国债：财政运作的“重头戏”，本文主要内容关键词为：重头戏论文,国债论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国债，就是以国家财政（中央财政）为债务人，以国家财政承担还本付息为前提条件，通过借款或发行有价证券方式向社会筹集资金的一种信用行为。
我国自1981年恢复国债发行以来，至今已第19个年头了。如说重新启用国债的初期，由于其规模较小而对经济生活影响并不明显的话，那么，随着国债发行规模逐年扩大，国债市场的日趋成熟，其对经济生活的影响已不能不引起全社会的广泛的关注。
改革开放以来国债发行状况及其功能的转换
改革开放以来，我国国债发行规模的变化经历了四个阶段，且总体呈现一种膨胀态势：
第一阶段：1981—1986年为国债恢复发行时期。这一时期的主要特点是债务发行规模小，平均发行额仅为49.85亿元， 并且其中出现了“走走退退”现象，比如1982年比1981年少发行4.83亿元，而1983年又比1982年少发行2.25亿元，显出了国债发行初期“欲发还羞”的面貌，但其中1984—1986年还是连续出现了上升平台，且年发行量超过了62亿元。但这一时期人们对国债发行还持审慎态度，债务收入主要用于弥补当年财政赤字。
第二阶段：1987—1993年，其特点是国债规模突破100亿元， 最高年份还突破400亿元。这一时期， 人们对国债规模的认识已不仅仅局限于弥补财政赤字，更重要的是已逐渐认识到国债还是国家经济建设的重要资金来源。
第三阶段：1994—1997年。1994年，国债发行规模幅度急速上升，一下子突破了四位数达1138亿元，几乎是1993年的3倍， 以后几年都是在原有规模上更上一层楼，1995年比1994年增加27.3%， 1996 年又比1995年增加了55.4%，……这一方面是由于1994年《预算法》正式生效，按照《预算法》规定，财政赤字不能向银行透支弥补，只能通过发行国债弥补。另一方面是由于从1994年起，我国财政采取复式预算，经常性预算坚持收支平衡的原则，而对建设性预算采取适度举债经营的原则。国债的建设性功能得以强化。而1996年国债发行之所以增长迅速，是因为从1996年4月9日起我国央行开始开展公开市场业务，而公开市场业务的开展需要国债发行政策的积极配合，1996年共发行短期国债701.26亿元，较好地配合了当年开展的公开市场业务。这说明这一阶段我国的财政以及国债，从着重于单纯筹集建设资金，已转向筹集建设资金和间接宏观调控并重的轨道上来。
第四阶段：1998年至今。面对1998年国内内需增长不足和外需增长的下降，我国政府提出了“扩大内需”拉动经济增长的宏观经济政策。增发国债是扩大内需的题中应有之意。1998年国债计划发行额度是2850亿元左右，而实际发行数量达到6598亿元。与1997年相比增长了1.7 倍。其中，2700亿元的特别国债发行虽吸收了由于存款准备金制度改革而溢出的资金，使银行的可贷资金减少，但另一方面充实了国有银行的资本金，实际上又能有利于国有商业银行扩大信贷规模，以此促进经济增长；用于基础设施建设的1000亿元国债的发行，对扩大内需起到了直接的积极作用。另外，1998年的国债发行中，面向商业银行私募发行的记帐式国债共计4303亿元（其中包括2700亿元特别国债），占1998年国债发行总额6598.00亿元的65.22%。这些记帐式国债全部在银行间债券市场上市，增加了银行间市场的债券存量。银行间市场容量的扩大直接促进了我国货币市场的发展，为央行的公开市场业务创造了必要的条件。国债作为货币政策工具的功能得以发挥。
国债在现阶段的经济作用
国债不仅是弥补财政赤字、筹集建设资金的重要来源，也是调节国民经济的重要杠杆。国债的适当发行可以协调经济运行，促进经济发展：
（一）国债发行的资金“挤入效应”。目前，具有较确定盈利前景的新产品，新项目大大减少，“暴利”行业不复存在，“找项目难”成为普遍问题，以往资金短缺的局面大为改观，企业和银行关注的重心正在由资金“从哪里来”转为“向哪里去”。在资金供求关上，正在发生着具有全局性、中长期意义的转变。针对我国当前企业经济效益回升难度加大和经济增长率持续下降的宏观经济运作现状，推行扩张性财政政策，努力抑制有效需求不足，恢复适度经济景气是完全必要的。
然而，由于税收的改革，改革开放以来，我国财政调控职能始终处于不断弱化状态，主要表现在财政收入所占的比重连年下降。总体上说，我们现在面临着重建国家财政的艰巨任务。而国债本身的性质决定了相对于其他宏观经济政策，具有较好的引导投资功能。这就是国债发行的资金“挤入效应”。它的核心问题就是通过国债的发行把经济主体的收入转化为政府支出。从宏观经济概念上说，就是把储蓄的一部分转化为总需求，从而实现宏观经济总量的均衡。它主要适用于经济相对不景气的状况。
