种族冲突与国家弱化——兼论弱化国家的行政管理，本文主要内容关键词为：国家论文,种族论文,行政管理论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D512
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1671-0681(2001)04-0004-04
一
冷战后，种族冲突与民族分离主义在世界各地蔓延。从阿以冲突的再次升级到科索沃战争的国际化；从车臣战争到纳卡冲突；从库尔德人独立运动到阿富汗内战；从印巴克什米尔冲突到斯里兰卡种族冲突；从印尼亚齐的分离主义运动到马鲁古群岛的教派冲突，从南太平洋岛国斐济土著人与印度族的冲突到缅甸克伦族分离主义“上帝军”绑架人质危机；从卢旺达布隆迪胡图族与图西族的部族大屠杀到索马里内战；从安哥拉奥文本杜人和姆本杜人的冲突到莫桑比克内战；从圭亚那和特立尼达的非洲人与印第安人的冲突到斐济的印第安人与斐济人的冲突；从加拿大魁北克的分离运动到北爱尔兰的民族冲突等等。这些种族冲突和民族分离主义所表现出的国家裂变、领土争端、地区冲突、部族仇杀、种族排斥、宗教纷争、霸权干预等一系列现象基本上都有民族问题的背景或直接来源于民族问题。(1)民族问题在20世纪末变得日益突出，对国家行政管理提出挑战。
第一，冷战结束使民族国家管理职能弱化，导致民族国家管理失控，种族冲突与民族分离主义成为民族宣泄不满的手段。民族国家管理职能弱化的前提是政府失去管理国家的权威性，出现空前的国民对政府的信任危机，国家管理政策的失误成为民族冲突的口实。各党派之间的争权夺利往往借助民族问题或煽动民族之间的古老仇恨来达到夺权的目的，种族冲突和民族分离主义加剧了该地区的离心力。世纪之交的种族冲突和民族分离主义大都与国家管理职能弱化有关，从欧洲狂暴的战斗、非洲灭绝种族的大屠杀、中东阿拉伯国家激烈的政治斗争到东南亚不断扩大的教派冲突，无不是因为国家管理职能弱化引发的民族问题。
第二，种族冲突与民族分离主义是部分民族或部族对其国家民族政策失误的暴力回应。民族国家的民族政策失误主要表现在两方面。一是冷战时期民族国家为了意识形态的需要，人为地强化民族的统一性和民族的分布，而忽视了民族的多样性。前苏联和前南斯拉夫在这方面表现得最为典型。为了在意识形态上压倒西方，前苏联和前南斯拉夫不顾历史上遗留下来的民族问题和经济发展不平衡导致的新问题，过早地宣布民族问题已经解决，否定了民族问题的长期性和复杂性，结果以简单的行政手段来处理复杂的民族问题。苏联高度中央集权的命令主义管理体制，使各加盟共和国的自治实体丧失了根据民族和地区实际发展经济文化的自主权利，严重地挫伤了各共和国的积极性，削弱了加盟共和国与中央的凝聚力。南斯拉夫在推行民族区域自治和经济改革时又走向另一个极端，权利下放过大，导致了多中心萌芽，削弱了国家的凝聚力，联盟中央逐渐失去了维持各民族统一的能力。二是民族国家独立后，大多数国家原封不动地继承了殖民主义的政治遗产，如非洲国家之间的几何图形的边界划分，造成同一民族、同一部族分离现象比比皆是；印巴分治遗留下来的克什米尔问题等等，在民族国家的经济发展中，由于政府在处理殖民遗产问题的失策，遗产问题往往成为种族冲突的祸根。印尼的教派冲突与民族分离主义很能说明问题。1950年印尼独立后，印尼中央政府虽然主张“多样性中的统一”，力求国家的稳定与发展，但由于各地区自身条件的差异性和中央政策的失误，各地区发展不平衡的状态并未得到根本改变。