日本宏观调控中经济计划和产业政策的反思，本文主要内容关键词为：产业政策论文,日本论文,宏观调控论文,计划论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F13/17文献标识码：A
战后的日本经济得到了迅速的恢复和发展。在1956～1973年间，日本经济年均增长率达到9.7％。[1]20世纪80年代日本尽管进入了低速增长期，但其GNP年均增长率仍高于西方各国。20世纪90年代日本经济却处于持续的长期萧条之中，与美国20世纪90年代的“新经济”状态形成了鲜明的对照。日本和美国同为混合经济体制国家，政府宏观调控在经济运行中均发挥着重要的作用，同美国的以财政政策和货币政策为主要手段进行短期调控不同，日本采用的是以指导性经济计划为出发点的、以产业政策为核心并辅之以行政指导的中长期管理，并以财政政策和货币政策为主要手段进行景气调节的宏观调控政策体系，其中经济计划和产业政策发挥了很重要的作用。纵观日本战后50余年的经济表现，是到了应该对日本宏观调控政策体系进行深刻反思的时候了，尤其是要对其中的经济计划和产业政策进行深刻反思。
1 中长期指导性经济计划及反思
战后至90年代末日本政府已制定了14个中长期经济计划，期限通常为5～7年，个别为10年。日本政府的指导性经济计划由经济企划厅制定，不具有法律强制执行的约束力，纯粹是指导性或诱导性的，只是为了向企业提供可靠的信息，指明发展方向，显示政府的政策偏好，协调各方经济利益关系，但不直接干预企业的经营活动。理论上企业也没有必须接受国家指导性经济计划的义务。[1]
（1）中长期指导性经济计划的编制程序
日本《经济企划厅设置法》规定：制定和推行经济计划由经济企划厅负责，同时规定经济企划厅下必须设置辅助机构经济审议会，采用总理大臣咨询方式，由经济企划厅和经济审议会完成经济计划的制定。首先，由内阁总理大臣向经济审议会提出关于制定经济计划的质询，质询由经济企划厅长官代行。其次，由经济审议会及其协助机构企划厅综合局的计划编制人员通过各种相应的组织和形式，与企业界、研究机构、工会等各社会利益集团进行广泛的灵活多样的非正式的磋商。再次，经济审议会在企划厅综合局已进行的准备工作基础上对相关问题进行审议，提出审议报告，经汇总后向内阁总理大臣提交计划草案。最后，由内阁总理大臣把计划草案提交内阁会议讨论通过，作为政府的正式经济计划向全国发表。日本学者把上述这种以经济审议会为中心的官民结合，事前和事中充分发挥专家、学者和实业界作用，同时也体现了计划充分“民主性”的经济计划编制方法，称为“官产学”相结合体制。
（2）中长期指导性经济计划主要内容及演变
按日本政府已经制定的14个经济计划主要内容的不同，同时考虑战后日本经济发展阶段，可将经济计划演变历程划分为下列四个阶段：
第一个阶段，实际实施时间是从1956年到1967年共11年，包括鸠山内阁的《经济自立五年计划》（1956～1960年）、岸信介内阁的《新长期经济计划》（1958～1962年）、池田内阁的《国民收入倍增计划》（1961～1970年）和佐滕内阁的《中期经济计划》（1964～1968年）。这些计划是在日本经济恢复之后，围绕着如何实现经济自主高速增长、实现充分就业和提高国民生活水平而制定的。主要内容包括：设备近代化和提高自给程度、重化学工业化和扩大输出；充实社会公共设施、使产业结构高级化、促进国际经济合作和对外贸易、振兴科学技术等；促进劳动力的有效利用和流动、促进生产部门现代化并提高国民生活质量等。这一阶段经济计划的基本目标均已实现，在这四个计划期间，实际增长率分别为8.8％、9.7％、10.0％、10.1％。[2]这一阶段经济计划的实施在很大程度上促成了日本经济高速增长期前半期的经济增长的事实。
