当代海洋管理与中国海洋管理史研究，本文主要内容关键词为：中国海洋论文,史研究论文,当代论文,海洋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K21/27 ［文献标识码］E ［文章编号］1000-422x(2007)04-0091-96
人类社会发展的历史进程一直与海洋息息相关，海洋既是生命的摇篮地，又是人类各种资源的宝库。随着科学技术的进步，人类开发利用海洋的水平不断提高，人们开始用新的眼光和思维重新认识海洋的价值。面对战后世界人口激增、耕地不足、能源短缺、环境污染，如何开发海洋，特别是可持续发展的开发海洋已成为世人面临的迫切课题。自1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》和1994年《联合国海洋法公约》生效以来，世界各海洋国家都在根据本国的具体情况，重新制定或调整本国的发展战略和政策。
中国于1996年批准《联合国海洋法公约》在我国生效，并制定了《中国海洋21世纪议程》，提出海洋可持续发展战略，而2002年1月 1日起实施的《中华人民共和国海域使用管理法》，更是我国政府为全面强化国家海洋权益、彻底解决海域使用及其资源开发中，长期存在的“无序、无度、无偿”状态，强化海洋综合管理的关键举措，是推进我国海洋管理法制化建设的重要标志。
面对海洋发展利用的未来，需要我们回顾人类认识海洋，利用海洋的历程，特别是中国海洋发展与进步的历程，我们拟从海洋管理的角度来理解中国古代海洋管理的演变过程及其经验教训。
一、海洋与管理的概念及当代海洋管理
何谓管理？管理就是在约束（控制、制约）的基础上，对被管理对象进行疏理并使之有序的行为。管理作为一种行为，具有行为主体、客体、目的、结果四大要素。管理是人类发展到一定阶段而产生的一种有意识社会行为。管理行为的主体是人，管理行为的客体也是人，是人的行为。管理行为的结果有正向的也有反向的。
管理被现代西方管理学看作是人类活动中最重要的一种，它是设计并保持一种良好环境，让人在群体里高效率地完成既定目标的过程。管理需具备以下四点：
(1)作为管理需具有计划、组织、人事、领导、控制等管理职能。
(2)管理适用于任何一个组织和机构，同时也适用于高级组织及机构。
(3)所有管理都有一个共同目标，创造盈余。
(4)管理关系到生产率，也就是效益和效率。①
据此可以了解管理的适用对象可以是任何一个组织机构及其各级组织的成员；管理的目的是创造盈余和追求“效益”；管理的方式可以是控制，也可以是协调、计划、组织、领导、人事的方式。除了管理的目的可以确定不移外，管理的方式和适用对象都是活动在一定的范围内。“管理”的方式的一个极端是全面控制，而另一个极端则是略微施加影响。也可以说成是一个极端是“控制”，而另一个极端是“服务”或“协调”。而管理的适用对象也可以从大到一个国家的政府的行为，也可以小到任何一级组织的组织行为，这是管理概念中难以掌握之处，同时也是它的重要之处，必然会引起海洋管理概念的歧义。
海洋概念同样也处于不断的发展变化之中，因而同样会发展出不同的海洋管理概念。但无论如何，“海洋”首先是一个地理的区域概念，而其它的内涵、外延，则是随着人类开发利用海洋的深入而不断相加和综合的。美国学者 P.C赖纳(Peter Cry Turner)和J.M阿姆斯特朗 (Jom M Armstrong)就认为“海洋”包括其自然部分、管理部分、管辖部分三大范围②，基本的是自然部分，即表层水、水体、海床、底土，而管理和管辖两部分则与国家、政府的意志相关。