督学责任区建设中的问题与改进路径，本文主要内容关键词为：责任区论文,督学论文,路径论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-058.1 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2016)01-0059-06 督学责任区制度是我国教育督导领域的一项制度创新，也是我国深化教育督导改革、提高教育督导效能的重要尝试。实行督学责任区制度，有助于深化教育督导改革，完善我国教育督导制度，推进依法治教，加快教育法治化建设进程，进而作为我国法治化建设的重要组成部分，推动依法治国基本战略的实现。虽然在督学责任区制度推行后，各地都积极探索，做出了很多有益的尝试，并取得了一些有价值的经验和成就，但是由于实施时间尚短、各地情况不一致等原因，也出现了很多问题，亟须进一步改进。本研究通过对X省Y市督学责任区建设情况的实地调研，可以从中了解目前督学责任区建设中存在的问题，并探索其改进路径，对进一步完善督学责任区制度、有效发挥教育督导职能具有重要意义。 一、加强督学责任区建设的现实诉求 所谓督学责任区，是指“政府教育督导部门为了落实督学职责，将所辖区域内的中小学校、幼儿园划分为若干督学区域，并对每个区域委派若干名督学，负责区域内学校的经常性督导工作。责任区督学通过对区域内学校的不定期随访检查、督导，促进学校全面贯彻落实党和国家的教育法规政策，规范办学行为，不断提高教育教学质量，全面实施素质教育”[1]。 我国教育督导的基本职能主要包括监督职能、评估职能、协调职能与指导职能四个方面[2]，督学责任区制度作为我国教育督导制度的重要完善和补充部分，具备教育督导的一般职能，并在实施过程中进一步加以延伸，从而使教育督导的一般职能得到更加有效的发挥。与此同时，督学责任区制度又具有自身的特点：第一，从督导范围来看，督学责任区制度对区域内中小学校、幼儿园实行“责任田”式管理，在督导范围上实现了“全覆盖”；第二，从督导内容来看，无论是督学责任区这一制度名称还是相关政策文件规定，都可以看出督导内容的重点在于“督学”而非“督政”，重在评价学校的办学理念、办学行为，重在指导学校的内部管理和教育教学工作，促进学校的内生发展[3]；第三，从督导周期来看，与突击检查式的短期督导以及定期督导不同，督学责任区制度试图建立一种长效督导机制，从而使督导工作做到经常性、常态化；第四，从督导职能来看，督学责任区制度主要发挥的是指导职能和协调职能，从学校需求的角度出发，学校希望责任督学能够帮助学校解决办学中遇到的各种问题，而不是去监督、检查、评估，提供专业指导和支持，才是学校希望督学责任区制度应该体现的主要功能[4]，督学责任区制度还应该重视协调职能，在责任区内学校、教育督导部门、教育行政部门以及社会之间发挥桥梁和纽带作用，把学校的诉求及时反映到相关教育部门，把上级教育部门的要求及时传达给责任区内的学校，同时做好宣传工作，吸收社会公众参与到教育督导工作中来，这样才能形成促进教育督导工作发展的合力，更好地保障教育质量的提升。 (一)从国家层面来看，加强督学责任区建设有助于我国加快构建现代治理体系，推进依法治国基本战略的实现 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“深化教育领域综合改革”，“深入推进管办评分离”，对深化教育督导改革、提高教育督导效能提出了新要求，督学责任区制度是我国教育督导领域的一项制度创新，其实行有助于提高督导效能，强化督导效果，加快推进我国教育治理体系和治理能力的现代化。同时，督学责任区制度的实行有助于更好地保证我国教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的贯彻执行，是保障教育改革与发展的重要手段，也是依法治教的重要环节，从而作为我国法治国家建设的重要组成部分，推进依法治国基本战略的实现。 (二)从区域层面来看，加强督学责任区建设有助于政府和教育行政部门及时了解和掌握区域内中小学校工作情况，为推进教育改革与发展提供决策参考 督学责任区制度主要根据行政区划来划分督学责任区，力求在每一责任区内都可以做到中小学校教育督导工作的“全覆盖”，有助于提高督导质量，并使当地政府和教育行政部门全面了解和掌握本区域内中小学校的工作情况，从而在宏观领域作出及时的调整。同时，责任督学在实际督导工作中，既要及时总结和推广典型经验，又要及时发现和指出学校在办学过程中存在的问题，并在深入调研的基础上，形成调研报告，定期向政府和教育行政部门汇报，从而为当地推进教育改革与发展提供决策参考。 (三)从学校层面来看，加强督学责任区建设有助于提高教育教学质量，促进学校内涵式发展 随着我国教育领域综合改革不断深化，教育的现代性不断增强，学校发展正从追求数量增长、规模扩大的外延式发展逐步走向追求结构优化、质量提高的内涵式发展，人们对教育的需求已从“有学上”转向了“上好学”，开始追求更公平、更高质量的教育[5]。督学责任区制度作为教育督导工作向基层延伸和拓展的创新举措，其意义在于指导和督促中小学校规范办学行为，提高教育教学质量，可以说，督学责任区的全部工作都是以服务学校为中心来开展的。 二、X省Y市督学责任区建设基本情况 X省Y市位于我国中原地区，是我国重要的历史文化名城，也是X省重要的工业城市。为贯彻落实《教育督导条例》和《教育部关于加强督学责任区建设的意见》，Y市出台了《Y市人民政府教育督导室关于建立督学责任区制度的意见》，于2013年12月开始对全市高中及市属义务教育阶段学校(含民办)实施督学责任区制度。同时，制定了《Y市督学责任区责任督学工作规范(试行)》，对责任督学的工作职责、工作内容、工作制度等方面做出相关规定。 Y市根据行政区域及学校分布情况，共划分为9个督学责任区，每个责任区配备责任区组长1人，责任督学3-4人，负责9-10所学校的督导工作。责任督学由专职督学和兼职督学组成，实行组长负责制，在同级政府教育督导部门的领导下，通过采取随机听课、查阅资料、列席会议、座谈走访、问卷调查、校园巡视等方式开展督导工作。目前，Y市的督学责任区建设工作尚处于起步期和探索期，不断加强和完善督学责任区建设，对于保障Y市未来教育改革与发展，以及X省在“十三五”时期建设人力资源强省，具有重要意义。 三、研究方法及研究工具 访谈法是本研究使用的主要方法，采用个别访谈、集体座谈和追踪访谈等形式，目的在于发现相关群体对于X省Y市督学责任区建设中存在问题及改进方式的认识。访谈对象包括市督导室主任1人、责任督学38人，学校校长及中层干部12人。共设计访谈提纲2份，1份为主管领导及责任督学访谈提纲，1份为学校校长及中层干部访谈提纲。其中，主管领导及责任督学访谈提纲共设5个维度，分别是责任督学队伍建设、责任区督导评价职能、责任区督导评价方式、责任区督导评价内容和督学责任区相关制度建设，共21题，全部为开放型问题；学校校长及中层干部访谈提纲共7题，同样全部为开放型问题。 四、目前督学责任区建设中存在的问题 (一)责任区督导内容：督导范围太广，随意性较大，缺乏顶层设计 首先，X省Y市责任区督导内容繁杂，督导范围过于宽泛。X省Y市制定的《Y市督学责任区责任督学工作规范(试行)》中规定，责任督学的督导事项包括校务管理和制度执行情况；招生、收费、择校情况；课程开设和课堂教学情况；学生学习、体育锻炼和课业负担情况；教师师德和专业发展情况；校园及周边安全情况，学生交通安全情况；食堂、食品、饮水及宿舍卫生情况；校风、教风、学风建设情况共八项。很多责任督学表示督导范围太广，且专业性较强，如果不参加培训，难以达到良好的督导效果。正如一位责任督学所说：“督导范围太广了，例如食堂这一项就很专业，哪些食品要留样，要留样多长时间，没参加过培训的督学就不知道。” 其次，X省Y市责任区督导工作缺乏顶层设计，责任督学工作的随意性较大。