街头官僚的行动逻辑与责任控制，本文主要内容关键词为：官僚论文,逻辑论文,街头论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672－6162(2008)01－0041－08
1 一个尚未受到重视的研究主题
在现代社会当中，各级政府机关的领导者固然是舆论和媒体的焦点，但与民众直接接触的却是广大基层的政府公务员。政府中的基层公务员不是选举产生的，他们位于政府金字塔的最底层，在一线或现场与公民打交道，构成了政府公务员队伍的绝大多数，其选择和行动“实际上是为广泛的公共政策提供了实际执行的意义”[1]，并且直接决定了公共服务的内涵和品质，影响到民众的生活质量，以及民众对政府的认可和满意。民众必须跟他们打交道，但又无法控制他们的工作、职务和福利。因此，正如詹姆斯·威尔逊所指出的，“要了解一个政府官僚机构，就必须理解它的第一线职员如何学会工作。”[2]46 而对政治或行政现象的研究，也少不了要对广大基层政府公务员进行研究。
自从20世纪70年代美国学者李普斯基(Lipsky)开创街头官僚(street- Level- Bureaucrat)理论的研究以来，对基层政府公务员的研究逐渐成为公共行政研究中一个引人注目的领域。经过威瑟利、普罗特斯、摩尔、斯科特等学者的研究，街头官僚的理论不断发展和丰富。与此同时，20世纪七八十年代美国公共政策研究领域兴起了一场政策执行研究的热潮，并形成了声势浩大的“执行运动”。这样不仅长期被人们所忽视的政策执行这一环节被纳入到政策分析的范畴，而且处于政策执行末梢的基层政府公务员也日益进入研究者的视野，从而在一定程度上推动了对街头官僚的研究。随着当代公共服务理论的兴起，作为公共服务直接提供者的基层政府公务员的地位和作用不断地被重新认识，也极大地触发了研究者们的理论兴趣。
然而，我国当前理论界对街头官僚理论的注意来得比较晚，对街头官僚的研究还非常薄弱。就笔者的视野所及，目前还没有对街头官僚的系统研究。在“中国期刊全文数据库”中检索“街头官僚”一词，仅得到7条记录，其中6篇是研究论文，最早的记录是在2003年。再检索“基层＋公务员”，“中国期刊全文数据库”和“中国优秀硕士学位论文全文数据库”分别有33条记录和10条记录，且主要都是近三四年来的成果，其中的研究论文主要涉及基层政府公务员的自由裁量权、激励问题、绩效评估、能力建设等方面的议题。从总体上看，有关基层政府公务员的研究还没有与既有的街头官僚理论进行很好的接轨，研究对象还不够明晰，研究主题还比较泛化，缺乏系统性和连贯性。而这与街头官僚的庞大数量和巨大影响力显然是很不相称的。
事实上，当前与基层政府公务员有关的一些问题或现象及其所造成的负面影响，已经引起了党和政府以及社会公众的广泛关注，例如基层政府公务员的素质、能力和作风等方面的问题、官民冲突及其造成的群体性事件的问题、行政执法不文明的问题、“上有政策、下有对策”的问题、政府执行力差的问题、公共服务的水平和效率低下的问题，等等。因此，在当下我国政府面向服务型政府转型的语境下，为了加强政府自身建设，提高政府的行政能力，提高公共物品和公共服务供给的水平及质量，努力建构政府与公民之间的和谐关系，应当加强对广大基层政府公务员的理论研究。而从长远来看，能否有效地控制他们的民主责任，建立一支高素质的基层政府公务员队伍，不仅直接关系到公共治理的优化，也决定着现代服务型政府建设的成效。
西方街头官僚理论的核心是官僚执行理论和自由裁量权问题，两者归根结底是一个责任控制的问题。因为，如果缺乏有效的责任控制，政策执行就难免变形或走样，偏离公共利益的要求，自由裁量权就会演变为一种放任自流、不负责任的权力。这样民主责任也就无从谈起了。本文主要对街头官僚的行动逻辑和责任控制进行一般性的理论分析，从而为理解街头官僚提供一个关键的线索，也为解决当前与街头官僚有关的各种社会问题提供基本思路。在接下来的论述中，本文首先简要阐述街头官僚的概念及其行动性质，继而深入分析街头官僚典型的行动逻辑，最后提出控制街头官僚责任的途径和工具。
