务和管理新格局。三是搭建了人民群众参与社会管理的新载体。通过构建基层社会服务和管理的新模式，显著提升了社会服务和社会管理的整体效能。
(三)以构建服务型党组织为切入点，明确基层党建创新的方向和重点，找准基层党组织的工作载体
服务功能是任何政党不可或缺的基本功能，也是体现执政党规律的重要内容。建设服务型党组织，蕴涵着基层党建工作面临的转型，也是科学定位基层党组织功能的必然要求。由此，才能提高基层党的建设的科学化水平，提高基层党组织的战斗力和凝聚力，才能以基层党建创新推进社会管理创新。
近年来，杭州市以服务型党组织建设带动社会管理创新。通过构建基层党组织服务党员、服务群众的各种载体，把党的十七届四中全会提出的党的基层组织要充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的要求落到了实处，从而推进了基层党建工作的转型，也推进了社会管理工作。
1、“片组户”民情联系服务制度。为构建“横向到边、纵向到底”的社区服务机制，进一步提升基层党组织和党员联系服务群众的水平，努力解决群众生产和生活中的实际问题，杭州市在坚持完善原有党员联系服务群众制度的基础上，建立了“片组户”民情联系服务制度。在现有社区格局不变的基础上，以楼道党支部为网格框架，把每个街道所辖社区划分为若干片，街道机关干部责任到片，每个片明确1名社区工作者为该片主要负责人，组建由楼道党支部书记和委员、楼宇自治会会长、企业退休人员自管小组组长、居民代表、志愿者等参加的服务小组，点对点、面对面地为群众提供服务，实现基层干部联系群众全覆盖、服务群众经常化，建立了“了解民情、掌握实情、解难释疑”工作的长效机制，巩固和深化党员联系和服务群众制度。按照“划片管理、责任包干、党员示范”的要求，通过建立社区党组织和党员干部联片、联组、联户并覆盖全体居民群众的三级服务网络，呈现了“体内循环、线片结合、交叉负责、精细服务”的工作特点，实现了“民情联系无遗漏、社务管理无盲点、为民服务无缝隙”的工作目标。到2012年2月，杭州全市共有1.6万余个片、5.9万余个组，联系服务居民家庭186万余户；组建2.23万个服务团队，累计服务群众120.5万户次，帮助解决问题19.4万余个。
2、社区党组织“66810”为民服务工作法。杭州市在全面加强社区党建工作的基础上，组织实施了以“六必到、六必访、八必报和十条为民服务线”为主要内容的“66810”为民服务工作法，涉及教育、医疗、就业、社会保障和平安建设等群众最为关注的民生问题，丰富了服务群众的内容，深化了服务群众的载体。在此基础上，还建立了以“前台受理、后台追踪、全程服务、全员考评”为主要内容的服务绩效追踪系统，明晰了考核标准。
3、“湖滨晴雨”工作室。扩大基层民主，促进民生保障是加强党的群众工作、推进社会管理的一项重要内容。上城区湖滨街道以党建为引领，拓民主促民生，建立了党政、市民、媒体、社区和社会各界共同参与的复合主体型的综合性民主民生工作互动平台—“湖滨晴雨”工作室。在街道层面设立“民情气象台”，由街道党工委书记兼任台长，设立“湖滨晴雨”工作室，配备1名具有实践经验的专职人员，具体负责辖区内各类信息收集、分析、报送和问题协调等工作；街道下辖所有社区设立“民情气象站”，由社区党组织书记或主任兼任站长，根据工作室要求开展各种民情收集、反映和政策传递、解答等活动。
通过建立民生焦点一周一报、民生时政一月一报和民主品质一年一报的制度，“湖滨晴雨”工作室发挥了问计于民、收集民意、排忧解难的三大作用，促进了基层民情反映、民众参与、民主监督，加强了对社会矛盾的预警、社会矛盾的调解和对居民社会心态的引导，形成了一套较为健全的运行机制。