从相关文件来看，《Y市人民政府教育督导室关于建立督学责任区制度的意见》中规定，Y市“对中小学的督导检查实行组长负责制，组长根据本责任区的学校情况，制定具体切实可行的督学计划，做好责任区督学分工，报同级政府教育督导部门备案后组织实施”。但是，在具体实践中，由于缺乏顶层设计，责任督学工作的随意性比较大。从市政府教育督导室的层面来讲，由于工作人员较少，平时事务较为繁忙，没有时间进行责任区督导工作的顶层设计；从督学责任区层面来讲，大多情况是由责任区组长把责任督学召集起来，协调商议，制定工作计划，确定督导主题，对于主题下的具体督导内容，并没有明确、细致的规定，督什么、什么时候督、督到什么程度，都由责任督学自己来决定。 (二)责任区督导方式：叙述笼统，督导评价指标不具体，缺乏可操作性 在对X省Y市的调研中，很多责任督学都指出，文件中关于责任区督导方式的叙述比较笼统，缺乏明确的指标，具体督导到什么水平，没有明确的规定。从Y市某一督学责任区工作计划中可以看到，在“主要工作”这一部分只是简单写明了每月督导主题，如五月：招生工作、收费情况，具体的督导指标、督导标准等都没有任何说明。督导评价指标不明确、不具体，特别是没有对督导评价指标进行量化处理，缺乏可操作性，这样会使督导结果受人为因素的影响较大，存在比较明显的经验性和主观判断性，从而影响了督导结果的科学性和合理性。 (三)责任区督导效果：缺乏跟踪督导和动态监测体系，缺乏有效的奖惩机制，公众参与度较小 通过调研可以发现，X省Y市在责任区督导效果方面主要存在以下问题：第一，没有建立起跟踪督导和动态监测体系，发现问题之后没有持续的跟踪监督，导致很多问题即使发现了，长时间没有进行复查也会淡化，最后不了了之，没有得到根本解决。第二，缺乏有效的奖惩机制，责任区督导结果没有对督导对象形成利害性约束，除了重大安全事故以外，跟各单位评选先进挂钩的情况很少，责任区督导的权威性受到了影响。调研中，很多责任督学都指出：“督导结果在使用上含金量较低，没有奖惩措施，评价以后怎么整改，下一步怎么提升，没有下文，督导结果在使用上，没有落到实处”。第三，在X省Y市督学责任区工作中，社会公众的参与度较小。2012年《教育部关于进一步加强中小学校督导评估工作的意见》中规定，要“吸收社区和有关专业人士参与督导评估”，“要向社会公布督导评估结果，接受社会监督”，然而在实际中，X省Y市责任区督导结果与相关信息并没有公开发布，只是反馈给了学校和相关教育部门，没有向社会，尤其是社区或家长公布，没有引起社会重视，也得不到来自社会的反馈，不利于形成社会各界共同关注教育、监督教育的良好局面。 (四)责任督学队伍建设：责任督学专业性不强，队伍结构不合理 首先，X省Y市责任督学队伍建设存在缺乏培训，责任督学缺乏专业知识，专业性不强的问题。X省Y市责任督学队伍主要由三方面组成，分别是政府相关职能部门人员、教育行政部门内部人员以及学校校长，虽然责任督学对责任区内教育情况有一定了解，但是由于他们平时接触督导工作较少，缺乏相关知识，所以对督导工作认识不足，对责任区督导的职责、功能、方式等问题也不是很了解。此外，X省Y市还缺少针对责任督学的培训活动，责任督学一般都是兼职的，以学校校长居多，他们除了督导工作之外还肩负其他工作，平时比较忙，没有时间和精力自学督导相关知识，因而责任督学非常希望接受专业化的培训，希望上级部门聘请相关领域专家进行讲座，也希望能够走出去，到督学责任区建设水平较高的地区参观考察、交流学习，但是由于经费不足、审批手续复杂等原因，X省Y市缺少针对责任督学的专业培训活动，这阻碍了责任督学队伍专业化水平的提升。 其次，X省Y市责任督学队伍也存在结构不合理的问题。一个问题是责任督学“小马拉大车”，这与X省Y市督导部门没有从教育行政部门中独立出来，自身缺乏权威性有关，导致基层责任督学队伍组成不够全面，在督导规格上不够匹配，因而不能引起被督导学校的足够重视；另一个问题是责任督学“既当裁判员又当运动员”，X省Y市责任督学组成中很大一部分是全市学校中管理水平、工作能力都比较高的校长，因此在实际督导中就会出现“校长督校长”、校长“既当裁判员又当运动员”的情况，从而影响责任区督导结果的公正性、客观性。 