2 街头官僚的概念及其行动性质
政府中的街头官僚是指在基层或一线，直接与公民打交道的政府公务员，也被形象地理解为是在政府机构的“门口”[3] 或“窗口”执行公务的政府公务员。詹姆斯·威尔逊则称之为是“从事证明组织存在的正当性”的“业务人员”[2]46。根据街头官僚理论的先驱李普斯基的观点，典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等[4]。不过，虽然警察、交警和收税员与公立学校的教师、社会工作者等都具有街头官僚的某些共同特性，但他们在机构性质、工作手段和行动性质方面都存在着巨大的差异。故此，为简化分析对象，本文所探讨的街头官僚特指政府机关中直接与公民打交道的基层政府公务员，而并不包括如公立学校的教师、社会工作者等一类的街头官僚。同样，根据《公务员法》对公务员资格的基本规定，为政府机关工作但没有公务员身份的“准执法”人员，如“城管”“协管”等也不在本文的考虑之列。
一般而言，政府机关中的街头官僚具有五个方面的典型特征：(1)处于等级森严的政府“金字塔”的最底层，权力小，地位低，只有上级，没有下级，数量庞大，占政府机关人数的绝大部分；(2)与政府机关中从事内部行政的政府公务员不同，街头官僚工作的一个核心特征是直接与公民打交道，其工作通常直接构成政府机关的产出；(3)相对于坐在办公室发号施令或处理文件的公务员，特别是上级公务员而言，街头官僚是政府机关中做“苦工”的，他们处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等等；(4)街头官僚具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断，其经验、技能、专长及价值观等对于做好工作具有重要的意义；(5)在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。
街头官僚的工作性质，首先是他们的执行性质。街头官僚是行政权力运作的末端环节，其核心职能是执行各种法律法规和规章制度。无论是国家的法律法规和政府部门的规章制度，还是政治家和上级管理者制定的公共政策等，其贯彻落实最终都有赖于街头官僚认真而正确的执行。这一特征也就使得街头官僚垄断了公共物品和公共服务的供给。就执行活动的性质而言，街头官僚通常不能自定义工作范围、工作内容和工作方法。但在将一般性的法律法规和规章制度运用于具体的公民个人或事实情境的过程中，街头官僚必须作出某些判断，以决定应该适用何种类型的规则或是否适用某一特定规则。因此，执行的过程实际上是一个不断作出选择和判断的决策过程。而且，不论正式规则规定得多么具体，但对于充满复杂性、动态性和差异性的具体情境、事件和个人而言，不同的街头官僚也会产生不同的看法，作出不同的选择和判断。
街头官僚的工作环境是混乱无序的，充满了挑战、风险和不确定性。在执行法律法规和规章制度的过程中，由于其工作难以程序化和指标化，涉及的是人而不是物，所以街头官僚拥有一定的自由裁量权。这一点正如李普斯基所言，“街头官僚制组织的实质在于，他们需要由人来为其他人做出决定，由于在服务提供过程中需要人的判断，而人的判断的作用是无法加以规划的，也是无法由机器所代替的，街道层官僚因此拥有自由裁量权。”[5]17。质言之，街头官僚并非驯服的政策执行的“机器人”，在公共物品和公共服务的配置过程中，他们作出决策，发挥着政治作用。他们的判断和选择对于所在机构供给的服务和福利(包括制裁或惩罚)的性质、数量、质量等有着巨大的影响。通常，对于那些他们不喜欢的“顾客”，街头官僚会隐瞒一些信息、回避问题或者设置人为的障碍，让“顾客”轻易不能获得某些资格或好处。
