完善全国人大专门委员会工作机构研究，本文主要内容关键词为：全国人大论文,专门委员会论文,机构论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1004-3926(2001)04-0056-04
一、全国人大专门委员会工作机构之现状
1954年宪法规定全国人民代表大会设立委员会之后，当时的全国人民代表大会法案委员会和民族委员会具有常设委员会的某些性质，但不是现行的全国人民代表大会专门委员会常设工作机构。因此，此时期的全国人民代表大会委员会，没有专门的工作机构。委员会的有关准备工作和事务性事项，由全国人民代表大会常务委员会办公厅下设的法律室、研究室、人民接待室、民族室、顾问室、秘书处、总务处承担。1979年6月，第五届全国人民代表大会设民族委员会。民族委员会设办公室为其工作机构。办公室下设秘书组、法案组和调查研究组。起初工作人员10余人，到1981年，工作人员总数到30人。民族委员会设立办公室，并配备专职工作人员为委员会的工作人员的作法，对此后建立的专门委员会设立独立于常务委员会办公厅工作机构的委员会专门的工作机构，提供了先例。
1983年6月第六届全国人民代表大会第一次会议，在第一、二、三、四届全国人民代表大会设置民族委员会的基础上，增设了法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会等5个专门委员会。法律委员会以常务委员会法制工作委员会作为其工作机构，其余四个专门委员会都设立办公室，作为工作机构。1987年6月16日，常务委员会委员长会议原则批准的彭冲《关于健全人大机关工作和机构的报告》对包括各专门委员会在内的全国人大常委会机关工作机构及其人员的配备，提出了重要的意见和建议。该报告指出：“专门委员会目前存在的主要问题是：办事机构不健全，工作人员少，还不能担负起法律赋予的任务。”这个报告对各专门委员会的工作机构的设置及其人员编制，作出了原则的要求。1987年，各专门委员会办公室109人，1990年6月，136人，1996年163人。这成为第七届全国人民代表大会以来，各专门委员会工作机构设置及其工作人员编制的依据。1988年3月，第七届全国人民代表大会第一次会议增设内务司法委员会。至此，全国人民代表大会各专门委员会均设有协助专门委员会行使职权的工作机构。
各专门委员会工作机构的设置情况大致如下：民族委员会，内设办公室、法案室，调研室；法律委员会，内设办公室；内务司法委员会，内设办公室，妇女、儿童、青少年室、内务室，司法室；财政经济委员会，内设办公室、经济法室、计划预算室、研究室；教育科学文化卫生委员会，内设办公室、教育研究室、科技研究室、文化研究室和人口体育卫生研究室；外事委员会，内设办公室，下设综合处、美大处、欧亚处；华侨委员会，内设办公室、研究室；环境与资源保护委员会，设办公室、研究室、法案室；农业与农村委员会，设办公室。各专门委员会办事机构的职责总的要求是，为代表大会会议和常务委员会会议、委员长会议服务，为全国人民代表大会代表和常务委员会组成人员依法行使职权服务，为发展社会主义民主、健全社会主义法制服务。具体任务可分为五个方面：(1)为本专门委员会研究、审议和拟订议案服务；(2)对报送全国人民代表大会常务委员会备案的法规拟订专门委员会的审议意见稿；(3)负责专门委员会全体会议、主任委员办公会议的筹备和会务工作；(4)承办专门委员会同外国议会对口委员会交往的具体事务；(5)围绕专门委员会的工作开展调查研究等。