总之，X省Y市对督学责任区建设进行了初步探索，并取得了一定成效，X省Y市广大教育行政人员、责任督学、学校校长也对督学责任区制度的积极意义表示肯定和认可，督学责任区制度基本上在全市范围内建立起来。但是，由于经验不足，X省Y市现阶段督学责任区建设过程中也存在一些问题，主要表现为：第一，责任区督导内容问题，即“督什么”，主要表现为督导范围太广，随意性较大，缺乏顶层设计；第二，责任区督导方式问题，即“怎么督”，主要表现为督导文件叙述笼统，督导程序不明晰，督导指标不具体，缺乏可操作性；第三，责任区督导效果问题，即“督得怎样”，主要表现为缺乏跟踪督导和动态监测体系，缺乏有效的奖惩机制，公众参与度较小；第四，责任督学队伍建设问题，即“谁来督”，主要表现为责任督学缺少培训，专业性不强，队伍结构尚不合理。通过查阅相关文献资料可知，上述问题不仅在X省Y市督学责任区建设中存在，在我国其他地区督学责任区建设中同样存在，具有一定的普遍性。 五、对策与建议 (一)明确责任区督导职能，厘清责任区督导内容 我国现行教育督导机构分为国家、省、地市、区县四级。从层次上来看，各级政府教育督导部门是从整体上、宏观上对本地区教育事业发挥监督、评估、协调和指导职能，而督学责任区制度的实行，是我国教育督导权力下移的一项改革新举措，是从微观层面来对学校办学、教育教学工作进行规范，督导工作更具体、细致，更有针对性。一方面，学校督导评估的职能性质从根本上来说是服务性的，而不是管制性的[6]，落实到督学责任区这一层面，政府的督导、评估、检查职能更应进一步减弱，而应重在发挥指导、咨询、支持等职能，为学校发展提供切实可行的帮助和建议；另一方面，督学责任区重在“督学”而非“督政”，责任区督导内容应有所侧重，督导范围不应过于宽泛，同时应注意避免多头评估、重复评估等问题的出现。 在德国，教育督导一般是对学校教育进行督导，主要包括专业督导、行政组织督导和法律督导。专业督导是检查学校的教学和教育工作中一般的规范和制度是否得到遵守，教学和教育工作的方法和水平如何，是否还有可能加以改进；行政组织督导是根据有关法规，检查教师和领导是否称职，是否遵纪守法；法律督导的任务是检查学校办学人的合法性[7]。可见，德国的教育督导基本上是围绕学校工作来进行的。英国的教育督导，督导的对象主要是学校，督导的重点主要是教学质量、学校内部管理及日常教学工作，基本上属于督学的范畴[8]，以小学督导评价指标体系为例，其包括三个方面：一是对学生的学习和发展状况的评价；二是对学校的教育质量状况的评价；三是对学校领导与管理状况的评价[9]。美国教育督导的目的在于帮助学校和教师改进工作，督促、建议、劝告及帮助学校解决问题，也是更多地侧重于督学[10]。 从国际经验来看，实现从“督政”到“督学”的重心转变是我国教育督导的改革趋势[11]，而督学责任区制度的实行，正是这一改革趋势的具体体现。责任区督导承担着督学的重要任务，发挥着指导和协调学校工作的重要职能，应进一步厘清责任区督导内容，其督导工作应围绕学校来进行，主要包括学校教育教学质量、学校领导与管理和教育政策落实情况，从而避免责任区督导范围广而不实的情况，提高责任区督导效能。 (二)细化责任区督导方案，制定切实可行的责任区督导评价指标 应进一步细化责任区督导方案，特别是督导内容和评价指标部分，对于督导什么、督导到什么样的水平，应有一个明确的要求，从而增强责任区督导方案的可操作性，提高督导结果的科学性、合理性。 由于学校教育发展具有差异性，在制定责任区督导方案时应把指令性要求与指导性要求结合起来，基础性要求与发展性要求结合起来。因此，责任区督导方案的指标应该包括刚性指标与弹性指标两种形式。其中，刚性指标主要反映的是指令性与基础性的要求，弹性指标主要反映的是指导性与发展性的要求[12]。