财政预算的“公地悲剧”：财政支出规模增长的一种解释，本文主要内容关键词为：公地论文,财政预算论文,财政支出论文,悲剧论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十九世纪末以来，随着福利国家的兴起和政府干预主义的盛行，政府财政支出规模不断扩张，国家负债日益沉重。这一现象引起了政治经济学家们的广泛关注，产生了一些经典的理论假说。这些理论分别从宏观的社会需求与政府职能变迁、微观的财政预算主体行为模式和行为过程的角度，来解释政府(财政)规模不断扩张的原因和规律。本文则想从这些理论所忽视的另一个研究角度：财政预算资金的产权经济属性，来分析财政支出规模扩张的动力及其约束。
一、财政支出增长经典理论的缺陷
“公共部门的增长已经成为西方世界在20世纪决定性的特征”(布坎南、马斯格雷夫，2000)。[1]西方经济学家对这一“决定性的特征”的早期解释是一种需求引致理论，即从政府对社会经济发展需要的满足来解释财政支出规模的增长。较早发现财政支出不断增长现象、并提出财政支出扩张理论的是德国经济学家阿道夫·瓦格纳(1883)，他的理论假说被称为“瓦格纳法则”(Wagner’s Law)。根据马斯格雷夫的解释，“瓦格纳法则”可以表述为：随着经济社会的发展和人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也会相应提高。这既有社会发展导致社会交往和社会管理日益复杂的政治原因，也有外部性问题、教育、保健等福利需求增长的经济原因。与瓦格纳一样，马斯格雷夫(Musgrave)[2]和罗斯托(Rostow)[3]也非常强调公共部门在经济发展过程中的角色变化。与前者不同的是，他们提出的“公共支出增长的发展模型”，是用经济发展阶段来解释财政支出规模增长的原因。他们认为，经济发展的早期阶段需要政府投资社会基础设施建设，为经济“起飞”创造前提条件；中期阶段需要政府支出干预经济运行，弥补市场失灵；成熟阶段则需要政府支出着重实现福利再分配和提高社会福利水平。这两个理论模型的共同特点在于，他们都把结构性因素作为解释财政支出规模增长的核心。因此，他们都很强调经济社会发展过程中，需求结构变化对政府支出结构的影响，认为需求结构的变化、扩张和升级是导致政府支出增长的主要因素。财政支出规模增长的需求方解释理论是宏观理论，它并没有在财政支出的需求方与供给方之间建立微观的、充分的逻辑联系，也没有分析财政政策制定的制度环境，因而无法真正说明财政支出增长的内在机理。
西方经济学家们也在供给维度上进行了大量的探索。鲍莫尔(Baumol)利用劳动生产率增长在部门之间的不平衡，来证明生产率偏低的公共部门的规模必然越来越大，负担越来越重。[4]这是一种纯经济技术性的供给方解释，并未涉及财政支出的决定问题。皮考克和魏斯曼(Peacok & Wiseman)采用归纳法来解释财政支出的增长，提出了替代-规模效应假说。他们将纳税人引入公共消费的决定过程，假定政府希望多支出，公民不愿意多纳税，公民“可以容忍的税收负担”是政府在决定预算支出时的约束条件。他们认为，在正常情况下，财政支出上升会与GDP上升保持线性关系，这是财政支出增长内在因素的结果。在社会危机时期，公民被迫接受政府的增税计划，税收负担被替代，甚至在危机过后，较高的税收容忍度将持续下去，而财政支出规模则不会回到原来水平。这是财政支出增长外在因素的结果。后者是说明财政支出增长超过GDP增长速度的主要原因。[5]这个假说尽管涉及财政支出的决定问题，但是它并没有刻画出决策参与者的行为模式和决策过程，而且特殊时期财政支出规模的“位移效应”并不能够说明正常情况下财政支出快速增长的供给原因。揭示财政支出增长微观机制的任务是由公共选择理论来完成的。作为一种政治的经济学，公共选择理论将财政决策看做是一个政治市场过程，通过考察政治制度的特征、预算决策的程序、决策参与者的行为和关系来说明财政支出不断膨胀的原因。在对财政支出需求的研究上，塔洛克(Tullock)最早对政府财政支出规模增长和多数票规则、利益集团的关系进行分析，认为在多数票规则下的利益集团的存在和寻租行为(DUP)是政府规模增长的原因。[6]在决定财政支出的供给性因素方面，布坎南(Buchanan)分析了作为政治市场供给者的政治家行为，指出追求选票的政治家会通过扩大财政支出来满足选民的需求，实现自己当选的目标，而且财政幻觉能使立法机构实施超过纳税人感觉的更大规模的财政支出。[7-8]尼斯凯南的研究则表明，政治市场另一重要的供给者——官僚的效用是预算规模的增函数，因而官僚有扩大预算支出的内在激励。[9]