4、西湖区“三全十服务”错时工作制。在全区所有社区，以“服务时间全天候、服务内容全方位、服务对象全覆盖”为基本目标，以实施社区“朝八晚九”错时工作制、24小时“民情热线”和值班制为主要载体，按照“建设居民群众满意的服务型社区”工作思路，在设计社区服务工作时充分考虑百姓的不同需求，面向全体居民开展窗口、预约、常规、应急、特殊、品牌、自助、互助、组团和定期等10项服务，承诺“需要办什么事情，打个电话，不管什么时候，都能找到人帮忙。”还开设了“三全十服务”错时工作制24小时“民情热线”88395590。
“三全十服务”错时工作制通过延长服务时间，解决了社区服务时间与在职居民在家时间冲突的问题；通过推出针对不同群体的十大服务系列品牌，解决了社区服务内容少的问题；通过实施公共服务均等化和特殊服务项目，解决了服务对象面窄的问题；通过建立工作推进、限时办结、绩效评价和服务监督等制度，强化了区各职能部门、街道和社区的服务责任；通过建立和完善涵盖民情收集、分析、解决、反馈、通报等环节的运行机制，提高了社区服务和管理的工作效能。
四、发挥利益表达和利益综合作用，提高基层党组织社会整合的能力
在中国社会结构发生历史性变迁的条件下，增强基层党组织的利益表达和利益综合功能，是目前基层党组织建设面临的重大课题，也是目前以基层党建创新推进社会管理创新研究的一个重要方面。
基层党组织要作为群众利益的代表，必然要求构建相应的利益表达和整合的机制。民主是利益表达和整合的根本机制，它本身即是追求利益平等的产物。
把推进社区服务和推进社区党组织民主建设有机结合起来，是提高党员先进性的有效路径，也是提高社区党组织服务能力和社会管理能力的必然要求，同时有利于促进社区民主政治建设。如上城区的党员会客厅，立足于让“党员长期受教育，群众长期得实惠”，通过建立党务公开、党务通报、党务议事等制度，提高了党员参与党内事务、参与社区服务、社区管理的积极性和主动性。构建了党员联系群众的三个机制：党员领导干部接待日、在职党员服务日、社区党员联动日，并通过实施居住在本社区的党员领导干部联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众制度，拓宽了民主监督的途径渠道，畅通了社区党代表、党员、群众及基层党组织向上级党组织和党员领导干部提供意见和建议的渠道，有利于维护群众利益，促进社会和谐。在党员与困难群众家庭结对，形成长期稳定的帮扶关系的同时，建立党内关怀、帮扶机制，增强了党内的凝聚力。社区服务和社区党组织民主建设的加强，有助于推进社区民主建设，动员和凝聚更多的社区党员和群众参与社区事务和社区管理。社会管理需要全社会的参与，这就要求基层党组织要正确处理好管理和服务的关系，通过创新基层党组织的工作方式和活动方法，寓管理于服务之中，进一步畅通群众利益表达的渠道。只有这样，才能增强基层党组织的号召力和凝聚力，从而推进社会管理工作。
对农村党员和群众而言，能否有效参与村级重大事务决策，是其最为关注的问题。近年来，一些地方由于村级重大事务决策程序不够规范透明、群众和村干部之间信息不对称等引发的农村矛盾纠纷和信访问题一直呈上升趋势。虽然村民自治的核心是坚持村级事务民主化，但如何实现村干部“为民作主”到“让民作主”的转变，进一步规范村级事务民主决策程序，仍然是需要进一步探索的问题。2010年7月，杭州市淳安县开始试点村级民生项目，从立项到建设，到最后评议效果，全部要通过“五票”来决定：村里对将要实施的村级重大项目，都必须分别征求村民意见，填写“户主意见票”；召开党员大会，征求党员意见，填写“党员审议票”；村“两委会”再对项目进行讨论，填写“村两委会论证票”；然后召开村民代表会议讨论，填写“村民代表表决票”形成决议。年终，村“两委会”成员、村务监督委员会成员、党员和村民代表、驻村指导员还要对项目完成情况进行评议，并填写“群众评议票”。
