各级政府权力的规范化：民族事务治理体制现代化的重点_民族问题论文

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       [分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2015)04-0166-06

       一、问题的提出

       怎样正确处理民族问题事关国家的长治久安。新中国成立后，经过长期的实践和探索，在民族事务的治理上逐步形成了基本民族政策、民族区域自治制度和民族区域自治法三位一体的体系。这一体系既保障了少数民族的民主政治权利，又创造了处理民族关系、推动民族地区发展和成功实现国家整合的中国奇迹；同时，也为世界性民族问题的解决贡献了中国智慧。在维护和巩固多民族国家统一问题上，中国共产党“以十分慎重的态度对待族际关系”，“实行以少数民族利益为基本取向的民族政策”，“大力提高各个少数民族的社会地位和政治地位”。①

       但是，一直以来，质疑和批评中国民族事务治理体系和治理能力的声音也不绝于耳。有人对民族区域自治制度保障民族地区和国家长治久安的能力产生怀疑。正如国家民委副主任丹珠昂奔所总结的那样：“有人认为民族区域自治制度影响了国家的集中统一；有人认为民族区域自治会导致分裂。”②也有一部分学者把中国的民族政策、民族区域自治制度自我“绑架”于“苏联模式”，认为中国的做法是苏联做法的翻版。他们的用意最终是大幅度修改民族政策乃至取消民族区域自治制度。针对上述制度不自信的观点，习近平总书记明确指出：“近些年来，我国民族关系出现一些新情况，民族地区改革发展稳定面临一些新问题，特别是拉萨‘3·14’、乌鲁木齐‘7·5’等事件发生后，社会上、党内外对民族问题、民族工作出现了不同认识，既有肯定性和建设性意见，也有批评和质疑的看法……有人说，民族区域自治制度不要搞了，民族自治区可以同其他省市实行一样的体制。这种看法是不对的，在政治上是有害的。”③

       忽视成就和夸大问题容易导致在道路、理论和制度上的妄自菲薄；不重视实践中存在的问题又会带来矛盾的积累和叠加。实事求是的态度是，既要客观和全面总结中国在民族事务治理上取得的既有绩效，④又要勇于承认在民族事务治理上存在的现实问题。理论界既要有揭示问题的勇气，更要有解释问题背后成因、进而给出解决方案的能力。

       民族问题的解决“绝对需要政府所有部门、主流社会各界的共同关心和共同努力，单靠‘民委’一个系统来努力肯定是不够的”⑤。基于寻求基本共识的学术追求，本文所要回答的理论命题是：如何进一步发挥现有民族事务治理体系的效能，提升其精细化水平？怎样具体实现政策、制度、法律三位一体的协同效应？回答上述理论命题的理论意义在于努力形成在民族事务处理问题上“把中国政治说清楚、讲明白的理论体系”⑥。

       本文的基本观点是：阐释中国特色解决民族问题的道路必须立足“中国故事”。属地管理与合作治理是中国民族事务治理体系的主要运行模式。这一治理体系在民族事务治理过程中承担了独特政治功能，也面临着现实困境。推进各级政府民族事务事权规范化、法律化，是促进民族事务治理体系和治理能力现代化的重要着力点。

       二、属地管理与合作治理：中国民族事务治理体系的主要运行模式

       真正厘清中国民族事务治理体系，一定要走向实践，走向运作层面，了解和理解民族事务的现状，进而从中国的实践中进行经验的归纳、总结和理论的概括、提炼，努力用中国的语言来解释中国的民族事务运行机制。深入考察中国民族事务治理体系的运作过程可以发现：属地管理与合作治理是中国民族事务治理体系的主要运行模式。

       (一)属地管理

       在中国这样一个超大规模的国家，处理民族事务是政府的一项常规任务。民族事务的治理大体可以分为三个层面：第一，做什么。即政府应该做什么、不应该做什么，实际上正在做着什么。第二，如何做。主要指政府通过哪些手段、方式和资源去处理民族事务。第三，谁来做。主要是指民族事务的处理权在横向国家机关和纵向不同层级的政府之间如何合理分配。

       在民族事务纵向权力的配置上，中国采取了属地管理的原则。属地管理是指每一个层级的政府负责管理本行政区域内的大多数民族事务(参见表1)。即中央政府领导和管理全国的民族事务，省、自治区、直辖市管理本行政区域内的民族事务，以此类推，乡、镇和民族乡保障少数民族的权利并尊重少数民族的风俗习惯。为了维护国家统一和各民族团结，中国在各少数民族聚居的地方实行区域自治；在少数民族分散杂居的地区，由地方政府负责该行政区域内与少数民族相关的事务。

      