发展到当代，“海洋”是指“国家、政府”的“海洋”，并由业已生效的所有海洋国家签署的《联合国海洋法公约》确定下来，将全球3.611亿平方公里的海洋分割为“领海”，“毗连区”、“专属经济区”、“大陆架”，“用于国际航行的海峡”、“群岛水域”，并分别制定了一系列区域性海洋法律制度。1994年11月16日《联合国海洋法公约》的生效，改变了过去领海之外即公海的传统格局，全世界30%多的海洋（约1.094亿平方公里）被划为沿岸国家的管辖海域，在“毗连区”、“专属经济区”、“大陆架”、“用于国际航行的海峡”、“群岛水域”，分别享有不同层次的主权权利、专有权、管辖权和管理权。这五种类型的海域，既不同于内海水、领海，也有别于公海。以我国为例：1996年5月15日，经全国人大常委会批准，《联合国海洋法公约》在我国生效。按照该公约的规定和我国的主张，应拥有宽度12海里的领海、24海里的毗连区及200海里的专属经济区和大陆架等管辖海域，面积达300万平方公里，相当陆地领土的1/3。在领海及其上空、海床和底土，享有完全的主权；在毗连区内，享有安全、海关、财政的管制权和移民、卫生的管理权；在专属经济区和大陆架，享有勘探、开采和利用自然资源的主权权利和海上人工设施建设、海洋科学研究、海洋环境保护的管辖权。此外，我国还有在公海上航行等自由的权利及分享国际海底区域财产的权利。可见当代新的国际海洋法律制度已经为“海洋”赋予了国家意志，政府意志的政治、经济、环境、科学技术的内涵，并确定了立足于“国家”的海洋利用和开发的框架，由此我们可以发现随着人类利用开发海洋的深入和拓展，海洋的内涵和外延都在不断地发生变化，已由最初的基本的海洋的自然部分，扩展到当代海洋概念的立体性、流动性、综合性、国际性，对人类的生存和发展不仅具有资源的功能，而且还有其它多种功能与意义。
管理概念的分歧和海洋概念的复杂性及综合性，造成了我们掌握海洋管理概念的困难。管理概念的歧义在于管理主体的不确定性和管理手段的严厉或温和（控制性抑或是服务性、推动性）的差别；而海洋概念的复杂性和综合性体现于它的内涵外延在不同时期总处于不断的变化、综合过程中，由早期的简单、自然到当代的流动化、综合化、国际化。
当代一般将海洋管理定义为国家对海洋区域的管理，强调了国家作为海洋管理的主体性，以及海洋管理对象的区域性，并因当代海洋的综合性、区域性，而将海洋管理称之为海洋综合管理、海洋区域管理，认为它们是海洋管理的高层次形态，而行业管理则是相对的低层次形态。当代的海洋管理不应是某一具体领域的行业管理而应当是：国家通过政策、法律、经济、行政等手段实现对权益所及的海洋区域内资源开发和人类海上活动的控制。可概括为两类管理内容：即海洋权益管理和可持续发展观念下的海洋经济管理。
以上表述可以说是我国对于当代海洋管理的权威的一般表述，其中所表现出来的优点与缺点需要我们分析研究。
当代海洋管理研究从当代的海洋社会经济现实出发，将海洋管理内容划分为海洋权益管理和海洋经济管理，强调的是以国家为主体的行政管理和以海洋经济管理为中心的可持续发展观念，带有鲜明的时代特色。前者要求的是在以国家为主体的统一、综合管理，后者则要求海洋经济管理协调、有序、高效；而且日益重视以海洋、海岛、海岸带为基地的海洋区域管理。