第二个阶段，实际实施时间是从1967年到1972年的6年。这一阶段经济计划包括《经济社会发展计划》（1967～1971年）和《新经济发展计划》（1970～1975年），均为佐藤内阁制定。计划目标一是实现经济社会的均衡发展，二是改善居民居住条件。该阶段经济计划的实质是在经济发展的基础上纠正第一个阶段经济发展不平衡的状况，是通过稳定物价、提高经济效益和推进社会开发等计划的实施来完成的。该阶段的目标完成得很好。
第三个阶段，实际实施时间是从1973年到1991年的19年。先后有田中内阁的《经济社会基本计划》（1973～1977年）、三木内阁的《七十年代后半期经济计划》（1976～1980年）、大平内阁的《新经济社会七年计划》（1975～1985年）、中曾根内阁的《八十年代经济社会的展望与指针》（1983～1990年）和竹下内阁的《与世界共生的日本经济运营五年计划》（1988～1992年）。这一时期经济计划的中心目标是实现经济的稳定增长和经济结构的高级化。该阶段是日本经济结束高速增长阶段、进入低速增长的调整时期，经济计划主要是围绕着创造稳定的经济环境、主动参与和推动国际间合作、重建财政和金融等方面制定的。经济计划的实施进一步提高了日本的经济实力和国民的生活水平。1991年，日本人均国民收入为2.76万美元，超过同期美国的2.02万美元，日本对外净资产余额1991年达3831亿美元，成为世界上最大的债权国，对外贸易顺差为1030.4亿美元。[3]第三个阶段经济计划取得的经济成就，使日本经济发展达到了顶峰。尽管从纵向上看是日本的低速增长期，但这一时期却改善了日本经济的整体质量，使经济结构更加合理，但也累积了很多问题。
第四个阶段，实际实施时间是从1992年到2000年的8年时间。共有三个经济计划：宫泽内阁的《生活大国五年计划——与社会地球共存》（1992～1996年）、村山内阁的《结构改革经济社会计划——建设有活力的经济与安定的生活》（1995～2000年）和小渊内阁会议正式批准的包括“生活空间倍增计划”和“产业再生计划”两部分内容的《今后五年经济和社会发展计划》（1999～2003年）。第一个计划的主要内容是重新确定生产率（定为3.5％，为战后最低计划值）、解决高龄化产生的社会问题、改善国民生活质量和产业空心化问题。该计划完成了指导思想上的从“经济优先”向“生活优先”的转变。第二个计划的主要内容是改革经济社会结构、解决对就业和未来社会生活担忧的问题。第二个计划实际上是第一个计划失败的产物，但第二个计划也没有成功。第三个计划重点内容是解决居住、活动、文化、环境和生活等方面的空间问题与调整产业结构问题。该计划由于小渊首相的辞世，实施的效果非常不好。这一阶段三个经济计划实施效果极其不好，与泡沫经济的破灭有直接关系。该阶段是“泡沫经济”中“泡沫”破灭后的时期，90年代日本经济处于严重的长期萧条中，再加上不时出现的政策失误，使日本经济至今仍在衰退中徘徊。
总之，日本经济计划的演变是紧紧围绕经济目标的不同而展开的，可以说各期不同的宏观调控目标是促进经济计划主要内容演变的直接动力。日本经济计划的制定与实施对战后50年来日本经济的发展起了至关重要的作用。但总的说来，经济计划的制定与实施从本质上讲是与以私有制为基础的市场经济体制相左的，而且经济计划的实施其实质是对市场机制的一种干预。从日本经验来看，经济计划可以用，但似乎不应该长期成为政府宏观调控的重要手段。
（3）中长期指导性经济计划的反思
第一，日本经济计划从其制定的步骤来看具有较强的协调性。经济计划是首先由经济企划厅长官代内阁总理向经济审议会质询开始的，之后政府部门和学界、企业界、各社会团体等代表进行多次协调与磋商，这就保证了政府经济计划一方面在制定过程中就吸取了各利益集团的意见，另一方面也为政府经济计划日后顺利实施奠定了基础。可以说，政府经济计划的制定过程中也包含了一定程度的计划宣传和实施的成分。