公共政策具有分配性质。街头官僚控制和管理着许多公共资金，拥有制裁公民的合法权力，直接决定着对于公民的惩罚(如交警或税务员的罚单)和奖励(如批准福利申请)，并且这些决定大多都是当场作出的，而不像公共决策过程需要一个较长时间的分析与比较过程。政策规定某些社会群体可以从某一机构中得到某些照顾或实惠，但只有通过街头官僚的工作才能落实到具体的公民身上。因此街头官僚需要根据不同的服务对象决定采取何种办法以顺利实现政策目标，维护和实现公共利益。不过，由于个人经验、价值观、判断力和情绪等方面的原因，街头官僚的行动很难做到完全一致，容易形成某些偏见和歧视，引起公民的抱怨和不满。而且，由于公共资源在不同公民群体之间的不平等分配，必然导致执行过程中的剥夺与损益等问题。在这一点上，街头官僚很少能够获得所有服务对象的满意。特别是在利益冲突的情境中，街头官僚与公民的直接交锋往往是诱发官民冲突的“导火索”。因此，并不奇怪的是，一些官民矛盾引发的群体性冲突往往是从基层肇始的。
高层官僚大多注重实现组织目标，创造政绩，街头官僚的兴趣则在于按照自己的偏好处理工作流程和完成工作任务。在混乱无序、充满不确定性的工作环境中，街头官僚拥有关于其工作情景的特殊知识，这包括处理工作的专长、服务对象的个人信息、关于工作场景的特殊的和分散的知识等等。特殊化的情境通常要求他们做出当场的裁决和行动。这就导致一个严重的信息不对称问题，即街头官僚自己最清楚其决策是怎样作出的，决策的具体内容是什么，以及决策将会对服务对象造成哪些影响，等等。在他们的决策不大容易为外界所知的意义上，其决策可以说是一种私人决策。管理者或监督者通常难以掌握街头官僚工作的细节，也不清楚裁量权是如何行使的，是否有滥用裁量权的情况发生。而街头官僚通过运用其所掌握的有关服务对象和工作环境的信息优势，能够影响决策过程，抵制管理者或监督者的控制与约束。
街头官僚的“顾客”大多是有行政边界的，比如片警和街道办事处的服务对象。这有利于增加工作环境的确定性，提高工作效率，培养责任感。但公共服务的垄断性质决定了其“顾客”不可能是自愿的。公民与街头官僚之间存在着不对称的权力关系，而且不管对其服务是否满意，人们都无法自由地退出与街头官僚的关系。与政府打交道的人或者是有求于官僚机构的人，如寻求社会救助、申办证件的公民；或者是受制于街头官僚的人，如违反交通规则、偷税漏税的公民。街头官僚拥有合法的权威以及知识和信息上的优势，具有影响公民福利的条件和手段，可以自主地决定对公民的惩罚或制裁。相对而言，公民则几乎拿街头官僚没有办法，大多只能是毕恭毕敬地接受街头官僚的处置。故此，如果缺乏有效的约束手段，街头官僚就有可能专横、粗暴、随意地对待公民，具体表现如缺乏回应性、漠视公民诉求、侵害公民权益、徇私枉法、滥用职权以及权力寻租等。
李普斯基还指出，街头官僚是“被疏离的”，因为街头官僚的“工作只是‘产品的一个部分’，对后果‘原材料(委托人的环境)、工作的进度都没有控制能力。’”[5]179 事实上，街头官僚不仅对工作环境、工作任务等缺乏控制，而且也缺乏充分的自主性。他们每天都淹没在枯燥乏味的程序性工作中，受到繁密的规章制度的重重约束，工作的主要方面都要听命于人，需要请示和汇报。在某种意义上，街头官僚还可以说是官僚队伍中被忽略或被冷落的“弱势群体”。在等级森严的政府体系中，他们甚至无法充分主宰自己的命运，并且通常是政府机构改革或权力斗争的“牺牲品”。此外，法治建设的进步和公民维权的发达，在日益将街头官僚逼进到规章制度的夹缝中的同时，也引发对他们官僚主义和形式主义的广泛批评。诸如此类的问题，作为街头官僚生存环境的真实成分，也是理解街头官僚所不可或缺的。
3 街头官僚的行动逻辑分析
街头官僚特殊的角色、地位及工作性质，使得他们表现出某些典型的行动逻辑。作为一般性的描述，这些独特的行动逻辑主要可以概括为激励不足、规则依赖、选择执行和一线弃权四个方面。深入剖析这些典型的行动逻辑，既是理解街头官僚的基础，也是控制和优化街头官僚工作的前提。
3.1 激励不足