“五票制”把广泛征求村民的意见作为村务决策的起点，确保了广大村民参与村级事务的管理。同时，明确了村务监督委员会是监督主体，赋予其应有的职责，规定村务监督委员会参与“五票制”全过程，确保其行使监督权力。进一步扩大了村民民主参与村级事务的渠道，成为实行民主管理的重要平台，实施民主监督的重要途径，保障了村民的知情权、参与权、表达权、监督权，将村级重大事务决策由“干部点题”变成“群众点题”，改变了以往村干部、群众在村级重大事务决策中权力不对等、信息不对称、公开不透明等问题，村级重大事务由少数人决策变成多数人决策，由结果公开变成结果和过程全程公开，提升了村级重大事务决策的民主化、科学化、规范化水平，有效化解了农村矛盾，推进了基层社会管理创新。
杭州市还在农村广泛实施了党务、村务公开。如萧山区2011年有五个镇试点村务华数电视公开。公开信息有六大类，包括村党组织、村民委员会、村务监督委员会、村经济联合社等组织机构；村规民约、重大事务民主决策流程等管理制度；党员发展情况、党费收缴情况等党务内容；村级财务会计科余额、村级现金日记账等财务内容；村民代表会议讨论决定的事项及实施情况、村三委(党组织、村民委员会、村务监督委员会)做出的须向村民公开的有关事项等事务内容；审批村民建房情况、新型合作医疗、公开投诉电话等即时公示公告内容。村民在家里就可以通过华数电视全天候、实时查询本村的村务、财务、党务等信息。公开内容还将进行随时更新的动态管理。村民还可以反馈意见提建议，过几天自己的建议还可以在数字电视的“反馈意见”栏里出现。[6]2012年，萧山区适时在全区411个村和159个社区实现村务华数电视公开全覆盖。
五、杭州市以基层党建创新推进社会管理创新的主要经验
创新是基层党组织建设的活力之源，杭州市通过构建适应形势发展的基层党建的组织机构和工作机制，进一步明确了基层党组织的功能定位，把党的十七届四中全会提出的党的基层组织要充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的要求落到了实处。
杭州市的实践，跳出了“就党建论党建”的传统套路，针对我国处于社会矛盾凸显期的现实，在基层党建的创新中，进一步发挥了基层党组织的利益表达和利益综合功能，以基层党建创新推进社会管理创新，统筹基层党建与基层社会治理，并形成了基层党建和基层社会治理良性互动的社会管理新格局。
基层党建创新要与基层社会治理创新相结合是加强基层党建的一个重要方向。[3]要从加强社会管理及其创新、提高社会管理科学化水平的视野推进基层党建工作，对基层党组织的设置、功能定位以及作用发挥、领导方式、工作机制、党内基层民主等，进行通盘考虑、统筹谋划，进一步发挥基层党建在社会管理及其创新中的作用。
杭州市的实践，坚持了党的领导和扩大基层民主、注重群众广泛参与的有机统一，使得创新实践具有了广泛的群众基础，也为基层党建的可持续发展不断增添了动力。
杭州市的实践也启示我们：在社会转型期，要提高基层党建的针对性和有效性，党建重心需要进一步下移，同时需要相应的调整基层党建的运行机制和工作方法，改变单纯地依靠组织资源进行垂直命令式的管理模式，以更好地体现党的全心全意为人民服务的宗旨。
注释：
①“1152”基层党组织体系：区委建立区域化大党建工作领导小组，成立社会工作委员会，作为统揽全区区域党建共建的领导和办事机构。各街道建立区域化党建共建联席会议制度，成立社会工作党委作为其办事机构，下设党建、经济、民生、环境、维稳5个专项协调小组，同时整合街道党员服务中心和志愿者工作委员会，作为区域化党建共建两大服务平台。
②“三级四层”党建共建工作架构：在区和街道分别建立区域化党建领导和办事机构的同时，在社区建立区域化党建共建会议制度，成立办公室承办日常工作，并派驻党建共建协调员深入楼道，从而建立了区、街道、社区三级，加楼道为四层的党建共建工作架构。
③基层综合治理网的“3＋X”工作：“3”即“租赁企业工资保证金缴存、消防安全整治以及流动人口管理”，“X”即拆违控违、治安维稳、无证经营户税收等其他综合治理工作。
标签：社会管理论文; 社区网格化管理论文; 党的基层组织论文; 党的组织建设论文; 管理创新论文; 社区功能论文; 工作管理论文; 社会问题论文; 时政论文; 党组织论文; 党建论文;