       (二)合作治理

       在民族事务治理的过程中，大多数具体工作是由多个层级的政府合作完成。“从中央到地方，各级党委和政府，都要把民族工作切实管起来，健全和完善各级政府的民族工作机构，选派得力干部充实民族工作部门。”⑦例如，中国五个层级的政府都有保障少数民族权利的职责。国家民委的工作职责是“保障少数民族的合法权益”；广东省民族宗教事务委员会的职责是“监督办理少数民族权益保障事宜”；广州市民族宗教事务局的职责是“保障少数民族和宗教界的合法权益”；乡、民族乡、镇人民政府的职权是“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯”。

       合作治理的方式体现为：第一，就纵向上各个层级的政府而言，采取一级抓一级、层层抓落实的治理方略。这主要体现为中央决策、省市监督、县乡执行。第二，中央统战部、国家民委等相关部委对地方对口职能部门进行业务指导或者领导。省级政府的相关职能部门对自治州、县、自治县、市、市辖区的对口工作部门进行业务指导或者领导。县级政府的相关职能部门对乡镇进行业务指导或者领导。例如，国家民委负责“对政府系统民族工作进行业务指导”。重庆市民委负责“指导区县(自治县)民族宗教事务部门依法履行管理职能及处理民族、宗教事务的重大事件”。中央统战部负责“调查研究、协调检查有关民族和宗教工作的重大方针、政策问题”，同时负责指导地方党委统战工作。第三，上级职能部门与地方政府的合作。例如，国家民委在具体工作中与民族自治地方以及普通地方政府在以下事项上采取合作的方式：“联系民族自治地方，协调、指导民族区域自治法的贯彻落实”，“参与协调民族地区科技发展、对口支援和经济技术合作等有关工作”，“组织协调民族自治地方重大庆典活动”。

       (三)属地管理与合作治理所承担的基本功能

       属地管理与合作治理相结合是在长期实践中形成的具有高度政治智慧的治理体系，在民族事务治理过程中承担着独特的政治功能。

       1.保障中央政府有效动员资源、集中精力抓好长远和根本性的事务。历史经验表明：把多个民族维系在一个统一共同体内的关键在于中央政府要有权威和合法性。在属地管理下，大多数具体工作事项是由地方政府尤其是基层政府完成。这使中央政府相对超然，有更多精力集中思考事关中华民族全局、根本和长远发展的问题。正是因为中央政府脱离了事务主义和具体矛盾处理的羁绊，其权威和合法性也就更加凸显，各族群众对中央政府高度认同。另外，在民族地区或者普通地方政府处理民族事务遇到困难时，中央政府能够动员丰富的资源给予具体支持。例如，在中央政府的统一协调下，发达地区对新疆和西藏等民族地区进行了对口支援。正是得益于中央政府、发达地区和民族地区“三个积极性”的同时发挥，民族地区经济综合实力、基础设施、教育、医疗卫生等事业快速发展。

       2.调动地方政府做好民族事务的主动性、积极性。民族事务千头万绪、纷繁复杂，各地的情况也千差万别，仅靠中央政府很难实现良好的治理。在中央政府的统一领导下，还必须充分发挥地方的主动性和创造性。在属地管理原则下，每一级政府都要对本行政区域内的民族事务守土有责、守土尽责。合作治理意味着分级负责和谁主管、谁负责。这种政治压力加上熟悉本地实际情况的优势，激发了地方政府和党政领导做好民族工作的动力和主动性，形成了地方党政主要领导亲自抓、分管领导直接抓、政府职能部门具体抓的基本格局。

       3.促进族际政治整合。族际政治整合的根本目标是巩固和维护国家统一。其中，至关重要的是如何处理国家整体与部分、中央与地方的关系。属地管理与合作治理的要义是强调在民族事务治理上各级政府横向到边、中央部委管理纵向到底，保持中央政府的主导性和社会调控体制的通贯性。中央相关部委通过领导地方政府对口的职能部门，充当中央进行纵向调控的手段和依托，肩负起把中央的精神贯彻到基层的使命，最终把治理过程与治理绩效有机地结合在一起。

       (四)属地管理与合作治理运行中的困境

       20世纪80年代以来，受世界性民族主义浪潮的冲击，一些国家解体了，而中国却实现了经济增长、社会进步和政治发展。现有成就是在属地管理与合作治理模式下取得的，未来的发展也离不开这个模式。但是，属地管理与合作治理在现实中也存在诸多问题，有待完善。