激励不足是政府官僚体制的顽症之一。官僚体制倾向于以晋升来调动员工的积极性，奖励员工的贡献。但相对于数量庞大的街头官僚队伍而言，职位是稀缺的，有限的。比如，有数据显示，在我国500余万的政府公务员中，92％的职务层次在科级职务以下，县乡两级公务员占全国公务员的58％。县处级只有5.5％，司局级只有0.4％。受到机构规格和职位数量的限制，绝大部分的基层公务员很难获得晋升和提拔的机会，许多基层公务员可能好几年甚至十几年都得不到职位晋升[6]。这就导致了有限的职位设置与无限的职位需求之间的根本性矛盾。虽然《公务员法》为公务员设置了职务晋升和职级晋升并重的“双梯制”晋升通道，但在等级森严、权力本位的科层体制中，职务晋升才是激励公务员的动力源泉。这样，职务晋升的稀缺必然极大地抑制了对街头官僚的充分激励。而且，根据《公务员法》的相关规定，职级的晋升及相应的提高待遇等也并非轻而易举。加之当下的工作投入和表现很少能够与应得奖励直接挂钩，绩效评估、职级晋升及相应的提高待遇等对日常工作的激励势必就大打折扣了。
相对于中上层官僚可以在一定程度上自主安排工作内容，重新设计工作流程，控制工作进度，可以通过创造有影响力的政绩来谋求自我实现或向上发展的机会而言，街头官僚的工作大多是常规性的、程序性的和重复性的，日复一日地执行着各种了无新意的规则和命令，很少能够给他们带来引人注目的成绩和荣誉。即便他们有某些突出的绩效，通常也不能仅属于他们自己，而往往要归功于其所在的机构或部门，尤其是领导者的正确决策和有力支持，因此也很难说可以创造有利于职务晋升的条件。特别是，在我国当下的官场生态中，公务员的职务晋升制度还很不健全和缺乏科学性，缺乏公开的民主监督和法律保障，资历主义、论资排辈、卖官买官、跑官要官、长官意志、考核形式化、平均主义、吃大锅饭等流弊广泛存在，这不仅使街头官僚的职务晋升之路愈发曲折和艰难，也导致了各种选人用人上的不正之风或腐败现象的发生，最终极大地抑制或扭曲了职务晋升的激励功能。如此一来，也就难怪大多基层官员捧着公务员的“金饭碗”，安于现状，敷衍应付，得过且过，不思进取，庸碌无为。
3.2 规则依赖
随着法治观念的深入人心、公民权利意识的发育以及法制建设的进步，街头官僚的工作正面临着越来越多的约束、挑战和风险，甚至动辄得咎，引发各种形式的争议、纠纷甚至诉讼。既然稀缺的组织资源难以对街头官僚提供充分的正面激励，失误或错误很容易招致麻烦和责任，安全和自我保护的动机就不断驱使他们在照章办事的官僚主义逻辑中寻求免责的“避风港”。因为形式化的规章制度，既可以作为指导街头官僚的行动清单和行为标准，也可以是确保其安全的行为底线，还可以作为避免责任追究、抵制外部压力和要求的“防火墙”。这样，严格遵守规则和程序既可以说是依法行政的要求，体现了程序正义，可以让工作更加公正和公平，富有成效，但这样躲在规则的夹缝中，也能做到避免错误，远离责任，因为“对程序的依赖(也)是公务员逃避责任的一种方法。当发生什么错误的时候，他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的。”[7] 而且，“规则的泛滥抹杀了规则本身，规则繁多形成了官僚主义权力的基础。”[8] 一味地遵循规则也导致文牍主义、形式主义和保守主义，而那些需要用积极行动去实现的公共利益往往就被照章办事的名义给取消掉了。“以规则为本”而非“以结果为本”做法的一个结果就是，形式正义侵吞了实质正义。
立法者的有限理性使其无法预见未来可能发生的所有情况。法律规则不可能完备无遗，将一切问题都纳入进来。因此，在规则缺位的地方，规则依赖实际上成为束缚街头官僚手脚的“镣铐”，也成为不负责任的“挡箭牌”。而且，规则也不全都是“善”的，在执行那些明显违背公平和正义的规则——即所谓“恶法”——的时候，遵循规则和照章办事表面看起来很有执行力，效率很高，但却损害了公民或法人的合法权益，更造成了实质正义的流失。比如暴力拆迁、野蛮执法和非法拘禁等情况，就是这一问题的最好例证。此外，完整的规则结构会削弱上级官僚的权威空间，使他们无法干涉街头官僚的工作任务和行为方式，其自主权也难以对下属形成必要的奖励或威胁。“如果对下级职务和对不同职务的规定中个人的一切相机处置和一切主动都被禁止，那么上级首长便失去了对它们的一切权力，他的作用便只限于对执行规定的监督。另一方面……下级也失去了给上级施压的权力和与他们谈判的权力，因为下级的行为完全受规则所决定。”[9]这样，如果街头官僚与上级官僚之间在某种程度上脱节了，责任控制的链条也就随之松动了。