苏哈托执政后，在印尼实行中央集权统治，对地方的政治、经济等事务进行严格控制，导致亚齐与中央政府在开发当地自然资源的利益冲突日益尖锐，触发了亚齐、伊里安查亚、廖内等地的民族分离主义。亚齐的分离主义其实质是争取本地区更多的自治权力。近期发生在马鲁古群岛的马都拉人与达雅克人的血腥冲突也是因苏哈托执政期间的政策失误所致。苏哈托违背自然规律，凭一纸政令，将人口密集的爪哇岛上的马都拉人迁移到加里曼丹岛。从此马都拉人与当地的达雅克人之间的冲突不断发生，导致大规模的种族冲突。以上种族冲突与民族分离主义都有一个共同点：当民族国家在处理国家与民族地区之间的管理以及中央与地方在开发地方自然资源的经济利益分配等方面出现严重失误，而民族问题又长期被中央政府的集权统治压抑时，一旦国家管理职能弱化，种族冲突和民族分离不可避免。
二
当然，世纪之交的种族冲突和民族分离主义泛起决非偶然，它是历史远因和现实近因，内部层面和外部环境等多种因素交互作用的结果。从地区冲突的角度来看，这些种族冲突主要集中在前苏东地区。如车臣的极端分离主义势力利用前苏联解体，在国际分裂势力的支持下，煽动山民的民族和宗教情绪，先后于1994年12月和1999年9月与俄罗斯发生武装冲突；亚美尼亚和阿塞拜疆围绕纳戈尔塔—卡拉巴赫领土归属引发的冲突；格鲁吉亚国内围绕阿布哈兹自治共和国独立问题导致的冲突；北奥塞梯共和国与印古什共和国之间的领土争端而引发的冲突；1991-1992年的克罗地亚内战；1992-1995年的波黑内战；1998-1999年的科索沃战争等等。但从全球角度看，种族冲突已大大超越了社会主义制度解体下的国家。在非洲，种族屠杀或族际冲突更为普遍、更为惨烈。非洲族际冲突与中东欧国家的种族冲突不同，非洲族际冲突具有层次多、内涵广、复杂化、烈度大、时间长等特点。(2)非洲族际冲突表现为种族、民族、部族和氏族四个不同层面。在苏丹，是阿拉伯人和黑人的种族冲突；在尼日利亚，是豪萨—富拉尼人和约鲁巴人、伊博人三个民族的冲突；乍得南部萨拉人与北部图布人的部族冲突；在索马里，族际冲突主要表现为部族或氏族间的斗争。在安哥拉，是奥文本杜人和姆本杜人的冲突；在卢旺达，是部族间的大仇杀；在布隆迪，是部族对异族的屠杀。在中东、南亚、东南亚的冲突更多地表现为殖民遗产的冲突和教派冲突，阿以冲突不断升级，土耳其、伊拉克的库尔德人的独立运动再次出现高潮，塞浦路斯土耳其族与希腊族的分裂形势更加严重，印巴之间的克什米尔冲突尖锐化，斯里兰卡的泰米尔“猛虎”组织同政府军的冲突难以停止，印尼的教族冲突和民族分离主义不断恶化等，是集民族、宗教和领土为一体的冲突。发展中国家普遍出现的民族、宗教问题及其冲突，在很大程度上是由西方殖民主义的遗产和冷战霸权压抑并制造的问题所引发的，同时也包括冷战时期这些国家处理和解决民族问题的错误政策的造成的积弊。(3)由于发展中国家绝大多数是在殖民地的废墟上建立起来的，不可避免地保留或继承了殖民主义者分而治之的遗产。民族、种族、宗教和领土等遗产问题往往成为发展中国家的毒瘤。