第二，日本指导性经济计划的实施具有很大的灵活性，但灵活性的效果具有明显的不对称性。这里的“灵活性”特指一个计划尚未完结，下一个计划又接上来取代前一个计划的情景。这种灵活性的可能性一般在计划中就已明确，如在《国民收入倍增计划》中所说的：“本计划在执行年度中，应当常常将计划的要求和经济的实际状况对比，根据比较结果，在必要时进行调整”，许多计划的期限未到就已被新计划所取代的事实充分证明了指导性经济计划的灵活性。这种灵活性一方面说明政府能够及时通过制定和调整经济计划来适应经济发展的需要；另一方面也说明政府比较缺乏制定经济计划的工作经验，以致经常使计划与经济发展不相符。不相符的表现有两种：第一种是经济计划落后于同期经济发展的实际，即指标的计划值落后于潜在值。如从经济增长率方面来看，从1956年第一个计划《经济自立五年计划》到第五个计划《经济社会发展计划》，实际增长率均大于计划增长率，最大差距达3.8％。[4]这种误差对实际经济运行不会产生太大的影响，仅是有可能稍微抑制经济以更快的速度增长，但这种误差可以通过“灵活性”即提前制定和执行的下一期经济计划给予纠正。第二种是经济计划领先于同期经济发展的实际，即指标的计划值超过相应的潜在值，这种情况可能会给经济运行带来较严重的负面影响。这是因为“日本的经济计划之所以能够发挥一定的作用，不仅仅是依靠市场原理，而且借助于一系列与之相配套的经济政策、法律手段及行政指导的力量”。[5]因此，日本政府宏观调控政策措施的选择和力度的控制都是围绕着经济计划所制定的目标来设计的，尤其是财政政策和货币政策。当政府实施了相应的政策之后才发现目标值太高肯定实现不了，即使这时重新启用新的经济计划，也不可能完全使经济恢复到潜在水平上运行，因为前期已实施的政策手段会在过了“政策时滞”之后发生作用，这已在事实上构成了对随后新经济计划实施后经济运行的一种干扰因素。日本从1970年第六个计划《新经济社会发展计划》开始的计划，就经济增长率指标来看，计划值均高于实际值（除《八十年代经济社会的展望与指针》和《与世界共存的日本经济运营五年计划》中计划值略低于实际值外）。笔者认为，日本从1973年开始进入低速增长期以来经济中产生的一系列严重问题，都和经济计划以超过实际值而与实际值不符（笔者将这种情形称为“经济计划的泡沫”）的事实发生最终的联系。用这一观点可对“泡沫经济”作如下解释：由于经济计划超过经济潜在增长能力形成的“经济计划泡沫”直接导致“宏观调控政策泡沫”，即宏观调控政策以超实际需要的范围和力度干预经济，而“宏观调控政策泡沫”一方面直接产生“经济泡沫”，另一方面，持续的“宏观调控政策泡沫”又会吹涨“经济泡沫”，随着“经济泡沫”的范围和程度的扩展就会形成“泡沫经济”。在此过程中，经济尽管有可能会继续增长，但这一增长过程也是积累问题和矛盾的过程，最终将导致经济运行的停止与萧条局面。日本经济在20世纪80年代中期以来的事实基本上证明了这一过程的存在。
所谓“灵活性效果的不对称性”是指当出现上述第一种计划与实际不相符状态而用下一个经济计划取代前一个计划时对经济运行会产生好的效果（如不会有任何形式的“泡沫”产生）或不会出现太大的负面效果，而出现第二种计划与实际不相符状态而用下一个经济计划取代前一个计划时会产生很大的负面效果，尤其是没有意识到问题产生的根源而继续在这种恶性循环中循环时负面效果更大。这种分析的政策含义在于：当“经济泡沫”还没有破灭时，应从缩小和消除“经济计划泡沫”这一根源入手，来缩减“政策泡沫”，最后使“经济泡沫”以“和平、健康”的方式回归，使“经济泡沫”在合理的范围内存在于经济运行中。合理与否的界限要看“泡沫”是否使虚拟经济与实体经济争夺资金以致影响经济的正常运行；当经济泡沫已经破灭时，切忌再一次制定和实施带有逐渐膨服的“泡沫”的经济计划，这样会再一次引发新一轮的“经济泡沫”及“泡沫经济”问题。总之，经济计划的灵活性决不是日本经济计划中非常可取的优点。