3.3 选择行为
相对于社会对公共物品的旺盛需求，街头官僚面临着严重的资源限制——满足公众需要的政策资源既是有限的，也不是他们所完全控制的。如此，面对资源不足的内在压力，减负就成为一种理性的选择。由于政策目标大多模糊不清，甚至相互冲突，所以面对一大堆需要执行的法律法规和规章制度，以及需要考虑的不同需要和利益，街头官僚必须根据环境状况对价值进行排序，发展理性的资源配置方式，优先照顾比较重要的目标，努力满足相对紧迫的要求。故此，由于街头官僚“可能缺乏资源在所有事项上一致地来实施规则，他们的反应可能就是‘治疗类选法’，也就是在最有益的地方投说他们的时间和资源。”[10]386 这就不可避免地导致选择性行为，即避重就轻，选择那些能给个人或机构带来好处或利益的任务，而对那些无从得利的政策则采取消极应付甚至阳奉阴违的态度。正如克里斯托弗·胡德所指出的，街头官僚“往往选择一些容易和适合的工作，而不是那些紧张的和基本性的服务，尽管后者会得到社会多数人的好评。”[11] 戴维·罗森布罗姆也同样认为，“基层行政人员可能更利己的而不是自动的去服务于公共利益。他们可能忙于‘表面事务’，努力做那些容易处理和让他们的绩效看上去更好的工作。”[10]386
选择性行为也是组织考核的结果。组织考核的基本问题是，组织要考核某一件事，人们就会做出反应。怎样测量行为绩效，人们也就怎样应对。绩效测算的行动一开始，人们就会开始考虑根据测算的内容来调整自己的行动，以努力适应和达到测算标准所要求的效率，其典型表现就是政策执行中常见的“选择性执行”问题。在当前我国各级政府机关中，日益普遍的岗位责任制、目标管理制度和绩效考核制度等，正在将一套量化的、指标化的考核体系强加在负责政策执行的街头官僚们头上。在考核的指挥棒下，那些能够量化的、标准化的和可计量的“硬指标”自然受到了更多的关照，比如出勤率、税费征收、计划生育指标、破案率、财政指标等，而那些模糊不清的、不能量化和模棱两可的“软指标”，如法治观念、服务意识、言行规范、尊重公民、关心群众等，因为难以得到精确评估，也难以被严肃对待。“有意或无意地，他们会把主要精力放在更容易测定的成果上，而忽视那些较难以看到或计算的成果”，詹姆斯·威尔逊将之精彩地描述为“可计量的任务‘驱逐’不可计量的任务”。[2]214 这种“格雷欣法则”现象的广泛存在，在较好地控制量化的、指标化的责任的同时，实际上也造成了行政责任的片面化、平面化。
3.4 一线弃权
街头官僚经常需要进入危险而紧张的工作环境，如进入危机现场、拘捕罪犯、调解纠纷和处理争端等。这样，一个理性的、从自我利益出发的街头官僚往往以非常巧妙的方式逃避“一线”，放弃自己的职责。克里斯托弗·胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。这种情境恰如香港警匪片中黑帮火拼偃旗息鼓之后才姗姗来迟的警察。正如詹姆斯·威尔逊所指出的，“理论上，推卸任务的问题在政府部门中更加严重。许多员工的工作在其上司的视野之外。而且他们的工作成果事后常常根本无法衡量。设想一个警察巡逻时没有抓捕任何人。这可能意味着没有犯罪事件发生，也可能意味着事实上发生了十几件案子，但警察一件也没有解决。”[2]207 事实上，竭力避免恶劣的、紧张的、充满危险的和不愉快的工作，而努力去追求舒适、安全和享受，在基层政府中习以为常。对于上级和公民的需求和愿望，即便是属于其职责范围内的事务，一些街头官僚也往往采取视而不见、充耳不闻的“踢皮球”方式加以处理，或者是找一些借口来敷衍或搪塞。这样，处理某些复杂的一线工作所需要的时间、精力以及与此相关的责任问题，也就被街头官僚以各种方式所刻意规避掉了。