此外，在制定责任区督导方案的过程中，还要充分考虑到不同责任区之间的差异性，根据本责任区内学校教育发展的水平和特点来制定符合本责任区实际情况的责任区督导方案。 (三)完善责任区督导结果使用制度，加强跟踪督导，强化社会监督 在责任区督导结果使用制度方面，也有待于进一步完善。首先，应建立跟踪督导机制，提高责任区督导工作的实际效果。责任区督导结果的使用十分重要，督导结果的反馈要及时，后续的跟踪和支持工作应到位，责任区督导才能发挥促进学校持续改进和提升教育教学质量的作用。在这一点上，英国的做法较为严格：有明确的时间节点，各方责任明确，改进彻底。被评为“存在严重缺陷的学校”将由皇家督学监控，地方教育局提供支持，如果问题仍未解决，学校在督导后40天递交“行动计划”，地方教育局全力支持，皇家督学监控两年后实施一次后续督导，未取得令人满意成绩的学校将被关闭[13]。在今后的责任区督导工作中，应该建立起跟踪督导机制，由终结性评价变为发展性评价，对发现的问题进行动态性监测，这样才能切实促进学校教育工作的改进和发展，而不是流于形式，缺乏实效。 其次，应强化社会监督，提高责任区督导结果的公开性和透明度。在我国建设现代教育治理体系的背景之下，参与管理的主体已经不只是政府部门，而是包括各种非政府组织、各种社会团体、私人部门、公民个人在内的多元主体，教育治理是多元主体参与的共同治理[14]。就目前情况来看，责任区督导结果只是反馈给了学校和相关教育部门，并没有做到向社会公开发布。应该进一步完善责任区督导结果公布制度，提高督导结果的公开性和透明度，特别要发挥社区和家长委员会的作用，强化社会监督，以保障各方利益相关者的知情权和监督权。在责任区督导结果公布形式方面，既可以利用教育行政部门网站及时发布相关信息；也可以以纸质报告的形式呈现给各方相关者，并获取书面反馈意见；还可以采取研讨会、家长会等形式，广泛征求教师、社区代表、家长、学生等群体对学校督导评估结果的意见，吸纳有价值的建议，促进学校更好地改进教育教学工作。通过建立公开、民主的责任区督导结果反馈制度，可以在一定程度上实现评估主体的多元化，有助于我国更好地建设多元主体参与的现代教育治理体系。 (四)优化责任督学队伍结构，提高责任督学专业化水平 首先，要进一步优化责任督学队伍结构，加强责任督学队伍建设。可以从以下几个方面入手：第一，把好入口关，建立起有效的责任督学准入机制，出台科学、合理的任职标准，严格选拔符合要求的人员进入到责任督学队伍中来；第二，建立责任督学专家库，吸收具有资深教育工作经验的行政人员、校长、一线教师、教研员、教育专家等进入专家库，积累督学资源，从而为学校教育教学工作的改进提供专业性的指导和建议，更好地体现督学责任区制度建立的宗旨，切实发挥责任区督导的作用；第三，加强对责任督学的管理，同时还要完善责任督学的考核评价制度，提高责任督学的使命感和责任感；第四，从行政权威和专业权威两个方面来提高责任督学的权威性，吸收相关行政部门领导以及高层次的专家、学者加入责任督学队伍，提升责任区督导规格，从而使教育行政部门、学校和社会进一步提高对责任区督导工作的重视；第五，完善责任督学工作保障制度，为责任督学创造良好的办公环境，保证其合理的物质待遇，从而提高责任督学队伍的稳定性。 其次，要加强对责任督学的培训工作，提高责任督学的专业化水平。第一，建立定期培训制度，使责任督学培训工作规范化、常态化，培训内容应包括教育教学相关知识、教育督导相关知识、国家各项最新教育政策等，特别要加入科研方法的培训，将一些科学研究的方法运用于责任区督导工作之中，从而提高责任区督导工作的科学性；第二，可与高校及其他专业机构进行合作，邀请相关领域高层次的专家、学者进行专题培训和讲座，学习最新的督导知识和教育理念，也可邀请在督学责任区建设方面取得成功经验的地区代表进行交流与研讨；第三，当地教育部门还应多创造一些外出交流学习的机会，让责任督学能够走出去，到督导工作水平较高的地区考察学习，开阔眼界。