当然，我们没有理由要求日本政府通过制定和实施与同期经济运行实际相差无几的计划来消除经济计划的灵活性。解决经济计划“灵活性效果不对称”问题有两种思路可供选择。思路一：尽可能使计划以小于实际的方向接近于实际；思路二：要考虑随着经济发达程度和市场完善程度的提高，适时适当逐渐地缩小经济计划使用的范围和力度。而笔者更倾向于后一种思路。很显然，第一种思路因其要求较高而人们无法做到，另一方面，一旦做到了，这种状况本身就违反了市场经济的基本原则，因此第一种思路不具有现实的可操作性。日本政府在21世纪需要解决的重要课题之一就是如何重新界定经济计划调控经济的范围和力度、使经济计划对市场经济的干预和破坏降低到最低程度。极限状态是，随着市场经济体制的完善，经济计划应逐渐停止使用。
第三，日本政府指导性经济计划具有较强的稳定性和连续性。这里的稳定性和连续性是指日本的经济计划基本目标前后期的基本一致性和前后期的连贯性。日本经济计划的协调性使综合考虑了社会各界意见和主张的经济计划几乎可以被任何一届内阁或派系所接受，从而使各期经济计划基本目标具有相当的稳定性和连续性。但笔者认为经济计划的稳定性和连续性是一把“双刃剑”，即一方面它可以继承和放大经济计划中的合理因素；另一方面它也可以继承和放大其中的不合理因素。当经济计划小于而接近于潜在值时，它的作用可最终使经济计划基本目标得以实现，有助于政府对宏观经济的控制和国民经济的稳定增长，如《国民收入倍增计划》的最终实现等事实。但如果经济计划一开始就带有“泡沫”因素，则经济计划的稳定性和连续性会使“泡沫”因素得到继承并膨胀，会带来“宏观调控政策泡沫”并由此产生“泡沫经济”，最终使经济运行受到严重干扰。经济计划的这一特点一方面说明日本政府重新确立经济计划地位的迫切性和严重性；另一方面同时也说明这一问题得到解决的难度是很大的。但笔者认为这一问题不解决，日本经济就很难从长期萧条的泥潭中健康地走出来。
2 战后日本产业政策及其反思
产业政策是日本政府宏观调控政策的重要内容之一。所谓产业政策，是指“影响该国的产业结构的所有政策”，[6]从战后日本经济史的角度看，“产业政策是指把有发展前途的产业作为出口产业，重点地给予保护、培育所使用的各种各样的政策手段”，[7]即日本的产业政策主要是指以促进产业发展为目的，以产业和企业为对象，由政府推行的干预产业的政策总称。日本的产业政策最主要的是产业结构政策和产业组织政策。产业结构政策是指用于调整第一、第二、第三产业间各部门的比例关系，通过资源的有效配置，不断促进产业结构优化和高级化，确保产业结构动态合理性的政策，它是产业政策的核心。产业组织政策是指以促进企业间竞争为宗旨，调整企业间关系的政策，它是在一定的产业范围内，使国家干预和市场竞争相结合，形成一定的产业组织形式或制度，以建立良好的市场秩序与合理的市场结构。
（1）战后日本产业政策的演变
战后一段时期，日本在工业技术、生活水平、公共事业乃至整个经济实力方面都远远落后于欧美国家，因此战后日本面临的主要任务是通过实施赶超战略发展经济，由此导致日本经济走上一条成长型发展道路。当时日本面临两种选择：一是充分发挥市场机制的自发作用，在较长时间内通过优胜劣汰，使一般供给逐渐转化为有效供给。二是发挥后发优势，制定并采取有效宏观调控政策，促使本国有限资源在短期内直接形成有效供给。第二种思路中需要更多的政府干预，最重要的就是产业政策。产业政策的实质是从供给管理方面对市场机制所作的一种补充，战后日本就是通过产业政策确定了各个时期经济发展的主攻方向，再辅之以财政金融等政策，在促进相关的有效供给增加的基础上达到供给与需求的动态平衡，从而使经济得到迅速的恢复和发展。日本制定产业政策时，由政府以产业结构设想的方式提出基本目标，确定应扶持的战略产业和相应的政策，但不干预具体实施过程。一般由通商产业省的产业结构审议会审议制定产业结构设想，审议会主要由产业界、学术界、消费者等代表组成。战后日本产业政策经历了下列演变过程。