比如，2006年2月7日，在公安部的新闻发布会上，公安部新闻发言人指出，目前老百姓需要解决的问题百分之七八十都在基层，而当前我国的警力分布呈水桶状，上下一般粗，机关到基层配置的力量差不多，机关的人太多，基层实干的人太少。因此，2006年公安部门的重点就是要警力下沉，精简机关，充实基层，贴近实战。充实基层以下执法执勤实战单位的警力，争取基层实有警力要占到公安机关或部门、警种总警力的85％以上[12]。警察或公安是典型的街头官僚。公安部门警力的上述分布状况从一个侧面折射出所有街头官僚驻留于办公室而日益远离公共服务现场的真实情况，其改革主张则表明了推动街头官僚工作的路径与方向。与混乱不堪甚至日晒雨淋的“街头”工作相比，办公室的工作当然成为街头官僚的首选。实际上，无论是在选择工作部门上，还是在挑选工作环境上，他们都会尽量选择那些容易出成绩、环境好、压力少的工作，而尽量避免效益不那么直接，具有较大风险和麻烦的工作。总之，与选择行为的逻辑如出一辙，“一线弃权”也就是尽量逃避某些容易导致冲突、纠纷、错误或伤害的任务。因此，严格说来，“一线弃权”也可以说是选择行为的一种特殊类型，本质上说就是一种渎职行为和行政不作为。
导致街头官僚特定行动逻辑的原因是多方面的。从根本上说，街头官僚的行动逻辑是街头官僚的执行角色和官僚制度规则至上、照章办事法则的必然结果，同时也与街头官僚直接面对公民执行政策、法规和命令时所不可避免的自由裁量权息息相关。此外，导致街头官僚行动逻辑的具体原因还包括：(1)工作目标模糊不清，难以定量化、标准化和指标化；(2)任务环境充满了不确定性，工作内容取决于环境要求，没有常规可循；(3)复杂的现场环境需要根据实际情况相机行事，需要一定的自由裁量权；(4)具备制裁或奖励公民的资源和手段，是公民与官僚关系中的强势一方，容易恣意妄为，产生行政不作为或权力滥用。
4 控制街头官僚责任的途径与工具
如何控制街头官僚的责任？一般而言，对街头官僚的控制通常遵循管理的、法律的、政治的和道德的四种途径，并运用相应的控制工具。
4.1 管理的视角及其工具
就控制街头官僚的责任而言，管理主义视角的基本途径是重新定义组织目标，变革组织结构，再造组织流程，实现操作流程的程序化、标准化和一致化，约束街头官僚可以运用的各种资源和手段，最终提高街头官僚的执行效率和行动效能。其典型措施如：(1)清晰地阐明组织目标、行为标准和绩效指标，进行量化的、标准化的和指标化的管理。“这种指标能够强制基层官僚，使他们的行为更加符合组织的正式规则和期望。这些指标能更确切地指导基层行政人员应该做些什么事，这样会有助于回应”。[10]387 (2)制定工作手册或操作说明书，详尽说明街头官僚的目标和手段，以及处理不同问题应当遵循的规则和程序，以期尽可能充分覆盖街头官僚所面对的各种可能情况，为街头官僚作出适当反应提供清晰的行为标准。(3)建立科学的绩效评估体系，完善一套科学可行的奖惩体系，根据对街头官僚的行为表现及其效果的监控，对其进行相应的奖励或惩罚，以激励街头官僚遵守规章制度，提高工作绩效，实现公共利益。
但根据新公共管理的主张，官僚制的责任控制需要放松规制，给予其根据目标选择手段的自由，并根据目标实现的程度和行动的效果来评价行动过程，建立“顾客导向”的、灵活应变的组织制度。注重结果的管理主义观念虽然已经成为一些行政改革的主导思维，但其主张与依法行政、正当程序的法治理念存在着内在的紧张关系。放松规制是否确实有助于实现积极的公共利益，也是一个未知数。由于我国目前的法制化程度还不高、权力滥用和权力腐败现象还较为普遍，因此应当更多地强调强化管理和规制，而不是奢谈放松规制。需要注意的是，由于街头官僚的工作环境具有随机性、突发性和不确定性的特征，着眼于量化目标或效果的控制方法可能还是一种有害的做法。对街头官僚而言，指标化的、量化的管理方法既难以完全奏效，也不见得能提高公共服务的质量。事实上，不但高度量化的指标体系难以形成，而且，“在有些时候，对定性的绩效进行定量的衡量会产生反作用，正如老师让学生及格升级，即使学生的学习成绩并不令人满意。”[10]387 这正如我们不能给一个警察下达破案指标，也不能规定一个民政局官员必须每天审批多少申请。