从需求方模型到供给方模型的演进和发展，反映出西方经济学界对财政支出规模增长的研究日渐深入到微观机制层面，运用了多种学科的研究方法来分析财政支出增长的微观基础和发生机理。由于“供给方途径基本上关注的是可以在公共经济供给与需求方找到的利益逻辑”(莱思，2004)，[10]因此具有更可信的经验观察和更强的解释能力。但是，供给方理论对财政支出过程中利益逻辑的考察，主要集中在各参与主体的“经济人”行为模式、约束条件、相互关系和制度环境上，而对预算资源本身的经济特性及其对各参与主体在行为选择上的影响则未置一词。这样就不能够很好地解释为什么在竞争性的政治市场中，预算资源的竞争者和使用者并未有效率地配置使用预算资源的内在激励，为什么各竞争者在可以预知财政支出规模过度扩张会最终损及包括自己在内的所有人利益的情况下，依然选择了追求最大化预算支出利益的策略。本文认为，财政预算所具有的公共资源经济属性，导致了预算过程中的“公地悲剧”(tragedy of the commons)，这是预算资金配置使用效率低下，财政支出规模恶性膨胀的经济性根源。
二、财政预算资金的公共资源经济属性
财政对于政府有着极其重要的意义。政府并不是一个从事物质财富创造的组织，其一切活动无不依赖于财政收入的支持。“不征收和开支金钱任何政府都无法存在”(Wade & Philips，1997)。[11]政府的财政收入是基于国家暴力机器，通过赋税等手段，从社会私人①那里强制性地汲取和剥夺财富而获得的。这种强制性的征收行为实际上是运用国家权力改变被征收财富的产权属性。财富从社会私人手中变成赋税收入进入国库，私有产权就转变成为国有产权。从这个意义上讲，财政税收制度实际上是产权制度，国家通过这一制度强制性地调整社会财富的分布格局，将部分私有产权转变为国有产权，并形成了与私人部门经济相对应的公共部门经济。
产权是一个权力束，排他性是产权的决定性特征(柯武刚、史漫飞，2000)。[12]人与人之间对财产权利是竞争性的，如果没有排他性，就无产权可言。但排他性的确立与实现需要付出成本，有些还是高昂的成本。一个社会不可能使所有的产权都具有排他性，因此会同时存在着私有产权、共有产权和国有产权等不同的产权形态。私有产权是将资源的使用、转让以及收入的享用权界定给一个特定的人，他对这些权利的使用不应受到限制。共有产权是由共同体所有成员实施的权利，它排除了国家和共同体外的人对共同体成员行使共有权利的干扰。国有产权则意味着这些权利由国家拥有，它由可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利(德姆塞茨，1994)。[13]这三种产权形态的排他性程度存在较大差异。社会对不同形态产权的界定和实施并不是由市场过程来完成的，而是由政治过程来完成的。通过政治过程确定的财政收入、支出制度，是对社会资源进行不同产权形态界定的重要途径。它在总体上界定了公共部门与私人部门，区别了国有产权与私有产权，并在两者之间建立了动态的转换机制。随着政治力量格局的改变、经济技术的进步、社会需求的变化、政府职能的转变，财政制度会进行相应的调整或变革，公共部门与私人部门、国有产权与私有产权的边界、规模和结构也会随之发生变化。