可见当代的海洋管理日益强调的是：（一）海洋管理的主体是国家政府，在这一点上使得海洋管理几乎等同于海洋行政管理；（二）海洋管理需要统一、综合，而不是简单的行业管理； （三）海洋管理的最终目标仍然是海洋经济的效益，但前提是可持续发展的有序与协调。同时我们发现当代海洋管理存在过分强调海洋管理的国家行政主体性，忽视了国家与民间或民间组织层次海洋管理活动的互动。我们发现无论在海洋的开发，还是开发活动的管理抑或是协调上，民间层面总是领先于国家层面的各种开发和管理手段与行为，总是在民间层面对海洋资源开发利用到一定程度后国家才被动地控制（也可以说就是管理）。因而我们是否可以摆脱从国家为主体或研究起点的海洋管理研究模式，从“较低层次”的海洋管理形式——行业管理，甚至更早的民间自发的各种海洋开发管理为起点研究海洋管理。这样做无疑会对海洋管理研究内容加以拓展，也为当代海洋开发管理现状找到历史的依据，更为未来的海洋综合管理提供了依据。过分强调管理的主体是政府国家无疑是没有看到中国历史上的国家的主权有一个模糊到清晰的过程，如果没有注意到这一点无疑将会人为地抛弃掉大量的民间自发的海洋管理内容，它们仍然可以大量为当代海洋管理服务借鉴。忽略了这种历史上存在的国家与民间的互动，无疑会在海洋管理研究中失掉了一大半的基础，研究将会在空中进行。而且，我国当代的海洋管理研究与当代海洋管理现状的脱节也促使我们需要检视这些理论陈述是否有益于建立在现实基础上的海洋管理研究。我国当代的海洋管理一直是以“政企不分”的行业管理为主体。尽管80年代后“政企分开”，但并未解决行业管理的“自我循环”。90年代国家海洋局开始实施“海洋综合管理”，但海上依然是“群雄割据”，传统的行业管理根深蒂固，不但有行业法规作后盾，而且“自成体系，家家通天”，使综合管理难以进行。我们需要首先正视我国这种复杂的海洋管理体制，看到它不仅是中国海洋经济发展状况的反映，更应是历史的遗留和传统。
当代中国海洋管理发展的现状和当代中国海洋管理研究的现状都迫切需要中国海洋管理史研究的发展与深入，这无疑是作为中国海洋社会经济史一部分的中国海洋管理史研究的最大的学术潜力。综合我们对海洋管理的概念作出的分析，使我们得出的结论是：海洋管理在历史研究中的表述将与海洋管理专题研究中的海洋管理有所不同，但其研究的可行性是相同的。采用的是管理学中对管理的最广义的定义，管理的主体不仅是政府与国家，还有民间的各种组织、机构，方式，即可以从严厉的控制一直到温和的协调服务。管理内容是：海洋权益管理和海洋经济管理，管理的外延包括海洋、海岛、海岸带和向海洋用力的政治、经济、外交、军事、教育等社会系统和关系以及海洋政策、理论、战略、观念心理等人文素质，即海洋经济、社会、人文三个层面。直接或间接开发利用海洋资源和空间的生产、交换、分配和消费活动，都是海洋经济，直接或间接开发利用海洋而发生种种社会关系的各种活动群体，及其组合成的关系网络，就是海洋社会。人类直接或间接开发利用海洋而创造出来的物质的、精神的、制度的文化，即海洋文化。
二、中国古代海洋管理研究的回顾
中国海洋管理历史的综合研究，可以说是尚未开拓的荒地。迄今为止，未见有系统的专论问世，相关论文也是相当罕见。检阅过去学者前辈的研究成果，在海外交通史、海洋贸易史、海洋渔业史、海关史、海洋盐业史、海洋移民史、区域经济史、区域社会史、行业发展史研究领域，涉及海洋管理的文章也有一些，有必要对前人的此类研究加以整理。
行业发展史的研究涉及不少海洋管理内容，尽管其并未称其为海洋管理，但其研究的内涵实为海洋管理的一部分。例如中国渔业史的研究，中国盐业史的研究，特别是中国渔政史、中国盐政史的研究成果对我们的研究仍是很有帮助的。