       1.对政府职责未作出分层次说明，呈现出碎片化特征。当前，民族事务分布在多个政府层级和若干政府职能部门。由于职责边界的模糊性，表面上看多个政府层级和部门都有权力，但实际上哪个层级和部门都没有完全的资源和手段管好民族事务。在治理上呈现出碎片化的特征。例如，中央政府负责大政方针的制定、基本制度设计、法律制定和政策的出台，但由于执行权落在多个部门和地方政府，一些部门和地方政府经常变通执行中央的决策，导致中央政府的事权不足。此外，县乡等基层政府负责具体执行中央决策，但是在执行中往往又缺乏必要的财权、人权和资源。正如全国人大常委会执法检查组所指出的那样：“上级有关部门在民族地区安排基础设施建设项目投资计划时，除高速公路全部由中央和省级财政承担外，其他项目，一般都要求本地财政配套。由于民族地区绝大部分财政自给率很低，只能保‘吃饭’，根本无力配套，使民族地区的建设项目往往得不到及时安排。”⑧

       2.诸多社会矛盾集中在基层。各层级政府没有对民族事务方面的职责作出明确界定，大量的事情都是由基层政府来贯彻落实。对于日益复杂的民族问题如何治理，各方面都比较模糊。再加上“小事不出村、大事不出镇”和“一票否决”的考评方式，造成诸多社会矛盾都集中在基层，基层政府被赋予过多的责任。事实上，大多数矛盾是基层政府无法解决的。因此，民族乡的工作压力较大。

       3.政府间关系缺乏法律约束力。《宪法》第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”可是，长期以来，中国没有制定落实上述宪法原则的配套法律法规，“中央与地方事权调整主要依靠政策性文件，缺少法律约束力和权威性”⑨。现实中，尽管各级政府中的人大、政协、统战部、民委等多个国家机构和部门都有权处理本行政区域内的民族事务，但对于这些民族事务具体有哪些内容、如何明确不同层级政府的各自权力和责任等诸多程序性的内容缺乏可操作性的规定。不同层级政府之间民族事务事权的划分多数通过党和政府文件的形式而不是法律来处理。民族事务划分的随意性和不可预期性，造成了某些地方政府行为的短期化和无所适从。

       三、立足“中国故事”：在合作治理的基础上逐步规范事权

       推进民族事务治理体系和治理能力现代化是现代国家建设的重要组成部分。在改革中，需要树立正确的思维方式：既要坚持美好的政治理想，又要尊重中国的社会现实；既要科学地总结建国以来民族工作的经验和教训，又要学习和借鉴其他国家的成功做法；既要不断推进，又要保持谨慎；既要注重形式，更要重视实质。阐释中国特色解决民族问题的道路必须立足“中国故事”，努力挖掘现行治理体系的发展空间和潜力，积极完善机制、运行程序和提出建设性意见。

       (一)实现民族事务在不同层级政府间的合理配置

       政府层级不同，在民族事务方面的事权也应有所区别。对民族事务方面的职责作出分层次说明是必要的。从操作的层面上，需要系统梳理在民族事务方面的权力清单以及中国的民族问题。在总体坚持属地管理与合作治理的前提下，把“明确宏观职责、微观职责、宏观和微观兼而有之的中观职能领域”⑩作为改革的切入点。

       民族事务治理体系和治理能力现代化的首要目标是维护国家统一。国家统一的关键在于中央政府要有足够的权力、权威、能力和资源。中央政府能力建设的重要方式是把以下重要权力集中起来：宏观管理、基本制度设定、战略和顶层设计、全局性事务的统筹管理、统一领导反对国内外敌对势力分裂祖国的活动、信息收集和定期研判、优化对口支援体制、少数民族地区的扶贫开发、必要的执法权，等等。

       为保障民族事务战略的有效性，在中央政府层面，应该由专门机构负责战略设计，这一机构包括中央分管领导、中央统战部、国家民委、全国人大民族委员会、全国政协民族宗教委员会、公安部、国家安全部、中宣部、民族地区的党政主要领导干部、非民族地区的领导干部、在民族地区长期工作过的老干部、专家学者、智库等。上述专门机构的组成人员，经过周密的调研和长期研讨后设计出战略方向、基本原则、实施步骤和操作程序。作为最高层级的地方政府，省级政府上承中央、下启地方。中央政府对全国的治理相当程度上通过31个省级政府来实现。合理界定省级政府在民族事务方面的职责是发挥属地管理原则的重要内容。不同省级政府面对的民族问题和民族关系有很大差别，因此，职责定位、工作重点也应有所区别。具体来说，要注意两个方面：第一，五个民族自治区政府的主要职责是：维护社会稳定和长治久安，加强和创新社会治理，打击暴力恐怖活动，推进双语教育，做好宗教工作，促进民族团结，遏制宗教极端思想蔓延，增强“四个认同”，大力弘扬各民族优秀传统文化，民族地区基本公共服务能力均等化，生态建设环境保护，制定和落实自治条例，全面落实《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称“《民族区域自治法》”)第三章规定的自治权，等等。第二，普通省级政府民族事务的主要职责是：制定相关的地方性法规，出台符合本地实际的民族政策，开展民族政策、法规的宣传教育，协调处理民族关系中的重大事宜，做好城市民族工作，等等。