对于社会私人而言，经由财税制度界定的财政预算收入属于国有产权，具有十分明确的排他性，产权界定是比较清晰的。一旦社会私人的某一部分财产被国家以赋税的形式征收，则其产权属性就会发生改变，由私有产权变成国有产权。国家的法律制度虽然承认财政预算收入的所有权利最终归全体公民，但是却严格地排斥了社会私人对于财政预算收入的占有、使用、交易等权利。财政税收收入征收入库后，将按照一定的政治原则、法律程序和财政制度进行预算安排，根据政府的公共行政目标和各预算使用部门的需求，把预算资源分配到各部门使用。可见，在国家内部各预算使用部门之间，财政预算资源的占有、使用、交易等权利的排他性，是通过财政预算过程确立的。而在财政预算分配之前，财政收入在国家内部各部门之间是非排他的，是每个部门都可以使用的资源。在理论上，任一预算使用部门可能获得的最大财政预算份额是全部的财政预算收入；另一方面，各部门之间在对财政收入的使用上具有竞争性，也就是说，在财政预算规模既定的前提下，某一部门获得的财政预算份额将会排除其他部门对该份额的权利。所以，财政预算收入对于国家内部的各预算使用部门来说是一种公共资源，是共有产权。所有的国家组成部门都拥有均等的使用财政预算的权利，但是这种权利的实现和使用具有竞争性，使得各预算使用部门会在预算决策过程中进行激烈的争夺，力图使自己获得的预算份额最大化。预算资金的公共资源经济属性，将会导致在财政预算过程中发生所谓的“公地悲剧”。
三、财政预算过程中的“公地悲剧”
戈登(Gordon)[14]和哈丁(Handin)[15]分别对开放性的公共渔场和公共牧地的研究表明，在开放性的公共资源利用中，个体理性与集体理性会发生冲突，导致公共资源被过度开发使用，最终损害了所有个体成员的利益。“在共有资源条件普遍存在的地方，资源的价值将会下降”(利贝卡普，2001)。[16]161如同公共渔场和公共牧地的资源因缺乏产权界定，造成其价值在每一个体使用者眼中不高一样，未确立排他性权利的财政预算的资源价值，对于每一个预算使用部门来说也是不高的。获取资源机会的价值甚至可能大于资源本身的价值，因为对于预算使用部门而言，确立本部门对某部分财政预算资源的排他性权利要比如何合理地安排使用预算资源重要得多。而且政府部门的产出具有非市场性质，一个政府部门并不提供多少个单位的产出，而是提供必须从其中推测出产出水平的活动水平(缪勒，1999)，[17]这使绝大部分政府部门的产出具有不可计量的性质。在预算使用者的利益与其服务的公共利益相互叠加、难以区分的情况下，政府部门真实的必要成本很难显现出来，预算监督也困难重重。所以，预算使用部门具有争夺和扩大财政预算份额的内在动力，但缺乏有效配置和使用预算资源的内在激励，预算软约束成为难以消除的现象。可见，对于具有公共资源经济属性的财政预算，理性的预算使用部门实现其收益最大化的途径不是提高预算资源的使用效率，而是追逐财政预算份额的扩大，从中获取超过相应公共服务的必要成本的价值差额。
财政预算活动会涉及众多的行动者，他们经常有着相互冲突的动机和目标。“预算行动者的多样性和财政开支的多样性，使预算过程中充满了财政开支目标之间及项目之间的选择取舍和相互竞争”(爱伦·鲁宾，2001)。[18]这种竞争和选择不是经由市场机制的效率原则来实现的，而是在政治市场中通过公共选择来完成的，因而它遵循的不是市场逻辑，而是政治逻辑。国家和政府的政治合法性基础是其必须向社会提供必要的、多样性的公共产品和公共服务。这涉及众多的预算目标和支出项目。对预算开支目标及项目进行选择是一个极其复杂和艰难的政治竞争过程。每一个预算使用部门都在努力证明本部门比其他部门更为重要，理应获得更多的预算资源。由于各部门所提供的公共产品和公共服务都是用来满足社会的共同需要，并不存在一个客观的评价标准来判断诸如国防支出比教育支出更为重要，或是相反，所以在各类和各项公共支出的重要性之间进行取舍是相当困难的。既有的预算分配格局反映的是现存政治经济力量之间的相对平衡状态，具有很强的利益刚性，任何一个预算追逐者想通过自身重要性程度的证明和政治影响力的扩展，来打破当前的预算分配格局而获得更大份额预算资源的可能性是很小的。因此，预算使用者对预算资源的竞争焦点往往不是改变既存的预算分配格局，进行存量预算支出的重大结构调整，而是争夺增量的财政预算收入和额外的补充预算追加。这使得预算支出在边际上面临很强的扩张压力。