从全国人民代表大会专门委员会工作机构运作的实际情况来看，其基本特点如下：第一，专门委员会工作机构不实行个人制，而是集体制度。这是指各专门委员会设立统一的工作机构，负责安排和协调工作人员为专门委员会服务的工作，专门委员会需要工作人员协助或提供服务的范围、方式、人员，均由工作机构根据委员会的工作负责统一安排和确定。专门委员会委员个人，没有自己的工作人员，也不直接的要求专门委员会的工作人员为其承担某些方面的具体事项，而是通过专门委员会工作机构的负责人，进行统一的安排并配备有关的工作人员为其提供服务。这个特点与英国议会下议院选任委员会工作人员及其机构相似。第二，专门委员会工作人员相对稳定。专门委员会工作人员一般长期在本委员会工作机构任职，直至退休，不转到其他专门委员会工作机构。在少数情况下，专门委员会的工作人员可作为岗位职务交流轮岗，到其他工作任务性质接近的有关专门委员会的工作机构任职。在个别情况下，也可到国务院有关部门或最高人民法院、最高人民检察院的有关岗位任职。这时，一般是在工作人员职务晋升或职位交流时才出现。形成此种原因，是由于专门委员会工作机构实行集体为专门委员会服务制度，专门委员会的各项准备性质的工作和日常的事务性工作，都需要熟悉本专门委员会分工联系的有关部门工作，这要求委员会工作机构的人员必须保持一定的稳定性，才能完成其承担的职责。这与美国国会常设委员会工作人员的流动性强、更替快的情况完全不相同。第三，专门委员会工作机构的工作人员参照国家公务员的管理制度进行管理，适用中央国家机关统一的党群人大政协机关工作人员的管理制度，（注：1994年6月20日中共中央办公厅关于印发的《全国人民代表大会常务委员会机关参照执行试行〈国家公务员暂行条例〉的通知》规定指出：“中央决定，在国家行政机关有计划、有步骤地推进国家公务员制度等同时，各级人大常委会机关参照试行《国家公务员暂行条例》。中央同意中央组织部会同全国人大常委会机关党组定的《全国人民代表大会常务委员会机关参照试行〈国家公务员暂行条例〉实施方案。”）工作机构人员的录用、任职条件、辞职、退职、退休、职务升降奖惩等，均由委员会提出建议，并由全国人民代表大会常务委员会办公厅人事局统一决定。本委员会对其工作机构的人员，没有人事方面最终决定的权利。第四，专门委员会工作机构的工作人员较少。在八届全国人大期间，8个专门委员会工作机构的总人数是163人，平均每个委员会工作机构的人数为20人左右（法律委员会办公室人数较少），而全国人民代表大会常务委员会的工作机构即法制工作委员会则有168人。专门委员会下设的每个室均设有1-3个处，每个处平均工作人员只有5-7人。专门委员会工作机构人员与专门委员会工作要求相比，显得人员较少，难以完全适应专门委员会开展工作的需要。
二、全国人大专门委员会工作机构之职责
专门委员会工作机构在为专门委员会协助全国人民代表大会及其常务委员会行使立法、监督等职责方面起到了积极的作用。专门委员会各项职权的行使都离不开工作机构提供的服务。工作机构拟定的议案及专门委员会对议案的审议结果报告、审议意见、法律修改草案、调查报告等专门委员会作出决定的文件草案，经专门委员会的审议，一般都被专门委员会采纳。特别是制定法律的议案或者习惯法律草案，在常务委员会或者代表大会上对专门委员会提供的修改稿，在大多数情况下，只作很少一部分的修改。概括地说：专门委员会工作机构的主要立法工作可分为三项：首先，对法律草案审议的准备工作，为专门委员会审议法律草案服务。由于专门委员会开会审议法案的时间短，工作机构的准备更不可缺。法律委员会在审议法律草案之前，责成办事机构搞准草案中的重要问题，做到心中有数；对需要协调的问题不回避矛盾，主动地、尽早地做好有关协调工作；一时协调不了的，要及时报领导同志协调。在专门委员会会议审议法律草案时，工作机构需要提供其他法律对于同类问题的规定，其他国家和地区关于同类问题的规定，草案中的重要问题的分歧看法和不同的观点等，在专门委员会审议法律草案之后，工作机构按照专门委员会会议审议的意见，对法律草案的有关条文进行具体的修改。在修改过程中，同一个条文处在着两种或者两种以上的修改法案的，工作机构须在文字表达上进行研究。其次，对报请常务委员会备案的法规研究，协助专门委员会对报全国人民代表大会常务委员会备案的地方性法规进行审查。在我国，各省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律和行政法规抵触的情况下，制定地方性法规；民族自治地方（自治区、自治州、自治县）的人民代表大会可以根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例；经济特区的人民代表大会及其常务委员会可以根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家法律、行政法规的原则制定法规。