4.2 法律的视角及其工具
在法治国家中，街头官僚作为法律和政策的执行者，必须坚持依法行政、依法办事的法治原则，严格地执行法律、法规和政策规定等。因此，法律视角的责任控制主张倾向于削减或限制街头官僚的自由裁量权，将其行动限定在严格执行法律规则的范围内。总的说来，法律视角的责任控制包括三个方面的基本问题，即依法行政、法律责任和司法救济。对应的问题分别是：(1)“有法可依”问题：即所要执行的法律法规或政策体系的结构是否合理，规则是否完备，具有可操作性和适应性，法律法规等能否为街头官僚提供充分、恰当的行为指导；(2)“有法必依”问题：街头官僚的行动是否有法律依据，并满足了实体和程序等合法性要件，是否公正合理，是否存在违法行为和侵权行为，违法和侵权的程度和后果如何，需要承担哪些法律责任；(3)“如何进行司法救济”的问题：受到街头官僚行动侵犯或损害的公民或法人通过怎样的司法途径，才能获得有效的法律救济，并维护自己的合法权益。
对街头官僚的法律控制，不仅需要来自立法机关和司法机关等机关的强大监督，更应该发挥公民维权的积极作用。由于街头官僚主要在其上级看不到的地方独立地执行任务，因此，外在的监督者和作为监督对象的街头官僚之间所存在的严重的信息不对称极大地抑制了监督的效果。既然街头官僚的工作就是与公民打交道，公民作为街头官僚工作情境的有机组成部分，对街头官僚的行为就最有发言权，对权力滥用和权力侵犯及其所造成的权益损害也就感受最深刻。这就可以通过有效的公民维权来实现对街头官僚的有效控制，即当公民或法人对街头官僚的行为存有疑问或不满的时候，可以通过复议或诉讼手段来校验街头官僚行为的正当性，并通过司法裁判迫使所有街头官僚向法律规定的行为标准负责，最终维护和保障公民或法人的合法权益。个人是其利益的最佳看护者，在一个有效率的司法体制中，发达的公民权利是抵制街头官僚权力侵害的天然屏障，积极的公民维权和健全的司法审查将有助于建构起监控街头官僚的庞大网络。在这一点上，对街头官僚的责任控制，关键是赋予公民或法人充分的权利，培育社会公众的权利意识，建构多元化的司法救济渠道，降低司法救济的成本，提高司法的公正性和独立性，提高司法判决的权威和效力。
4.3 政治的视角及其工具
控制街头官僚的政治主张，集中体现在一些基本的政治主张上，如公民参与、公民权、回应性、透明度、善治和问责等。这些重要的政治规范不但需要在街头官僚身上得到充分体现，更需要由街头官僚去贯彻落实。具体说来，(1)“所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责任的行为”[13]71，公共利益应当成为指导街头官僚决策和行动的基本价值准则。(2)民主治理中的公民不应是边缘化的或客体化的存在，也不应简单地是街头官僚的顾客、当事人或受益人，而是政府的主人，治理体系的中心，公民权以及公民需求必须成为建构公共服务的支点。(3)在以公民为中心的治理结构下，街头官僚将不再以专业的行政人员或技术专家自居，他们更应当是日常运作的专家顾问或管理者，担负着鼓励和引导公民参与公共生活的责任。(4)善治的落实离不开透明度和回应性，透明度要求信息公开，至少街头官僚的办事依据必须公开和透明；回应性的基本要求是行动迅速，及时到达现场，办事效率高，回应性也要求街头官僚能敏感地感知公众的愿望和需求，积极行政，努力创造公共价值。(5)政治规范也主张通过完善行政责任制度，强化对失责行为或卸责行为的民主问责，督促街头官僚履行对执政党、代议机构、授权者和公民的责任。
