日本社会保障预算编制及其启示，本文主要内容关键词为：日本论文,社会保障论文,启示论文,预算编制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本是当今世界上经济最发达的国家之一，它们在长期的经济发展中积累了较多的经验，逐渐形成了一套比较先进、完整的社会保障预算编制制度。借鉴日本先进的编制经验，对改革和完善我国预算编制制度，促进我国社会保障预算制度早日建立有着很重要的现实意义。
一、日本社会保障制度的基本情况
(一)日本社会保障制度发展历程
尽管日本在1868年明治维新后就开始学习德国等西方国家建立社会救助和社会保险等社会保障制度，但现代意义上全方位、多层次的社会保障体系建设则始于1950年10月政府社会保障制度审议会发布的《关于社会保障制度的劝告》。此后，经过50多年的发展和完善，日本形成了一个复杂而完备的社会保障制度系统。其发展历程大致分为四个阶段：
1.社会保障制度的形成和确立阶段(1945-1961年)
1945年战败后的日本面临大量失业、普遍贫困和残疾军人、战争遗属等众多社会问题。在社会民主化改革的压力和国际社会尤其是美国占领军的监督、指导、扶助下，日本以保护全体国民的生存权和劳动权等基本人权为宗旨，先后颁布了《社会保障制度审议会设置法》、《生活保护法》、《失业保险法》等诸多法律法规，逐步确立了生活保护制度、失业保险与劳动灾害(工伤)保险制度、医疗保险制度、养老保险制度等制度，于1961年基本搭建完成了“全民皆年金、皆保险”的社会保险制度体系框架，使战时体制下形成的带有军国主义色彩的救贫体制成功转化为具有近现代民主色彩的社会保障体制。
2.社会保障制度的发展和扩充阶段(1962-1974年)
这一时期是日本经济高速发展的黄金时期，在充足财力的支撑和欧洲福利国家思潮的影响下，日本财政日益重视投资于社会民生的公共事业、扩大社会保障范围、充实社会保障内容、提高社会保障标准和社会保障预算连创新高。不但真正实现了全民养老保险和全民医疗保险，还建立了儿童补贴制度和老年医疗免费制度等社会福利制度。1973年也被日本政府称为“福利元年”。
3.社会保障制度的反思和调整阶段(1975-1989年)
1975年经济开始衰退，使依靠经济起飞而迅速建立起来的日本社会保障制度因财政赤字压力而举步维艰。在对“高福利高负担的福利国家模式”、“优先发展社会保障的方针”和“高度集权的福利行政”等思潮和政策进行反思和批判的基础上，日本开始试图探讨向“强调社会福利分权”、“重视发挥家庭和民间资源”、“中福利中负担”的社会福利道路转型，并通过制定《雇佣保险法》、《老人保健法》和修改《国民健康保险法》、《厚生年金法》等法律制度，不断调整国家、企业和个人在社会保障事务上的权利义务分配，减少财政负担。
4.社会保障制度的改革和重塑阶段(1990年至今)
20世纪90年代以来，日本社会保障制度所面临的压力和危机与日俱增：一方面，经济的持续不景气，不但使政府财源紧张，而且冲击了原有的企业终身雇佣制，增加了大量失业人员；另一方面，少子化、老年化和妇女职业化的趋势，使得日本社会的人口结构和家庭结构发生了重大变化，社会保障给付的需求急剧激增。为了应对挑战，日本加大了对社会保障制度体系的变革力度。改革的指导思想是：树立“全民社保，全民支持”的新理念，重新探讨给付与负担水平，重塑政府、企业和民众的共同参与，建立一个可持续的社会保障制度体系。改革的总体方向是：努力抑制社会保障财政支出的过度膨胀，减少中央财政赤字；在考虑国民承受能力的前提下，逐步提高保险金缴纳率，引进“受益者负担”的原则，实行费用征收多元化；倡导社会保障事业的社会化，重视各社会团体和家庭在社会保障中的作用。改革的范围涉及社会保障体系的各项基本制度。由于改革涉及面广、难度很大，至少今后五年仍将继续处于这个制度重塑阶段。
(二)日本社会保障制度内容构成
1.社会保险制度
日本社会保险制度中最重要和最复杂的内容，包括养老保险、医疗保险(健康保险)、灾害补偿(工伤保险)、失业保险和护理保险制度五部分。