如法律委员会对报送备案的地方性法规，责成办事机构提出审查处理意见。其他有关专门委员会对报送备案的法规，均先由委员会办事机构研究，提出处理意见，再由委员会作出决定。最后，拟定和修改法律草案。在立法过程中，基本法律和有关国家机构、司法制度等方面的法律草案均由法律委员会的工作机构，也就是常务委员会的工作机构——法制工作委员会拟定。自第八届全国人民代表大会以来，其他法律的制定，也有部分由专门委员会牵头起草或修订，凡是由专门委员会牵头起草或修订的法律草案，均由委员会工作机构拟定法律草案。在拟定和修改法律草案的过程中，工作机构的人员由于直接地承担了有关的立法调查，立法听证等方面的研究和修改工作的全过程，并且熟悉立法技术以及有关的法律规定，与法律执行部门的沟通渠道通畅，加之工作人员掌握的资料信息比较全面，他们提出的意见与建议，一般情况下都能够得到委员会组成人员的采纳。
从全国人民代表大会各专门委员会工作机构的作用来看，它们在协助专门委员会行使各项职责，为专门委员会准备基础工作方面起到了不可缺少的作用。这种作用由于专门委员会组成人员年龄一般较大，且长期从事某一方面或部门的领导工作，委员会专职委员比例不够高等原因，而得到了进一步的加强。如果比较常务委员会与专门委员金对法律草案的修改情况，可以发现，在立法工作中，专门委员会工作人员由于对法律的理解，立法技术的掌握，专业性和技术性问题的研究，使专门委员会工作人员在法律草案形成中起到了相当大的作用。之所以出现这种状况，有以下几个方面的原因。第一、专门委员会组成人员的状况。一般说来，各专门委员会每届新进入的成员占2/3或者五分之四左右。例如，这些新进入专门委员会的委员，绝大多数是从中共中央机关、国务院及其工作部门、全国性社团体、最高人民法院和最高人民检察院或者有关省、直辖市、自治区的主要负责人，达到退休年龄不宜继续任职，到专门委员会工作的。这些人员有着十分丰富的领导管理经验，从事的是经济、文化、科学、技术，或者是综合性的管理工作。在担任专门委员会委员职务最初的一段时间内，对专门委员会的工作性质、工作方法和工作程序等，还不完全熟悉，有的在进入专门委员会的初期，由于原任职的工作需要办理交接，还不能够把主要精力转到专门委员会的工作上来，因此，专门委员会工作人员所起的作用较为具体和有力。第二，专门委员会的工作情况。专门委员会一般每月召开1-2次会议，每次会议1-2天，个别专门委员会5天（例如环境与资源保护委员会）。在有的专门委员会（如民族委员会），多数委员会的组成人员的工作地点不在北京市，委员是兼职，兼有其他方面的工作，平时不到专门委员会机关上班。专门委员会各方面的工作准备，都完全由工作机构来承担。同时，专门委员会的组成人员一般都是60-70岁左右，且长期从事领导工作，一些具体的事务也只能通过工作机构来完成，对于资料信息的研究与处理，主要依靠委员会的工作人员提供。委员会工作人员在这种情况下，所起到的专业性与技术性咨询服务，通常很容易被专门委员会委员接受和采纳。第三、专门委员会组成人员的工作背景状况。专门委员会组成人员中，除法律委员会外，法律专业知识和人大及其常委会议事程序方面的知识不很丰富，特别是在专门委员会成立的第一、二年，这种情况更突出。即使在法律委员会，也有相当一部分委员不是法律专家或长期从事法律工作。对于立法中的有关法律规定、立法技术、法律结构调整等方面的问题，都需依靠工作机构提供咨询服务。委员会工作人员在长期工作中，积累了立法技术方面的经验，丰富了专门委员会审查法案的知识，理解草案中涉及到的一些重要问题，平时与有关部门沟通关系良好，容易接近各方面的人员和意见，所以，委员会工作人员为专门委员会起草的文件、资料、提出的建议，易于为专门委员会接受。
三、完善全国人大专门委员会工作机构之构想