种族冲突大都有难以消除的历史宿怨，但历史沉淀下来的恩恩怨怨往往因经济发展不平衡、民族政策失误、党派之间的权利之争、外部势力的插手等诸多因素而激化。当国家管理职能弱化、国家安全受到挑战、民族问题往往成为外部势力插手的切入点。因此，从某种意义上说，国家管理职能弱化是种族冲突的触发点。对发展中国家来讲，多数国家存在国家管理职能的集权化和社会发展道路的反复。在选择现代化发展模式上，许多国家往往以西化或美国化来代替民族现代化。因此，建立在殖民主义分而治之下的民族国家不可避免地受到西方大国的操纵。过去在非殖民化过程中，西方殖民主义人为地埋下诸多冲突隐患，今天这些隐患却成为西方国家借以人权问题或民主问题干预发展中国家的口实。其实，发展中国家的弱化现象来自两方面的因素：一是西方殖民主义留下的后遗症。例如，非洲、拉美、中东、东南亚等大多数发展中国家是在西方殖民主义统治的废墟上建立起来的民族国家，这些国家大都存在民族问题、边界问题、宗教问题、经济单一问题等，而这些问题是西方殖民主义一手造成的。这是国家弱化的历史根源。二是发展中国家的行政管理不善，集权主义严重，封建意识浓厚，贪污腐化成风等，这些使民族国家的弱化现象不断加深。当国家经济发展遇到挫折，国家管理职能失去控制，国家安全受到威胁，各种政治力量必然争权夺利，民族冲突接踵而来。有人认为，发展中国家多冲突的原因是民族众多，矛盾复杂。实际上，在当今世界180多个国家中，单一民族的国家不到20个。按单一民族的划分，少数民族占不到国民人数5%的国家为单一民族。如日本、瑞典，这类国家长期形成比较单一的民族构成。另外一类单一民族国家如波兰、匈牙利和捷克斯罗伐克，是在二战期间惨遭希特勒法西斯惨绝人寰的种族灭绝大屠杀和大量异族外流的结果。(4)从理论上讲，单一民族国家不存在民族冲突。但事实上，单一民族国家内部的冲突已不是神话。撒哈拉以南的索马里，是单一民族国家，但那里的宗教冲突和权利之争十分惨烈。当然，无可否定，多民族国家的民族问题较单一民族国家更为复杂，特别是在少数民族聚集地区，民族认同十分强烈。在民族国家社会、政治快速变革所带来的社会混乱中，由于政府的民族歧视政策或少数民族地区的经济发展远远低于主体民族地区的发展时，少数民族往往从某种以宗教、民族或种族身份为基础的价值观念中寻求精神支柱。这种强烈的民族认同带来的不满，通常引发种族冲突。世纪之交的种族冲突，有的就属于少数民族对自治权利的要求而导致的暴力行为的冲突。例如，在前苏东国家以及其他发展中国家，那种支配一切的意识形态曾经防止了不同民族之间可能发生的冲突。但在国家经济、政治转型的震荡下，长期的经济危机使国家管理职能无法正常运转，各民族的不满不断加深，冲突再所难免。
除了国家管理职能弱化、国家安全受到威胁、民族政策失误外，还有4种政治因素与种族冲突有关，即不平等的政治制度、排外的民族思想、精英政治、种族集团之间的对立。(5)许多民族冲突源于政治上的民族歧视或不公，排外的民族思想加剧了民族对立情绪。如前苏联推行大俄罗斯主义，把反对地方民族主义作为解决民族问题的主要任务，并人为地促进民族融合，对10多个民族进行惩罚性的迁移流放，甚至撤消自治实体，随意划分地方隶属关系，强化推广俄语，加剧了少数民族和俄罗斯民族的矛盾冲突。如果说俄罗斯因强化大俄罗斯主义而导致民族矛盾激化，那么，前南斯拉夫却走向极端。南斯拉夫为了防止大塞尔维亚民族主义的复活，采取压制塞族的政策，极大地伤害了塞族人的感情，并对地方民族主义采取一再妥协让步的政策，纵容了民族分离主义和民族利己主义的不断发展。这种纵容的恶果，导致民族国家的嬗变。精英集团为了达到某种政治目的，利用民族之间的矛盾和国家出现的政治经济困难，刻意夸大、渲染、煽动民族仇恨，制造动乱，甚至投靠外部势力，蒙蔽、裹胁、逼迫本族人参与分离主义，其目的在于达到个人的政治野心。如伊朗霍梅尼的伊斯兰革命，车臣前总统杜达耶夫的分离主义，缅甸前“掸邦独立国”首领坤沙的分离活动，乌干达的邪教组织等，他们通常以民族问题来对抗国家。