1937年出版的李士豪、屈若搴合著的《中国渔业史》③对“渔政”及其设施的“海洋渔业”内容已有涉及；1983年，张震东、杨金森编著了《中国海洋渔业简史》④，有专门篇幅论及禁海、迁界等海洋管理政策对海洋渔业发展的影响， 还有专门章节讨论“渔户、税课、土贡和渔盐管理”，但因全书将海洋渔业和淡水渔业合而为一，因而所论及的海洋管理内容难以令人相信和满意；1988年出版的《福建渔业史》⑤，其中有专门章节论及“福建渔政的演变”，可惜未将海洋渔业与淡水渔业加以区别，其中内容和观点难以为我所用；欧阳宗书1998年出版的《海上人家——海洋渔业经济与渔民社会》⑥，其论著对明清以来中国海洋渔业经济和渔民社会做了综合、动态、系统的研究，其中专门论及了海洋渔业中的管理方面，并且对海洋渔政管理的实际效果进行了评述，书中也有对海洋性人群——疍民的研究，但其中海洋渔业管理内容仍主要集中在明清两朝，仍有扩大和补充的余地，而且有关海洋管理研究并未形成系统。
中国历史上统治者曾长期实行严格的盐法，盐税是国家财政的重要基石。历代皆有大量的研究，关于盐业管理的文章更是汗牛充栋，难以计数。林振翰的《盐政辞典》⑦，景学铃的《盐务革命史》⑧、《盐政丛刊》、《盐政丛刊》二集⑨，曾仰本的《沿盐要览》，《中国盐政史》⑩，左树珍的《盐法纲要》(11)等等，都有包括对历朝历代盐法、盐政的论述，自然也包括了海洋盐业管理的论述，但其论述大多对各种不同来源的盐统一概述，所述资料难以区分井盐、岩盐抑或是海盐。刘淼的《明清沿海荡地开发研究》(12)，涉及了海洋盐业课赋、产役、地租等重大问题，更注意到海洋盐业开发管理中的民间自发管理——乡规民约，体现了“自下而上”看历史的新史学观，可惜的是资料太少，也未及展开。八十年代以来关于海洋盐业的论文有刘淼的《明代海盐制法考》（《盐业史研究》1988年4期），肖国亮的《论清代的纲盐制度》（《历史研究》，1988年第5期）《清代盐业制度论》 （《盐业史研究》1989年第1期），吴慧的《历代盐政述略》（《盐业史研究》1989年第1期）。地区性的研究有专门论及两滩、广东的海盐，如金成基、王思治的《两滩盐商的盛衰》（《中国史研究》1981年2期），黄国信的《清代两广盐区私盐盛行现象初探》（《盐业史研究》）1995年第2期），黄启臣、黄国信的《清代两广盐区和盐贩运方式及特点》（《盐业史研究》1995年第 2期），温春来的《清代广东盐场的灶户和灶丁》 （《盐业史研究》1997年第3期）等等。研究内容多有涉及海洋盐业的开发及管理的制度、方法，以及制度方法管理背后带来的问题，只是绝大多数的论述未有将海盐从一般盐中区别开来，而且研究着重点仍是行业性的历时研究。
关于海洋贸易的研究著述很多。上个世纪二三十年代以来，日本学者藤田丰八《宋代市舶司与市舶条例》、桑原骘藏《蒲寿庚考》等著作的问世，开启了中国古代海外贸易管理制度研究的先河。迟至八十年代初，陈高华、吴泰先生合著《宋元时期的海外贸易》，中国学者逐渐涉足这一领域的研究。随后，漆侠先生《宋代市舶抽解制度》（《河南大学学报》，1985年第1期），台湾学者李东华《泉州与我国中古的海上交通》（台北台湾学生书局，1986年），陈希育：《中国帆船与海外贸易》（厦门大学，1991年），李金明、廖大珂先生《中国古代海外贸易史》（1995年，广西出版社），宁志新先生《试论唐代市舶使的职能及其任职特点》（《中国社会经济史研究》，1996年第1期）、《唐代市舶制度若干问题研究》（《中国经济史研究》，1997年第1期），陈高华、陈尚胜先生《中国海外交通史》（1997年），黎虎先生《唐代市舶使与市舶管理》（《历史研究》，1998年第3期），王川先生《论市舶太监在唐代岭南之产生》（《中山大学学报》，2000年第2期），李金明先生的《漳州港》（福建人民出版社2001年），黄纯艳先生的《宋代海外贸易》（北京社会科学文献出版社2003年）等论著均涉及海外贸易管理制度问题的探讨，但基本上是各个区域或单个港口的地理、社会、经济问题，难以抽象研究海洋贸易管理的全貌，并加以对比分析；其次，相关研究大量集中于航运和贸易方面，相关的人群组织形态、管理行为形态，并不是它们的关注点。