养老保险制度。日本的养老保险制度结构十分复杂，分为三个层次。第一层次为国民年金(国民基础养老保险)，《国民年金法》要求具有参保资格的三类国民必须参加，即20—60岁的农民和个体经营者(第一号参保人)，民间企业职员和公务员(第二号参保人)，第二号参保人的配偶(第三号参保人)。国民年金的保费和待遇发放标准都由法律规定，不与参保者个人的收入挂钩。第二层次为厚生年金(厚生养老保险)或共济年金(互助养老保险)，其保费和待遇发放标准都与参保者个人的收入挂钩。《厚生年金法》规定雇工5人以上的民间企业都必须加入厚生养老保险，劳资双方各负担保费的一半。《国家公务员等互助会法》、《地方公务员等互助会法》和《私立学校教职员互助会法》分别规定了国家公务员、地方公务员和私立学校教职员等特定人群通过职业共济组合参加互助养老保险。
第一层次和第二层次的养老保险都是带有强制色彩并由政府来运营的，被称为公共养老保险，构成日本养老保险的主体。第三层次的养老保险包括国民年金基金、厚生年金基金、新企业年金等多种参保人可以自由选择加入的类型，这些保险中的保费和待遇发放也都享受不同程度的税收优惠，也被称为非公共养老保险。其中，国民年金基金旨在为不满足于第一层次保险的农民和个体工商户提供更高层次的养老保险；厚生年金基金主要以500人以上的大企业员工为对象；新企业年金则主要以中小企业员工为对象。值得注意的是，为提高运营管理效益；厚生年金基金还代管着一部分厚生年金。
医疗保险制度。日本的医疗保险主要由面向工薪族的职业健康保险和面向农民、个体工商户等的地域健康保险两大体系组成，外加上一个特殊的老人保健制度。
职业健康保险。根据《健康保险法》，职业健康保险细分为三大类：一是面向700人以上的大企业员工的组合(类似于工会)掌管健康保险；二是面向中小企业员工的政府掌管健康保险：三是分别面向临时工、船员、国家公务员、地方公务员、私立学校教职员的健康保险制度。
地域健康保险。根据《国民健康保险法》，国民健康保险主要面向农民、个体工商户和无业者等，由被保险人居住的市町村提供保险服务。此外，国民健康保险还广泛适用于各类职业的退休人员，即从事某种职业的人员一旦退休，原来加入的所有保险记录都转入国民健康保险。
老人保健制度。1983年为了平衡各项医疗保险制度特别是国民年金制度的老人医疗费支付水平差异而建立的制度。它要面对70岁以上的老人，进行医疗费负担的调整，即患者自付10％左右，各项医疗保险制度承担约54％，中央和地方财政负担约36％。
工伤保险制度。日本的工伤保险包括面向普通企业雇员的一般灾害补偿以及分别面向国家公务员、地方公务员和船员的公务员灾害补偿和船员灾害补偿，保费按工资总额的一定比例计算，由雇主缴纳。其中，5人以上的企业被强制性要求加入一般灾害补偿，5人以下的企业可以自愿加入。被保险者分为四类：一般劳动者、65岁以上的高龄劳动者、合同期不满一年的短期工和合同期不满30天的临时工。
护理保险制度。2000年开始实施的日本《护理保险法》把原来作为一种社会福利的、主要面向低收入阶层的老人公共护理服务转变成一种社会保险制度。被保险人包括65岁以上的第一号被保险人和40至65岁的第二号被保险人。护理保险提供的服务主要包括居家护理服务和设施(老人院等老人保健设施)护理服务。护理保险的待遇发放有严格的程序限定，被保险人向市町村政府提出申请后，需由市町村政府的护理认定审查会根据其认可的调查员和主治医生对申请人身体状况和康复计划的认定来决定服务的种类和时限。
2.社会救济制度
《生活保护法》规定的生活保护制度。生活保护原则上以户为单位实施，只有当该户人家倾其所有的资产、劳动能力和亲戚资源后仍不能取得维持最低生活水准的情况下，才能提出申请。政府给予申请人的生活保护可以包括生活、教育、住宅、医疗费、护理、分娩、就业、丧葬等八项扶助中的一项或几项。各项扶助可以采用货币或实物形式发放，各项标准分别制定，其中满足衣食等日常生活需求的生活扶助标准采用与一般国民的消费动向联动调整机制，以保障国民的最低生活水平。
3.社会福利制度
主要是为老年人、残疾人、儿童和母子单亲家庭等建设有关福利设施，提供有关福利服务，发放有关津贴。
4.公共医疗卫生制度
主要是为预防和治疗传染病、精神病和毒品等与公共卫生密切相关的事项，向国民提供健康诊断、卫生检查以及下水道和垃圾处理等免疫服务。
5.广义的社会保障制度
除前四大制度外，广义的社会保障制度还包括军人优抚制度和战争受害者救援制度。此外，日本还有部分政府官员和学者主张将公营的保障性住宅政策也纳入社会保障制度的范畴，因为它也可以起到尊重生存权的“社会保障”的效果。