当然，经济和社会因素是种族冲突的诱因。经济问题、歧视的经济政策和经济发展困境是种族冲突的潜在因素。由于历史原因，一些多民族国家内部某些少数民族的发展长期滞后，与主体民族差距不断拉大，导致少数民族对主体民族不满。从而引发冲突。另一种情况正好相反，有些少数民族发展较快，甚至超过主体民族，不愿意承担对其他落后地区，特别是主体民族的落后地区的援助任务。这两种情况在前南斯拉夫表现极为突出。许多种族冲突是不同群体为控制或更好进入现行政权而竞争的结果。对控制权的争夺通常发生在两个群体之间，而争夺对资源的控制权和收益的分配权加剧了种族冲突。如印尼亚齐要求分离的原因之一就是因为对中央政府垄断资源和由此带来的收益不满。伊拉克库尔德人与政府几次达成自治协议，但均因石油资源的控制权和利益分配问题而流产。巴新布干维尔岛的独立运动也是要谋求铜矿控制权和收益。这种争夺资源控制权而引发的民族分离主义在一些富资源的少数民族地区愈来愈多。(6)为争夺国家资源的两极和多极冲突通常都受政治家个人野心的影响。政治家为了个人利益，拉拢一部分人反对另一部分人，结果导致冲突，甚至国家解体，如捷克人与斯洛伐克人之间，克罗地亚人与塞尔维亚人之间，普什图人与塔吉克人之间，泰米尔人与僧伽罗人之间等。
文化冲突也是种族冲突的另一种诠释。美国学者亨廷顿在1993年提出文明冲突论，并用这一范式来阐释冷战后世界范围内出现的各种民族冲突和民族分离主义。在亨廷顿看来，冷战后时代的世界是一个包含了7个或8个文明的世界。文明的共性和差异影响了国家的利益、对抗和联合。世界上最重要的国家绝大多数来自不同的文明。最可能逐步升级为更大规模的战争的地区冲突是那些来自不同文明的集团和国家之间的冲突。(7)中国学者也有赞同文化冲突是冷战后世界种族冲突的主要因素之一。如车臣冲突背后就有伊斯兰因素。车臣民族分离主义者打着伊斯兰圣战的旗帜，煽动分离情绪，得到了伊斯兰原教旨主义者的支持。斯里兰卡信仰印度教的泰米尔猛虎组织同信奉佛教的政府和僧伽罗人冲突。印度尼西亚马鲁古省基督教徒与穆斯林之间的冲突。印巴在克什米尔的冲突等等。按理说，宗教的社会政治影响将随着现代化的展开而有所削弱，但事实并非如此，在很多情况下，现代化反而导致宗教特性的复苏。(8)
大国干预、外部环境往往使种族冲突或地区冲突国际化。美国等西方国家为了达到控制全球事务的目的，积极插手地区冲突，使地区冲突国际化现象日益增多，如科索沃的民族冲突导致以美国为首的北约武装干涉等。外部环境也使得种族冲突此起彼伏，加剧了冲突的复杂性。如南联盟科索沃阿族人的分离运动，得到邻国阿尔巴尼亚的支持。在波黑冲突中，塞族的后盾是塞尔维亚，克族的后盾是克罗地亚。叙利亚、希腊支持土耳其库尔德人的分离主义者，因为叙希两国均同土耳其有着国家矛盾和地缘战略利益的冲突。在斯里兰卡的冲突中，泰米尔人得到印度泰米尔人甚至印度政府的暗中支持。非洲卢旺达、乌干达和布隆迪进行的一场又一场血腥冲突，其原因就是三国内部的图西族相互支持反对胡图族的结果。
经济全球化也和种族冲突有关，因为经济全球化加剧了弱化国家的困境。由于许多弱化国家程度不同地存在如体制不顺、结构失衡、技术落后、基础脆弱、债务沉重、资金短缺、两极分化、腐败成风、人口膨胀、环境恶化等问题，这些问题在不平衡的经济全球化的冲击下，国家的生存更显脆弱。在失衡的全球化交往中，当某些群体受到歧视时，尤其是当种族身份要和种种压迫与不平等待遇相联系时，便会产生冲突。前南斯拉夫分裂为5个国家，前苏联解体为15个国家，捷克斯洛伐克分裂为2个国家。这些国家的民族分离具有反社会主义的政治逆动的趋势。在南斯拉夫，令人瞩目的克罗地亚、波黑和科索沃经历了8年的战争和流血冲突等。这些分裂和冲突是对弱化国家无法应对经济全球化所作出的极端反应。