海洋人群的管理的研究，特别是关于海商和海盗的研究在史学界并不罕见，但主要被放在海外贸易史中去研究，也有被放在明清商业史去专题研究的。傅衣凌先生就在《明清时代商人及商业资本》（人民出版社1956年版）中提到明代福建海商。而海上交通史研究中也有不少涉及海商及其管理行为与组织的，例如廖大珂的《宋代海船的占籍、保甲和结社制度述略》（《海交史研究》2002年第1期），陈伟明的《明清粤闽海商的海上营运架构》（《海交史研究》2000年第1期）等等，研究已触及海商的管理制度、组织和行为，只是尚未上升到海洋人群管理的层次。与海商研究紧密相关的海盗人群的研究，近年来在海洋贸易史、海关史、海防史中频频出现，其中涉及海盗的管理组织形态的文章有张增信的《明季东南中国的海上活动（上）》，（台北：“中国”学术奖助委员会，1988年）、张增信的《明季东南海寇与巢外风气》，（《中国海洋发展论文集三》，南港：中山人文所，1988年）、松浦章著，刘序枫译《清代的海上贸易与海盗》（《史联杂志》第30，31期，1997年）、张中训：《清嘉庆年间闽浙海盗组织研究》（《中国海洋发展史论文集》第二辑，台北：中研院：三民主义研究所，1990年）等等，但由于原始史料的稀缺，更未将这种底层的民间海盗的自发管理视为中国海洋管理的一部分，研究更多的是对其剿抚的方法。渔民、疍民作为一种海洋性人群他们的管理研究在史学界相当罕见，原因主要仍是第一手史料难以搜集，偶有发现也难以展开研究，这两种海洋性人群仍基本处于历史的失语状态。但相关学科对其却有一定的研究，诸如人类学、社会学、民俗学，他们多用田野调查以代替稀缺的文献资料，也已形成了一定的研究积累，但大多仍只局限于特异的民俗事项和族源考证上，尚未扩展到其自发的管理组织形态研究。海洋性人群的管理研究应该说涉及了海洋社会、人文的各个方面，既有的研究往往将其视为陆地人群管理的延伸和扩展，仍然忽视了中国沿海区域的海洋人文传统。真正将海洋人群的研究纳入海洋整体视角研究的文章是杨国桢先生的《中国船上社群与海外华人社群》（收录于郝时远主编：《海外华人研究论集》，中国社会科学出版社，2002年），其打破旧范式中复写(transformation of paradigm)的海洋整体史研究角度尤其值得深思。
随着中国海洋研究的深入和普及，关于中国海防史的研究近年来开始增多起来。代表性的有杨金森、范中义著《中国海防史》（海洋出版社2005年10月版）；史明星《中国历代海防发展概览》（《军事历史研究》1992年第4期和《军事历史研究》1993年第1期）。关于地方海防史有驻闽海军军事编撰室编《福建海防史》 （厦门大学出版社1990年4月版）；卢建一著《闽台海防研究》（方志出版社2003年版），是一部系统研究闽台海防关系，阐述闽台海防历史变迁的专著；王日根的《明代东南海防中敌我力量对比的变化及其影响》（《中国社会经济史研究》2003年第2期）从敌我力量对比的角度，分析明代海防政策的演变及其效果。
总之虽然学术界在中国海洋管理史研究中已取得了上述一些成果，但从总体上说现有的中国海洋管理史研究缺乏中国海洋社会人文发展史的系统的学术视野，缺乏既有行业发展史、海洋贸易史、海洋交通史、海岛开发史相关研究之间的整合，更缺乏与国外海洋管理史的比较研究，中国海洋管理史研究还有相当的学术空间。
三、海洋史学框架下的中国海洋管理史研究