财政预算决策在本质上是一种政治活动，是政治过程的中心，它遵循利益妥协与平衡的政治逻辑(威尔达夫斯基、凯顿，2006)。[19]理性主义和渐进主义是财政预算决策中的两大主流模式，在价值追求上，前者强调“应然”状态，后者强调“实然”状态(苟燕南、董静，2004)。[20]渐进主义在本质上讲是一种政治性的决策模式，所以成为财政预算决策过程中的主要实践模式。财政预算在“分配方面的冲突使政治家们面临风险。这激励他们倾向于提出那些不过大地改变目前的格局，而只是采取一些措施有限地缓解资源共有造成的损失的管制措施”(利贝卡普，2001)。[16]141面对巨大的、多元的预算支出需求压力，厌恶风险的政治家们更多地倾向于通过预算规模的扩张来获得增量预算收入，扩大预算分配的供给份额，并在预算支出的边际上进行调整，来相对缓和过于激烈的竞争冲突，实现政治利益上的妥协与平衡。最终，“预算过程不是以激进方式进行的，而是按照自己的路线发展的。一些原打算要取消的项目不仅继续被保存了下来，而且还明显地增加了它们的预算”(威尔达夫斯基、凯顿，2006)。[19]412财政预算决策的政治逻辑表明，预算活动是各种政治经济力量在激烈的竞争中达成相互妥协与平衡的过程。它通过一种总量逐渐扩大、结构边际调整的渐进决策的途径来实现政治经济利益格局的动态平衡，同时也推动着政府财政支出规模不断扩张。
四、财政支出增长的限度
“公地悲剧”的经典理论证明，理性个体对公共资源的过度开发和滥用，最终会导致公共资源迅速退化和耗竭。在这里，公共资源数量是既定的和不可再生的。②财政预算过程中的“公地悲剧”则好像与此有所不同，由于存在着财富的代际转移机制，政府可以通过发行国债等方式来透支未来的财政收入，当期可支配的财政资金数量会随着预算收入规模的扩大而相应增长，“悲剧”似乎只是高悬于政府头上的一柄“达摩克利斯之剑”。
财政预算收入规模的增长有限度吗?如果有限度，它对财政支出增长的意义是什么呢?财政预算收入增长有绝对的和相对的，绝对的增长是在税基、税率等条件不变的情况下，随着经济规模的扩大而获得的赋税收入增长，相对的增长是国家加大对社会资源的汲取力度而获得的预算收入增长。经济学家们更为关注的是财政预算规模的相对增长。经济发展和收入水平提高给财政预算收入的绝对增长开拓了极其广阔的空间，但既定的经济规模和收入水平给财政预算收入规定了限度。就其极端而言，“追求收入最大化的政府，能够把所许可的用以保障个人最基本生活资料以外的最大潜在所得都作为税款征缴”(布伦南、布坎南，2004)。[21]49但是几乎很少有国家和政府试图使财政收入的汲取触及这一极限，因为这是使国家瓦解、政府垮台的“死亡线”。这样的行为并不符合治国者长远的政治经济利益。事实上，在现代民主国家里，财政预算收入规模的限度正是皮考克和魏斯曼(1961)所指出的公民“可以容忍的税收负担”。它植根于人们内心普遍认同的正义性伦理规范，也构成了国家和政府存续的合法性基础。[22]它始终如同一道无形的枷锁，制约着预算决策参与者尤其是政治家的行为。
现实财政预算收入的限度与对预算资源的超额需求对预算决策者构成了强大的政治经济压力，而妥协与平衡的政治逻辑则是回应压力、缓解矛盾的现实选择。预算过程中的政治决策者们一边在不突破公民可容忍的底线的前提下，渐进地、迂回地扩大预算收入规模，一边通过政治博弈，适当引入市场效率机制，改革预算规则，加大预算透明度，对预算分配格局作边际调整，来减少预算的公共资源损失。所以，预算支出规模发展的轨迹是：当公民可容忍程度较高时，财政预算规模就出现快速增长，预算的公共资源效率损失也呈增长趋势；当税收负担已接近公民可容忍程度时，财政预算规模就呈现缓慢增长甚或收缩，预算制度开始改革，预算的公共资源效率损失出现下降趋势。20世纪以来，西方发达国家在经历了财政支出大幅上升后，税收负担过重引起了来自社会公众广泛的政治压力，政府不得不纷纷推行新公共管理运动，改革政府体制和财政制度，运用市场竞争机制、财政立宪、绩效预算等方式，来降低预算的公共资源损失，提高预算资源的配置使用效率，遏制预算支出规模的进一步膨胀。尽管上个世纪90年代以来，西方主要发达国家的财政支出规模占GDP的比重呈现稳中有降的走势(坦齐、舒克内希特，2005)，[23]可是财政支出扩张的经济性根源并没有改变，扩张的动力依然存在。
注释：
①这里的社会私人包括个人和企业。
②在研究公共资源的经典理论中，如果资源被合理有序地开发利用，它是可再生的，能够支持持续性的利用和发展，但是如果资源在短时期内被过度开发和滥用，一旦资源被耗竭后，则其可再生能力将会被破坏掉，成为不可再生的资源。
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