由此，控制街头官僚的政治主张也可以概括为：积极进取的公民权利、政府与公民的合作伙伴关系、平等协商的良性互动机制和多中心的治理结构等。这里，政治控制的核心机制是公民参与。如果说价格机制是市场制度的信息机制，那么公民参与就是政治体系的信息机制。在市场体系中，人们通过选择和购买行为来表达个人的需求和偏好。在政治市场中，“用脚投票”通常是不可能的，反映公民意愿、偏好和需求的途径只能是某种形式的公民参与。公民参与不仅包括了传统的选举投票、利益表达和游说行为，也包括各种形式的谈判机制、民主恳谈制度和协商对话机制等，还包括其它一切影响官僚决策和行动的公民行动等。经由公民参与的民主控制，实质上就是公民委托人切实参与、影响和控制权力运作的过程。有效的公民参与可以获得公众的分散的信息，提高公共决策的质量，吸收和化解公众的不满和抱怨，降低政策执行中的阻力和障碍，还可以增进官僚与公众之间的体谅与同情，有助于形成官民之间的和谐关系，促进提升公民精神。同时，公民参与的过程也是公民监督的过程，高质量的公民参与能够对街头官僚形成广泛而全面的监督。
4.4 道德伦理的视角及其工具
“在公共组织中保持负责任的行为有两种一般方法：内部控制和外部控制。”[13]122 管理、法律和政治的途径是从外部控制街头官僚的方法，道德伦理角度实施的控制则是一种内部的控制。内部控制是“试图通过训练或职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值观和职业水平”，其目标在于培养一种内部控制以保证公共组织中的符合道德规范的行为。内部控制是“由一系列公务员自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且它们想要在缺乏规则和监督机制的情况下，鼓励从事合乎道德规范的行为。”[13]123 内部控制的现实性在于：街头官僚拥有自由裁量权，在上级看不到的情境提供个人化的服务；在街头官僚与其外在监督者之间，存在着严重的信息不对称；有些人可能有高度的公共服务精神，但更多的人却不可避免地根据理性原则服务于自身的利益和需要。这些问题不可能单纯依靠外部控制得到解决。因此，通过开发伦理道德资源，激发街头官僚的道德自觉性和伦理自主性，实施内部控制，就是必要且可行的。
需要道德工具的根本理由在于，正式规则都是某种程度的“不完全合约”。人的理性是有限度的，对于控制复杂而丰富的人类行为而言，法律法规、规章制度都只是不完备的解决方案。正式规则很难对街头官僚行动的所有细节都作出预先规定，对其进行全面的、精确的指导和监控也是不可能的。道德工具因此是填补正式规则残缺的一种策略选择。实际上，在任何社会中，负责任的公共行政都离不开发达的公共精神和良好的行政伦理的滋养。不仅个体的伦理自觉可以弥补外在监督资源的匮乏和不足，而且良好的伦理品格是个人道德行为的终极性资源。道德工具的价值就是为街头官僚在充满不确定性、不可预测性且无章可循的情境中做出判断、采取行动提供原则性的指导，鼓励他们在外在监控缺位的条件下，依照道德律令的要求，自觉遵守法治规范，秉持公共精神，做出合乎公共利益的负责任行为。
此外，在复杂的社会行动体系中，街头官僚处在一个特殊的位置做出影响公众和社会福利的判断和行动，就必须承担起其作为“特殊公民”的道义责任。街头官僚的个体责任，因此就有赖于一种不管在什么情况下都坚守和服务于公共利益的伦理规范和公共精神。特别是随着公共服务理念的兴起，街头官僚越来越在与公民面对面的场景中提供具体而微的公共服务。公共行政更多地不是一种单方面的权力(威)运用的过程，而是一种交互性的社会建构。在面对面的遭遇中，交往双方应当相互理解、彼此关怀并善待对方。因此街头官僚不仅要履行政治的、法律的责任，更必须对社会道德有所承担，运用道德的力量去影响甚至是教化公民和社会。
收稿日期：2007－11－26