战后初期日本政府实施的最重要的产业政策是“重点生产方式”，重点扶持煤炭和钢铁等部门。这一产业政策的依据是日本经济要想恢复，首先“应在某个方面确定一种重点领域，然后在这个领域集中投入物资并采取各种措施，如此才能使经济恢复起来，而这个重点领域只能是煤炭部门”。[8]“重点生产方式”事实上构成了一个煤炭和钢铁增产的良性循环机制，最终达到了全产业恢复生产的目的。为向“倾斜生产”政策“倾斜”，日本政府制定并实施了下列政策：资金倾斜政策。政府为保证“倾斜生产”资金贷款的需要，专门设立了“复兴金融公库”，为煤炭和钢铁等重点产业提供优惠贷款。事实上，截止到1949年3月，政府通过发行“复兴金融债券”筹集的贷款约80％都用于煤炭、钢铁、电力、化肥、海运、纤维等重点产业部门上了。价格倾斜政策。政府对那些产品市场价低于成本的重点产业实行价格优惠补贴。1948年，国家用于物价补贴金额占当年财政支出的24％。[9]价格补贴政策一方面稳定了基础原材料价格；另一方面也刺激了企业投资和生产活动。物资倾斜政策。政府对有限物资实行严洛的统制政策以保证重点产业的需要，如重点产业需要的矿石和生活方面的物资等。“倾斜生产方式”尽管”效益”很明显，但其成本电是非常高的，如财政支出规模扩大、通货膨胀加剧等。因此“道奇路线”实施后即停止了“复兴金融公库”贷款，“倾斜生产方式”因其成本过高而终结。
日本经济经过前一时期的初步恢复后，结束了战后初期的混乱状态并基本形成现代市场经济体制，接着实行的是贸易立国战略下的产业保护育成政策。在确定日本经济发展道路时，政府最终选择了以中山伊知郎为代表的“贸易立国型”模式。该模式认为：日本经济应积极参与到国际经济大循环当中去，通过扩大贸易、引进现代化技术，推进本国的国民经济工业化和现代化的进程。在此过程中，日本政府主要通过统制手段限制进口、限制以参与企业经营为目的的外国直接投资来保护对国民经济有重要影响但缺乏国际竞争力的“幼稚产业”，对促进经济独立具有较大生产潜力但仍处在发展中的基础产业采取扶持政策，使其在短期内迅速“育成”。这就是贸易立国战略下的产业育成政策。政府通过制定如《产业合理化方案》和《产业合理化促进法》等法规保证了产业政策的执行，通过财政金融手段促进了重要产业的发展，尤其是通过采取针对性很强的扶持政策，如《扶持纤维工业五年计划》、《石油化学工业扶持政策》、《机械工业临时振兴法》、《电子工业临时振兴法》等，直接促进了一些产业的发展。
总之，战后至50年代末期日本政府的产业政策主要是通过确立能带动经济起飞和产业结构合理化的战略产业并且以激发企业活力为核心来实施的，不仅推动了日本经济的恢复和发展，而且也为日本的混合经济体制的形成打下了基础，同时也奠定了产业政策在日本政府宏观调控中的地位。
1957年，日本政府在《新长期经济计划》中第一次提出以“产业结构高级化”为一项基本政策，1960年的《国民收入倍增计划》继续该政策，并提出实施重化工业化的具体计划。1963年，通产省的产业结构审议会通过《60年代通商产业构想》，第一次提出了产业结构高级化的统一政策体系。日本为迅速提高经济实力，实现赶超英美的目标，针对产业结构低级化现状，实行了以重化工业为中心的产业结构高级化的政策。通过应用“彼原基准”对日本经济的实证分析筛选出当时的“筱原基准产业”为钢铁、炼油、石化和机械等，因此确立了推进重化学工业化为60年代产业政策的中心目标。政府为保证优先发展重化工业，在财政方面对重化工业采取优惠政策，在金融政策方面，通过建立“改善产业结构金融制度”对重化工业企业给予银行优惠贷款，同时还通过在银行为重化工业企业设立专项资金来解决企业引进和推广先进技术的资金需求，而且政府的公共投资也主要是用于基础设施领域并服务于战略产业的发展。这一时期产业政策的实施，使日本的钢铁、石油化工、汽车及家电等产业迅速发展起来，同时也成就了日本经济的高速增长的世界瞩目的“经济奇迹”。