三
总之，国家弱化多冲突应引起发展中国家的高度重视。面对种族冲突与民族分离主义，发展中国家应采取积极措施来化解本国的种族冲突和民族分离主义，这是发展中国家当前应重点解决的问题。发展中国家要摆脱弱化现象，消除贫困，实现民族国家的现代化，其根本出路是尽可能减少或避免国内的种族冲突和民族分离主义，营造一个安定团结的大环境，多民族的内聚力才可能集中到民族国家的经济发展轨道上来。要实现民族国家的富强和多民族的和谐发展，首先，民族国家要不断完善政府管理职能的监督机制和透明度，杜绝个人专制、集权主义和腐败现象，根除民族歧视政策和大民族主义。其次，政府应加强对少数民族地区经济发展的政策研究，重视发展少数民族经济。一般来讲，少数民族地区经济文化发展程度较之主体民族地区落后（也有少数国家相反），国家应加强对民族地区的经济开发和经济扶持，使民族地区的经济得到较大发展，缩小民族间、地域间的发展差距，实现少数民族政治上的真正平等，经济上的共同发展，使少数民族对国家有坚定的认同感。再次，要正确认识民族问题的复杂性和长期性，不能以简单的行政命令来代替民族政策，在文化和宗教信仰上，国家要尊重各民族的风俗习惯，不能搞大民族主义和同化政策，正确处理国家统一与民族自治、中央集权与民族地区分权的关系。高度集权或过分放权都会导致种族冲突和民族分离主义，前苏联、南斯拉夫、印度尼西亚在这方面有过深刻的教训。
正确处理殖民遗产问题也可以避免种族冲突与民族分离主义。当然，殖民遗产很复杂，涉及到宗教问题、民族分布、领土归属等方面，这些问题一时难于解决，但只要国家之间或国家内部的民族之间本着互相尊重、搁置争端、共同发展的宗旨，总会找到解决殖民遗产的办法。20世纪90年代世界发生的种族冲突和民族分离主义部分起因就是殖民遗产引发，西方大国往往利用殖民遗产问题来干涉民族国家内政，达到控制发展中国家的目的。因此，发展中国家应正确对待殖民遗产，避免陷入西方大国的圈套。
加速实现现代化是发展中国家的首要任务，积极参与经济全球化是发展中国家彻底改变自殖民主义扩张以来被动参与世界的局面，也可以改变国家弱化现象。发展中国家要在经济全球化进程中有所作为，首先要减少或避免种族冲突和民族分离主义。种族冲突除了加剧社会动荡，给整个地区造成安全危机外，还严重阻碍了冲突国家的经济发展和区域经济合作，进一步拉大冲突国家与发达国家的距离，加剧冲突国家的贫困化。特别是在经济全球化的进程中，冲突国家无法投身其中，而是相互屠杀，结果导致冲突国家的进一步弱化。
总之，种族冲突和民族分离主义是在两组结构变量的条件下产生。一是社会结构遭到破坏，国家弱化，民族认同加强使国家失去凝聚力。二是国家管理职能弱化无法对民族地区实行有效管理，民族政策失误导致民族对国家的不满。这两种变量在外力的作用下，冲突成为民族释放不满的手段。当然，种族冲突与国家弱化的关系极其复杂，决不是几组简单的因素相加可以阐释清楚的，还需作进一步的分析研究，才能得出较有说服力的结论。因为种族冲突是一个动态的过程，任何微小的变量都有可能改变种族冲突的方向和烈度。不管怎样，种族冲突和民族分离主义多发于发展中国家，这说明发展中国家急需解决的问题还很多，值得发展中国家认真研究解决。
收稿日期：2001年4月4日