西南政法大学 重庆 401120
摘要：行政立法作为我国立法体制中不可或缺的重要组成部分，对于全面推进依法治国，建设法治国家起到了重要的作用。而公众参与行政立是其中的重中之重，对于提高我国立法质量，建设法治社会具有重要的现实意义和理论价值。本文分析了当前我国公众参与行政立法所存在的问题，在借鉴国外优秀成果的基础上，提出完善我国当前公众参与行政立法的具体措施，以期这些完善措施能够发挥积极的作用。
关键词：公众；行政立法；价值功能；问题分析；完善措施
一、公众参与行政立法的涵义
所谓公众参与行政立法，是指在行政立法机关依照法定权限和程序进行行政立法的过程中，公民、社会团体、利害相关人等社会公众在知情权和表达权得到保障的前提下，获悉行政立法的相关信息，并依照法律规定通过各种途径与方式，参与到行政立法活动中，对相关立法事项表达自己的意愿，而负责立法活动的行政机关在充分听取公众意见的基础上，平衡各方利益，通过立法程序将公众意见上升为行政立法活动的行为。
二、公众参与行政立法的价值功能
第一，公众参与对行政立法的民主化具有推动作用。在行政领域实现民主主要是通过扩大公民参与实现的，公众参与行政立法是现代民主制度的内在要求，是保障行政立法具有民主正当性的需要。而行政立法的民主化和民主价值的实现不同于立法机关的立法，行政立法从产生的时候就存在着民主正当性不足的质疑，因而强调公众参与行政立法就显得格外重要和必要。
第二，公众参与对行政立法的科学化具有促进作用。现代行政立法活动具有高度的复杂性和专业性，许多专业问题仅靠立法者的知识无法解决。公众参与是行政立法信息重要的来源渠道，使得公众与立法机关之间建立直接、及时和多方位的信息沟通传输机制，与官方立法信息通道形成互补，以弥补立法信息渠道不畅的缺陷。因此，公众广泛参与行政立法能够最大限度地减少立法决策的失误和错误，避免了立法的片面性，从而提高行政机关的立法质量与立法水平。
第三，公众参与行政立法能够提高公众对法律规范的理解，利于自觉守法。法的社会控制功能和实效不仅有赖于国家强制力的推动，更有赖于公民对法律的尊重和信仰。法律只有被信仰，人们才能自觉地去遵守。公众参与立法活动是公众从学习法律、到信仰法律，再到服从法律的过程。这一过程有利于增强公众的主体意识、权利意识和法律意识，自觉把法律规范内化为行为准则。
三、公众参与行政立法过程中存在的问题
近年来，国务院及其部门和各地政府在行政立法实践中也在不断进行公众参与的实验和探索并取得了一定成效，但仍存在以下问题：
（一）公众参与行政立法缺乏强制性的法律规定
我国有关公众参与立法的现行法律缺乏强制性规定。例如《立法法》规定了行政机关在行政法规起草过程中可以采取听证方式以听取公众的意见。在这里规定的是“可以采取”而不是“必须采取”听证方式。由此可知，公众的听证权能否实现要视行政机关的意志而定。而《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》中对什么是“切身利益”以及“重大分歧”等概念没有作出确切的界定导致需要公众参与的行政法规、规章的界定很含糊。
（二）行政机关对公民参与权采取漠视态度
长期以来，我国行政立法活动深受计划体制的影响，容易形成自我封闭的立法模式。我国行政立法“重实体，轻程序”，有些行政机关往往是假借效率之名进行单边立法。这种单边立法不符合民主原则，容易导致权利义务配置不平衡。一些行政人员民主意识不强，官本位思想严重，常常出现“一言堂”、“以言代法”、“以权压法”等恶劣的现象，实质上剥夺了公民的参与权。
（三）传统观念导致公众参与意识低
中国历史上一直奉行“君为朝纲”思想，从来都是君主主导一切，百姓则是闻君令而为之。时至今日，公众因受传统习惯的影响，对现行法律持有一定的消极态度。同时，由于公众的权利意识较差，对政府工作常持有“事不关己，高高挂起”的思想，甚至对政府工作常抱有怀疑态度，这就使得政府与公众的交流互动程度低。
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（四）立法信息公开不到位
行政立法信息公开方面存在很多问题，如信息发布迟缓、不完整、信息发布的渠道分散等。其中最严重的问题是立法公开的范围太窄，只有公众知道要立法律这件事情本身和所立法律的性质、有关方面和想要解决的问题才会考虑是否参加立法。行政机关在这方面存在很大问题，使得民众根本就不清楚有可以参加的立法或是通过公开的信息不能够了解到是否与本人利益相关。
四、公众参与行政立法的完善措施
对于以上几个方面的问题，我们应以实事求是的眼光来看待，在分析其成因的基础上，借鉴国外先进的公众参与立法的经验，吸取国外公众参与立法的教训，立足我国国情，走出一条具有中国特色的公众立法参与道路。
（一）制定强制性的、可操作性的法律法规
尽管我国现行的法律法规对公众参与行政立法有所规定，但是正像本文前面分析的，具体范围界定不清晰。因此，应在已有法律法规的基础上，陆续出台相应的解释。例如要对公众参与的程序进行具体的规定，明确人员的组成以及职责；明确规定反馈制度以及公众参与的保障制度；确立公众参与的行政立法的范围，限制行政机关自由裁量权，对行政机关予以监督。
（二）行政机关转变观念，积极主动引导公众参与
行政机关应摈弃旧时代那种居高临下的“官老爷”思想，思想上尊重人民、爱护人民，行动上服务人民，决策中“重大情况向人民报告，重大问题由人民决定”，切实保障公民的知情权、参与权和决定权，改变过去那种暗箱操作、垄断立法的状况。
（三）宣传公众参与机制，提高公众参与的积极性
由于历史传统和我国结构而导致民众公民意识不强，对立法机制中公众参与意识淡漠。而现在各种媒体的发展为民众民主意识的宣传起到很大作用，且民众接受教育程度的提高和民主意识的开化，为公民有序参与立法机制奠定了基础。所以，政府和社会组织机构应合作互助，通过诸如“政府推进、社会影响、媒体引导”等多种方式普及法律。
（四）完善政府立法信息公开制度
现代社会要求政府信息透明化，这是公众参加行政立法的基础，必须建立完善的立法信息公布体系。对于立法信息公开的范围，除了涉及个人隐私、国家秘密、商业秘密和有关部门的内部信息以外，其他信息都要公开，特别是与公民切身利益相关的必须公开。同时政府立法信息公开必须及时，这样才可以保障立法信息的实时性。
五、结语
构建行之有效的行政立法公众参与机制是我国行政法建设中的首要内容，通过上述讨论不难看出我国的法制化进程任重而道远。这不仅要求国家机关加快完善《立法法》、《宪法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等诸多法律，还要推动行政立法的理论创新，丰富实践经验，明确公众参与行政立法是每位公民的基本权利； 公众应增强自身的法律意识和素养，构建立法权和司法权对行政立法的审查监督，并拓宽公民参政议政的渠道。总之，行政立法过程中的公众参与需要我国公民和政府的不断努力，才能真正实现行政立法的公众参与。
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论文作者:刘鹏程
论文发表刊物:《基层建设》2018年第6期
论文发表时间:2018/5/28
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