进入70年代，最重要的国际经济背景是石油危机导致的世界性经济萧条的局面，加上美元危机的影响，日本经济也进入了一个低速增长期。为进一步推动经济发展，日本政府赋予了“产业结构高级化”新的涵义：从“重化工业化”向“知识密集化”转化，“知识密集产业”成为主导产业。1971年的《70年代通商产业构想》明确提出要大力发展的知识密集型产业主要包括高科技产业、高级组装产业、时髦产业和知识产业。为保证上述产业政策（其实质是产业调整政策）的顺利实现，1976年的《产业长期构想》又明确提出用降低重工业的增长速度以求知识密集型产业的发展。该时期产业政策效果明显，尤其是在微电子、半导体和生产自动化方面。主要表现一是日本对美国高技术贸易顺差1980年已达30亿美元；二是1982年机器人拥有量日本已是美国的5倍多。[10]值得一提的是，70年代后，日本政府的作用从能动介入型转向被动介入型，政府主要通过政策指导和经济手段推动产业政策的实施。70年代末期，日本的赶超型战略已完成历史使命，同时技术差距不断缩小，使70年代建立在引进和应用国外先进技术基础上的“知识密集化”产业政策面临又一次的涵义更新：从“知识密集化”向“技术立国”战略转变，即采用“创造性知识密集化”取代“引进性知识密集化”的战略。它集中体现在日本政府《八十年代通商产业构想》明确提出的实施科技发展新战略的“技术立国”方针中：以高技术、未来产业基础技术和公益等技术为科技发展的重点，通过培养和应用创造性、开拓性技术尖子和基础研究人才来提高基础研究的比重，最终走向自主开发创造性技术的“技术立国”战略。该时期以自主开发尖端技术为中心的“创造性知识密集产业”为主导产业，提高了产品的“创造性科技”含量，不仅使产业结构进一步高级化，而且也激活了整个经济。但进入90年代后由于“泡沫经济”崩溃造成的萧条局面使日本提出的《新技术立国》（1994年6月）和《科学技术创造立国》（1995年）等方针受到严峻挑战，可以说，90年代是日本产业政策事实上处于停止状态的时期。这主要是由于日本市场化程度的提高、经济不景气等原因造成的，但更主要的原因在于产业政策的本质是与市场经济的精神相左的。21世纪，应该是日本政府和世界经济学界重新认识和反思产业政策的时代。总之，战后日本政府在实施产业政策调整产业结构过程中，一方面通过制定经济计划，运用经济法令，保证计划的落实，引导重点产业的发展；另一方面通过广泛使用经济手段并辅之以“行政指导”，调整产业结构以促成产业政策目标和其它宏观调控目标的实现；同时政府还通过国家投资，充实社会资本，维护重点产业部门的利益并诱导民间资本向重点产业转移。战后日本政府实施的产业政策对日本经济的恢复和发展起到了十分关键的作用。
（2）战后日本产业政策的反思
战后日本产业政策作为国家干预经济的一种手段，与凯恩斯主义的宏观经济政策本质上并无明显不同，其最终目的都是要通过实现供求总量的平衡来发展经济，但二者在国家干预经济的方向和重点上却是不同的。凯恩斯主义主要是着重于需求方面的管理，是通过调节需求来发展经济。日本的产业政策着重于供给方面的管理，主要是通过调节供给来发展经济。反思战后日本产业政策的演变过程，我们可以得出以下结论。
首先，日本政府是根据每个时期经济发展的需要和有关产业的地位及其作用确定各个时期的重点产业，并且通过各种手段加以扶持，以促成整个产业结构的合理化与高级化。战略产业的选择依发展经济的需要而定，这种思路实质上是把产业结构的变化、经济结构的调整和经济发展纳入到一个系统中，随着产业结构的合理化和高级化，经济结构得到适时调整，从而使经济得到发展。战后日本经济基本上是沿着这种轨迹发展的。随着时间的推移，日本经济的发展是与产业结构高级化同方向变化的。