日本在二战后确立了社会保障制度。包括社会保险、生活保护(社会救助)、社会福利、保健卫生(公共卫生)、失业对策(就业)等五类。只有社会保险这类项目由个人、企业和政府承担，包括：养老保险性质的“国民年金”、“厚生年金”和“共济年金”；医疗保险性质的“健康保险”、“国民健康保险”及“老年护理保险”；工伤保险性质的“劳灾保险”；失业保险性质的“雇用保险”。其余四类项目则全部由政府承担。
二、日本社会保障预算编制与特点
日本实行复式预算制度，中央预算分为“一般会计预算”、“特别会计预算”和“政府关联机构预算”三大类。
日本社会保障预算以特别会计预算为主，一般会计预算为辅。日本政府一般会计预算收入中没有关于社会保障的收入项目，仅在一般会计预算支出设立社会保障关系费支出一项，具体核算生活保护、社会福利、保健卫生、失业对策全部支出和国家承担的社会保险费或对社会保险基金补助支出。日本特别会计预算涉及社会保障项目，全部是社会保险基金，包括5个特别会计账户：厚生年金、船员保险、国民年金、国立医院(医疗保险)、劳动保险(失业和工伤保险)。
归纳起来看，日本社会保障预算的特点主要有三。
(一)坚持综合预算编制的完整性
日本普遍重视预算编制范围的完整性，要求政府预算所列示的各项收入和支出必须覆盖政府收支的全部，不允许有游离于预算体制外的资金活动，将政府公共支出预算、社会保障预算和其他预算纳入综合预算的编制范围。
(二)强调社会保障预算的相对独立性
日本注重强调社会保障预算的相对独立性，采取以特别预算为主体，一般预算为辅的社会保障预算管理模式。将社会保险基金与其他社会保障项目独立纳入特别预算编制范围，社会救助、社会福利等社会保障项目则纳入一般预算编制范围。一般预算只反映社会保障支出，不反映收入情况，在特别预算中反映社会保障收支，同时对社会保险基金做出短期和长期预测。这样，既保持社会保障预算相对独立性，又反映了社会保障预算与一般预算的联系。
(三)注重社会保障预算编制的法制化
社会保障支出具有强制性，因此，社会保障预算更应有极强的严肃性。日本社会保障预算编制受到诸如《老年福利法》、《残疾人福利法》、《生活保护法》等法律限制，社会保障预算的每次变动都有相应的法案配套保障。
四、启示
(一)建立社会保障预算，增强政府宏观调控能力
随着社会保障体系建设的不断推进，社会保障资金特别是社会保险基金的收支流量越来越大，并形成规模庞大的结余。社会保险基金作为一种递延性的消费基金，对全社会的消费与积累关系、社会供求总量平衡关系影响较大，客观上要求政府采取一定的手段进行管理和控制。通过建立社会保障预算，建立统一管理的制度体系。有利于政府从国民经济运行的全局出发对社会保障筹资和管理机制进行更加科学的规划，并在社会和经济承受能力和各项政府收支活动的资金需求之间实现最优平衡。
(二)社会保障预算与公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的有机衔接
从日本社会保障预算模式看，社会保障预算既保持相对的独立，又与一般公共财政预算保持紧密的联系。根据我国社会保障体制，社会保障资金有别于一般性财政资金，因此，应严格规范社会保障收支内容、标准和范围，专款专用，不得挤占挪用，保持完整和独立。同时，社会保障预算作为国家财政预算的重要组成部分，在制度设计上，应保持与公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的相互衔接。
(三)加强社会保障预算的风险预测功能
受人口年龄结构、经济发展水平等因素影响，社会保障支出与公共财政一般的经常性支出呈现出不同的发展规律。通过社会保障预算，可以对社会保障制度中长期收支状况进行分析预测，从而及时调整和完善有关制度、建立储备基金等方式，应对人口老龄化的挑战，避免社会保障基金的短期收支盈余对政府一般公共预算管理产生不合理的扩张效应。
(四)强化社会保障预算的法治性
为保证社会保障预算制度的顺利实施，规范社会保险基金管理，增强政府对社会保障的调控能力，维护社会稳定，促进经济和社会各项事业的健康发展，应根据《预算法》、《预算法实施条例》和《社会保险基金财务制度》等，制定相应的社会保障预算制度规范，先行在全国范围内试编社会保障预算。待积累经验后，进一步细化和统一各项社会保险基金预算编制、执行和审批的原则、范围、方法和程序等，并以法律的形式固定下来，明确社会保障预算的法治性和统一性。
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