（二）国债运作中的货币扩张效应。1998年以来我国物价水平持续下降。尽管央行实行了扩张性货币政策，近两年连续多次降低金融机构存贷款利率；改革存款准备金制度及调整再贷款利率，但货币供应仍处在偏低水平。理论上讲，央行调低利率是为了增加货币供给，而货币量的扩张是通过降息鼓励企业增加使用货款而实现的。但近期利率下调后的情况表明，货币政策的功能已大大降低。
而举借国债所带来的决不仅仅是货币购买力的转移，货币供应量在这一过程中被加大几乎是一件无可争议的事实。之所以如此，主要是因为私人部门在购买国债时是动用了原本处于休眠状态的沉淀资金，而财政的国债发行收入或迟或早要支用出去，无论是财政生产性支出还是非生产性支出都会使社会总需求得以扩张，从而加快货币流通速度。
而且，当主体认购国债以后，其资产组合已发生了变化，资产结构的变化会相应地改变其资产的流动性。国债尤其是短期国债具有很高的流动性。在现实经济生活中，国债作为货币政策最有效的工具，已成为西方发达国家实现经济发展目标的必不可少的手段。这充分体现在央行对公开市场业务的操作上。当经济需要刺激时，央行可买入国债，国债价格因对其需求增加而上升，国债实际利率水平下降，市场利率随之也下降，从而对社会总需求产生扩张性效应。银行等金融机构持有足够份额的国债是形成规模化公开市场业务的基础，是财政政策和货币政策协调配合的前提。在允许商业银行持有国债的基础上，1998年10月，央行开始允许商业保险公司加入银行间市场进行交易，这对于提高银行间债券市场的流动性具有积极的意义，从这个意义上说，我国的国债发行中除有意识增加短期国债，还应尽早实现利率的市场化。
（三）国债收入投向的结构调整效应。随着经济规模的扩大，市场经济的确立和逐步成熟，具有某种外部性因素而需要政府介入的事务相应增加。第一，80年代与90年代前期支持经济快速发展的一批增长点趋于平缓或衰弱，而新的能够有力带动经济成长的增长点尚未形成或积极发挥作用。于是，新老增长点之间的转换不能顺畅实现，出现了“缺口”的问题。如何才能迅速实现新老增长点的转换？这是单靠市场无法解决的。需要政府的宏观介入。第二，自80年代中后期以来，我国经济增长就受到投资结构不合理的制约，“主要表现是能源、交通、通信、原材料等基础设施和基础工业的投资比重偏低，一般加工工业和非生产性建设的投资比重偏高，更新改造不足”。由于这些基础项目通常收益低、工期长、投资大，私人不愿投资或财力不足，国家将不得不承担这些项目的巨额支出。在当前我国各项体制改革、经济转轨的关键时期，这些“瓶颈”项目制约作用表现得更为突出。
经济学原理告诉我们：国家财政具有资源配置职能，即通过财政收支活动以及相应的财政政策、税收政策的制订、调整与实施，可以实现对社会现有人力、物力、财力等社会资源结构与流向进行调整与选择。国家财政的支出结构可以有力地影响社会的投资结构和消费结构，进而影响到社会的产业结构和供给结构。在我国目前的税收收入仅能维持“吃饭财政”的局面下，国债收入对产业结构的调整就具有了重要的地位。政府将举措的债务用于经济建设，特别是投放于有收益的关键投资项目上，使得上述问题因“瓶颈”的消除和关键产业的建立而得到解决。因定资产投资的强劲反弹是推动1998年经济增长的主要力量。另外，目前我国经济中出现的市场疲软、消费不旺，究其原因主要是结构性的，特别是收入分配结构的不尽合理，使得生产结构与收入结构以及进一步的消费结构不能协调，往往是有钱人不想买，没钱的人买不起。发行国债运用于基础设施的建设，除具有调整生产结构的功能外，也可以调整收入结构，从而实现总体经济的协调发展。
当前的政策选择
从规模看，目前我国国债的规模已经很大，增发国债的余地显得越来越小，然而，就远期的发展潜力而言，国债发行数量是有可能进一步增加的。第一，从国债负担率（即国债余额占GDP 比重）的角度来分析，80年代以来，这一指标一直维持在2%—3%，1996年也不过5.6%， 1997年为6.81%。国际经验表明，发达国家国债余额占GNP 的比重不能超过45%，其财政收入占GNP的比重一般都在40%—50%之间。 我国的财政收入加上预算外收入约占GNP的20%左右。依此类推， 我国的国债余额占GNP的比重以最高不超过20%为宜，而我们现在仅为7%以下，远低于这一警戒线。第二，我国基本具备了一个有利于国债规模进一步扩大的金融环境，而且随着金融改革的逐步深化，这一环境将会日臻完善。第二，应债能力将继续增强。这不仅表现在随经济发展，收入增加，个人应债能力的加强，更重要的是银行等金融机构的国债持有量的不断加大，这可以大幅度扩大国债的发行空间。第四，财政偿债能力有潜力可挖。虽然就债务依存度（即当年国债发行额占该年财政支出的比重）这一指标看，一般都在40%以上，有的年份已超过50%，中央财政支出的一半以上需要靠债务收入来支持，大大超过了国际警戒线。但值得注意的是，自80年代以来，我国财政规模占经济整体规模的数量一直呈下降趋势。今后我国国债发展潜力很重要的一个方面，就是如何提高财政收入占GNP的比重。所以，适度增加赤字规模、扩大国债发行， 成了一种必然选择。