从完善人民代表大会专门委员会制度出发，本文认为，需要对专门委员会工作机构的设立及人员配置进行相应的完善。第一、适当增加各专门委员会的内设机构。随着人大及其常委会立法和监督工作的开展，客观上专门委员会需要工作机构能够更好地协助其行使各项职权，提供高效的服务工作。而现行的各专门委员会工作机构的现状，以及工作机构所能提供的工作服务范围与质量，不能够充分地适应专门委员会工作进一步发展的实际需要。鉴于专门委员会承担着较重的、极其广泛的立法和监督等方面的工作，建议在各专门委员会适当增设工作机构的种类和数量。即各专门委员会，设办公室、法案室、监督室、调研室，各室下设2-3个处，以适应专门委员会工作机构能够为专门委员会提供更加全面的、深入的、扎实的各项服务性工作的需要。第二，适当增加各专门委员会工作机构的人员编制，由现在的20人增加到30人至40人，其中大多数应当具有较高的法律、经济及有关的专业的知识，以适应承担专门委员会立法、监督各项工作所需的法律知识，专业知识和技术知识的需要。鉴于专门委员会工作机构人员编制实行的是公务员管理，大幅度地增加工作机构人员编制的数目，有一定的困难，可考虑维持现行的专门委员会工作机构公务员编制，此类人员享受公务员的待遇。新增加的人员部分，实行聘任制的管理方式，全部实行合同制管理，根据被聘用人员的不同情况，参照各专门委员会工作的情况进行确定。建议从具有政治学、法学、经济学、管理学专业具有硕士学位和博士学位的人员中招聘，也可以从具有上述专业在读的博士、硕士学位研究生中招聘，或者由专门委员会组成人员自行选择确定聘用的人员。使专门委员会工作人员的专业知识构成中，既有熟悉专门委员会工作程序、议事规则和人大及其常委会工作制度的公务员，以保持专门委员会工作机构提供的服务的连续性和稳定性，又具有精通各方面专业知识和现代科学技术知识的人员，适应专门委员会在审查议案时所需要的各种专业技术知识的需要。当然，工作机构聘用人员工作的期限不能太长，一般情况下3-5年以后，从事其他方面的工作，或者参加公务员考试，进入专门委员会工作机构中公务员的编制。这样，可以使专门委员会工作机构不断的充实新的人员，又能够保持工作人员队伍的稳定性，减少公务员行政编制。第三，赋予专门委员会对工作机构人员的人事管理权。专门委员会工作机构中的司局级和正处级（含正处级）以上人员的人事管理权分别由专门委员会提出建议，报常务委员会办公厅人事局批准；处级以下人员，则由专门委员会决定。这样，既可做到各专门委员会工作机构人事管理制度的大体平衡，又可保证直接使用工作人员的各专门委员会，通过对工作人员的德、能、勤、绩的考核，自主的管理，避免用人单位与人员管理制度脱节的缺点。对于专门委员会工作机构中聘用的人员，则完全由专门委员会决定其待遇、工作期限等方面的问题，其经费从专门委员会的业务经费中予以支付，达到人事管理权与使用权统一和衔接起来。
第四，统一各专门委员会办事机构的人员。目前各专门委员会办事机构人员分配不够平衡，如常务委员会法制工作委员会，既是常务委员会的立法工作机构，也是法律委员会的工作机构，其工作人员略多于其他各专门委员会工作人员的总数，这种情况似应改进。实际上，常务委员会法制工作委员会作为常务委员会的立法工作机构，也是为各专门委员会立法服务的工作机构，而不仅仅限于像目前这样，只为法律委员会服务，同时，法律委员会也应与其他专门委员会一样，配备相应的工作机构及人员。
第五，明确专门委员会工作机构的职责。目前，除环境与资源保护委员会工作规则明确地对委员会工作机构的职责进行了规定外，其他专门委员会的工作规则或议事规则，都没有对工作机构的职责作出规定。这既不便于规范工作机构的活动和职责，也不利于工作机构及时全面地为委员会做好服务工作。而且，环境与资源保护委员会工作规则第13条关于工作机构职责的规定也比较原则。其内容为：“委员会下设办公室，作为办事机构。其主要职责是，为委员会研究和决定问题提供资料、依据和可供选择的方案。办公室还承担委员会的秘书工作和日常事务工作。”为此，建议在制定专门委员会议事规则时，要对委员会的工作职责作出明确具体的规定。
收稿日期：2001-03-12