中国海洋管理史的研究既是海洋社会经济史的课题，又是海洋管理学的课题，因而需要跨学科的“科际整合”，特别是中国海洋管理研究与中国海洋管理史的研究迫切需要相互借鉴。
（一）树立海洋史学的学术框架
正如杨国桢先生所说“海洋史学是海洋视野下一切与海洋相关的自然、社会、人文的历史研究，从理论上说，包括海洋的自然生态变迁的历史和人类开发利用海洋的历史、海洋社会人文发展的历史。它与原有涉海的各种专门史不同之处，在于它是以海洋为本位的整体史研究，在于它以海洋活动群体为历史的主角，并从海洋看陆地，探讨人与海的互动关系，海洋世界与农耕世界、游牧世界的互动关系”(13)，我们的研究和以往的海洋史管理的相关研究不同之处在于：以海洋为本位的思维方式，以海洋发展的特点和规律为研究的出发点，脱离农业文明的研究框架，以海洋的独立视野研究中国古代的海洋管理，从农业思维中解放出来，从传统农业文化话语的历史文本中发掘古代海洋管理的人文信息，破除重陆轻海的观念，发现海洋管理中将海洋产业附属于农业，陆海不分、管理混乱的传统惯性与惰性。
（二）运用“科际整合”的方法研究中国古代海洋管理
“中国海洋社会经济史的研究架构的特色，在于‘科际整合’，科际整合是当代人文社会科学界的一股强劲的国际学术潮流，是许多新兴学科、边缘学科、交叉学科的催生剂。”(14)中国古代海洋管理的研究并不是单纯的史学研究，具有跨国界、跨学科研究的特点。由于各学科都有本学科既有的知识传统、思维方式和概念体系，同样面对海洋及人类海洋发展所产生的事物，使用同一个词语往往存在歧义，只有经过概念磨合，才能实现对接、融合。历史学的涉海研究，已形成多个主题领域和专门史分支，但研究成果很难简单相加为整体史，关键也在于概念体系没有磨合。为此，我们将按照杨国桢教授中国海洋社会经济史的“科际整合”的研究方法，对概念内涵外延加以调整和补充，为跨学科研究找到了契合点，力图打通海洋社会经济史与海洋管理学科的连接。
（三）未来研究问题的设定与研究意义
我们未来的研究需要回答这样两个基本问题，首先是海洋管理体制在中国千年的社会经济变迁过程中，从民间、行业，再到国家政府，这三者之间是如何在海洋开发利用上互动的，是否达成了均衡？即是否体现出了管理规则和行为的转变与管理主体的共存与妥协？其次中国海洋管理的演变，其内在的原因是什么？而这两个历史学“问题”的产生是历史与当代现实对话的结果，目的是揭示当代中国海洋管理民间、各行业的相对有序发展与政府、国家的海洋综合统一管理的相对无序进行之间的辩证统一关系，为中国海洋管理的发展，提供历史经验与教训，进一步完善各种管理方式、层次与环节。
中国当代海洋管理现状受国际海洋斗争和国内现实政治的需要的刺激，正在强调打破根植很深的“行业管理”的壁垒，向统一综合管理过渡。但现实的情况却难以扭转。反映中国海洋管理中，过多借用国外现成的理论和方法，片面强调产生于20世纪30年代美国的海洋综合管理思维，尽管其背后的可持续发展理念是符合当今世界发展的潮流的，但无视根深蒂固的“群雄割据”、“陆海不分”的现状毫无疑问将是无益的。我们更应看到这种“自成体系、家家通天”、“陆海不分、纠缠不清”的现状是在中国海洋开发利用的历史中形成的。正视它、研究它才是改善、完善它的唯一方法。要将其放在时间序列中研究其变化、发展的规律，看到陆海不分、管理混乱的传统是重陆轻海的观念和传统农业文化思维造成的。
在这样的学术框架与当代现实背景下，我们可以通过对中国古代海洋管理历史的发展加以梳理和回顾，力图找到历史与现实的结合点，作为今天中国海洋管理发展和完善的参考。
［收稿日期］2007-08-27