其次，日本政府围绕产业政策制定并采用各种保护措施，包括限制进口、限制外国在特定行业的直接投资，促进投资的“倾斜减税”和“倾斜金融”政策，以及通过实施出口优惠的金融制度、优惠税制和建立出口保险制度来振兴出口的政策。随着日本对外开放程度的提高，有些保护政策在60年代中期以后不再采用。
再次，战后日本产业政策整体上经历了从战略性产业政策向补充性产业政策的转移过程，而在政策手段上又经历了从直接介入性措施向诱导性政策手段的转变过程。[11]所谓战略性产业政策，是指以战略性地培育、振兴特定产业的形式，旨在提高本国产业国际竞争力和本国经济福利的政策，日本在战后高速增长时期的产业政策基本上属于战略性产业政策。所谓补充性产业政策是指以对市场失败进行补充、纠正的形式来提高经济福利的政策。与战略性产业政策和补充性产业政策相对应的政策手段是直接介入手段和诱导性手段。直接介入手段是指通过限制企业自由的生产经营决策活动，强制性地使企业按照政府当局意图行事的手段。诱导性手段是指通过各种审议会、研究会和媒体等渠道向企业提供信息，提出对未来产业发展方向的预期和展望，诱导企业的决策与政府当局意图相符合。战略性产业政策和补充性产业政策二者之间存在层次递进的关系，当市场机制还不完善、单纯依靠市场机制还不足以调节需求尤其是不足以调节供给时，战略性产业政策是适宜的，尽管战略性产业政策从理论上讲能够造成对市场机制事实上的破坏，但由于此刻市场机制还不完善，市场失灵普遍存在，单纯靠市场机制的自发作用不能筛选出能带动经济发展的主导产业，因此战略性产业政策实质上是“破坏”了市场失灵从而也就起到了强化主导产业并带动经济发展的作用，战后日本整个高速增长期实施的产业政策均为战略性产业政策。不可否认，战后随着日本经济的发展，市场体系和机制得到进一步完善，如果再沿用战略性产业政策，那么它在市场失灵普遍存在情况下，对市场失灵的“破坏”就会自动转化为在市场失灵普遍存在性降低的情况下的对市场机制的“破坏”，必然会阻碍经济的发展，这种情况出现的时候也正是产业政策从战略性向补充性进行“战略性”转移的最佳时期。补充性产业政策原则上是对市场失灵进行补充和纠正，其实质应是完善市场机制的过程。在实行补充性产业政策的过程中辅之以制度建设，包括市场制度、法律制度和现代企业制度的建设。随着补充性产业政策的实施，市场机制会愈加完善，企业自身在市场机制作用下，彼此间协调功能会日益增强，补充性产业政策实施的范围和作用力度应逐渐变小，最终可达到退出政府宏观调控手段的极限状态。否则由于不恰当地实施产业政策会对市场机制构成较大的破坏，因为“就政府干预经济的程度来说，产业政策比任何其它经济政策更深入干预了产业部门之间和产业内部的资源配置过程”，[12]这就有可能阻碍市场机制及时的进一步完善，最终有可能造成严重的经济衰退和萧条。战后日本在高速增长期结束后，采用的产业政策基本上是补充性产业政策，但在经济经历了平稳的增长之后，没有对补充性产业政策适时作必要调整，结果最终导致日本经济发达起来而体制并未得到同期相应的完善，造成日本处于“发达国家的经济，发展中国家的体制”这样一个尴尬的局面。可以说日本经济在90年代进入的长期萧条暴露了日本经济在长期高速发展中累积的很多问题，其实质是日本经济体对自身自动的调解，如果日本政府不深刻反思自己对经济计划和产业政策运用的不当之处而继续为之的话，日本经济目前的状况绝不是最遭的情况，亦不会很快结束，它仍将会继续在下滑中自动调解。
总之，日本经济经过战后50余年的发展，市场经济体制已进一步完善，指导性经济计划和产业政策据以发挥作用的基础已进一步弱化，而在经济发展中如何完善市场机制并充分发挥其作用，如何不断增强企业间相互协调能力，如何更加正确、有效地利用财政与货币政策来调控经济，应成为日本政府在21世纪进行宏观调控时重点解决的课题。
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