       县乡等基层政府的主要职责是执行上级决策和各种法律，推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，建立起示范作用的社区，尊重少数民族的风俗习惯，发展旅游业，做好医疗卫生服务，等等。

       (二)调整机构设置

       职责决定机构。基本职责确定后，需要根据不同层级政府承担的职责，对机构和人员进行重组和整合。

       1.充实中央统战部、国家民委的机构编制。有效履行职责的前提是人员要充足。机构编制既要遵循财政、效率、精简的原则，也要综合考虑是否能有效履行职责、国家安全等因素。增加中央统战部和国家民委的编制是必要的。在编制增加的基础上，两个部委内部可以考虑增设执行局，专门承担执行重大决策的任务。同时，在地方派驻自己的分支机构负责信息收集和重要事项的直接处理。

       2.在地方政府制定民族问题联席会议制度。民族工作涉及面很广，必须政府各部门共同努力才能做好，涉及的职能部门要实行信息分享机制。联席会议工作由民委牵头，形成民族问题齐抓共管的局面。国安、公安、民委、宣传、城管等部门形成合力，定期研讨本地区民族关系和民族问题中的新情况、新趋势、新特点，互通信息，明确各部门的职责分工，共同应对和解决民族问题。

       3.在科学定位地方民委职能的基础上，增加人员和执法资源。民族事务方面大量的中观和微观事务需要通过地方民委来执行。地方民委承担着贯彻执行党和国家关于民族工作的方针、政策、法律、法规，督促指导民族区域自治法的贯彻落实，协调推动有关部门履行民族工作等职责。在行使职责过程中，民委与其他部门存在一些职责交叉和相似的问题。在政府各部门中，民委的职能范围最广，内设机构几乎都存在一个与别的部门出现职能交叉的问题。如何处理与兄弟部门的关系，使我们的工作既能到位又不越位，是各级民委普遍面临的问题。

       解决问题的出路在于，中央政府与省级政府合作拿出一套精细化的操作方案，对地方民委的横向和纵向职责加以明确规定。为了有效履行职责，需要解决多数基层政府存在的能力困境问题，健全工作机构、调整内部结构、增加必要的执法资源。

       (三)推进民族事务治理的法治化

       推进民族事务治理的法治化是民族事务治理体系现代化的重要内容。第一，把《宪法》、《民族区域自治法》等法律的理念和原则具体落实。以立法作为政府间民族事务事权划分的主要依据。上述两法中的诸多条款对民族事务方面的事权有许多原则性的规定。在推进依法治国的进程中，需要进一步落实上述条款。通过完善民族区域自治法等相关的法律制度，明确事权划分的基本原则、主要方式，以避免事权划分的随意性。第二，制定和落实自治条例、单行条例。《民族区域自治法》第73条规定：“自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”至今，国务院绝大多数相关部门没有制定相关配套规章、措施和办法。另外，五个自治区的自治条例也一直没有出台。在未来一段时间里，推动国务院相关部委制定配套规章、推动五个自治区出台自治条例是推进各层级政府民族事务事权规范化、法治化的重要措施。

       注释：

       ①周平，《多民族国家的族际政治整合》，中央编译出版社2012年版第176-177页。

       ②③丹珠昂奔，《沿着中国特色解决民族问题的道路前进——中央民族工作会议精神学习体会》，参见国家民委政府网http://www.seac.gov.cn/art/2014/11/15/art_4643_219067.html。

       ④例如，中共中央党史研究室科研管理部和国家民族事务委员会民族问题研究中心共同编撰《中国共产党民族工作历史经验研究》(中共党史出版社2009年版)。

       ⑤马戎，《族群、民族与国家构建——当代中国民族问题》，社会科学文献出版社2012年版第183页。

       ⑥林尚立，《革故鼎新：中国政治学与政治发展》，载于2014年5月27日《光明日报》。

       ⑦《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版第192页。

       ⑧司马义·艾买提，《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施情况的报告》，参见国家民委政府网http://www.seac.gov.cn/art/2014/9/24/art_7941_215009.html。

       ⑨徐绍史，《依法全面履行政府职能》，载于2014年11月28日《人民日报》。

       ⑩周志忍，《论宏观、宏观职责在部门间的合理配置》，载于《公共行政评论》，2011年第4期。

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