异地有偿补充耕地——土地发展权交易的浙江模式及政策启示，本文主要内容关键词为：浙江论文,耕地论文,异地论文,启示论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来随着城市化工业化的高速推进，中国耕地出现了大规模非农化的趋势，在20世纪80～90年代这一问题尤为明显。根据封志明等利用中国不同的历史阶段的耕地数据进行的系统分析和耕地资源数据重建，中国耕地数量约在1979年达到峰值，之后逐步减少，其中1979～1999是耕地缓慢持续减少时期，耕地减少的原因是乡镇企业发展和经济转型后的大规模建设发展。①
1998年中央政府对《土地管理管理法》进行了修改，专门增加了“耕地保护”章节，对耕地占用、开垦、保护等进行了严格的限定。中国耕地保护方面的“计划体制”至此开始逐步形成。不仅如此，在新的土地利用总体规划中，增加了“城乡建设用地规模”、“人均城镇工矿用地”等指标，“世界上最严格的耕地保护制度”逐步上升为“世界上最严格的资源管理制度”、“世界上最严格的土地管理制度”。
1997年中共中央中发[1997]11号文件首次提出了“耕地总量动态平衡”的概念，其后的以土地利用总体规划为依据的建设用地审批过程中，开始执行耕地“占一补一”的政策。所谓“占一补一”政策，即建设占用一亩耕地必须等量补充一亩耕地，并且原则上必须在本行政区域范围内先补后占。从官方统计数据来看，1997年起实行的耕地占补平衡政策扭转了之后十多年的中国耕地减少态势，根据世界粮农组织(FAO)的统计，中国耕地数量甚至每年上升。
然而，现行以耕地占补平衡为核心内容的计划经济色彩浓厚的耕地保护制度不可避免地存在着如下问题：首先，农地转用的计划管理和分级审批制度并未真正达到控制建设占用耕地的预期目标。其次，占补平衡政策固然在一定程度上可以维持一定规模的耕地总量，却难以遏制耕地质量平均下降的趋势。最后，中国现行耕地保护制度保留着明显的计划经济时代的痕迹，制度的经济效率低下，执行成本相当高昂。
由于各省在经济发展阶段、城市化工业化对土地的需求以及耕地资源禀赋等方面存在较大差距，因此各地补充耕地的边际成本也有着较大的差异。但是，中国现行的耕地保护制度并未充分考虑这一因素，这就导致如下两个方面的结果：一方面，在耕地资源丰富但经济欠发达地区，建设占用耕地指标用不完，耕地占用以较低效率的方式进行，丰富的后备土地资源由于缺乏足够的资金投入而无法投入耕作；另一方面在耕地资源匮乏而经济发达地区，建设占用耕地指标严重不足，违法用地查不胜查，当地政府又不得不投入巨资补充质量不高的耕地，以完成耕地占补平衡的任务。我们在对沿海与内地十几个省份所进行的实地调查中发现，一些欠发达地区为了大规模招商引资，以极低的成本征收大量耕地，建设各种各样的工业园区，但是效果很差，大量耕地被占用后闲置多年未能投入利用；而在发达地区大量的投资者排队等候土地的现象非常突出，甚至由此造成大量的违法用地。由此可见，现行的耕地保护制度在实际操作中不能达到政策制定者所希望的效果。
我们认为，对于一个拥有13亿人口而耕地资源相对缺乏的大国而言，维持一定规模的耕地总量是必需的，但要切实实现这一点，必须通过制度和政策的改革，主要是以下两个方面的改革，第一，要从根本上降低地方政府建设占用耕地的激励；第二，要从制度上提高耕地保护的经济效率。
在现行财政体制下和征地制度下，地方政府有非常高的激励大规模征地，建设各种开发区，通过招商引资推动城市化和工业化，从而不断增加预算内一般收入和土地出让金。由于政府垄断土地一级市场，绝大多数地方政府为了招商引资，推行“低地价”的优惠政策，因此，要素的相对价格被人为扭曲，耕地以较低的成本和很低的效率被占用。要从根本上解决上述问题，就要推动征地制度改革，在城市与工业建设中引入用地者与作为土地所有者的农民直接谈判机制，唯有如此，才能够遏制地方政府为了招商引资而大建开发区、进一步形成过剩产能的冲动，才能够遏制目前工业用地零地价乃至负地价出让、大规模协议出让、建立过多开发区的问题；换句话说，只要改变工业地价过低出让的问题，就将大大有助于遏制各地大搞工业开发区的激励，有助于政府实现耕地保护的目标。
为了实现耕地的有效保护，除了改革征地制度外，还有一个重要的方面往往被学术界和政府部门忽视，即在现行耕地保护制度中引入土地发展权交易的市场机制。只要采取合理的改革政策，在耕地保护的过程中实现有效率的土地发展权的转移与交易，就不仅能够在数量上实现18亿亩耕地的保护目标，也能实现补充耕地质量不下降的目标。更重要的是，合理有效的土地发展权转移和交易还可以优化土地资源的配置，提高土地利用效率。
一、异地有偿补充耕地——浙江的改革实践和探索
对于外部性问题，庇古(Pigou Arthur Cecil)曾提出，可以通过政府向造成负外部性的生产者或消费者征税来解决，即经济学领域著名的庇古税。但是，科斯指出，在财产权利明晰的情况下，如果不存在交易成本和谈判成本，外部性问题带来的影响可以通过问题涉及各方以自愿交易形式就资源配置达成一致意见而加以解决。在国外，科斯的这一理论已普遍应用于排污权交易、碳排放贸易等方面。在美国实行的土地发展权交易(TDR)则是在“科斯定律”应用于土地用途管制、农地保护方面的一个例证。据统计，自20世纪70年代实行土地发展权交易以来，美国已经有30多个州采用了这一发展策略，受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达30万英亩。1994年美国东北部的一个规划者的研究报告，公布了规划者将TDR记录为一个可用的耕地保护措施，TDR已被认定为成功的工具，用来最大限度地减少在美国东部的农业用地碎片。②
在中国，虽然没有相关法律对“土地发展权交易”进行明确的定义和规范，但是这一制度却已经实实在在地应用于部分区域的土地管理中。与沿海许多经济发达省份一样，十多年来，浙江省在经济发展过程中，也遇到了耕地保护制度失灵的困境。为突破这一束缚，浙江省在国家现有土地管理框架下进行了制度创新，建立了“异地补充耕地”制度，较成功地解决了耕地保护与用地需求间的尖锐矛盾。从经济学角度看，浙江省的这一整套土地管理制度创新，使得不仅在耕地转化为建设用地得到更有效利用的同时，也使得耕地后备资源提高了资源利用效率，并且实现了“帕累托改进”。
(一)起源及发展
浙江省第一起地方政府间的异地补充耕地交易案例发生于1999年，交易内容是杭州市委托上虞市在上虞所属海涂垦造耕地3万亩。同年，浙江省人民政府办公厅颁发了《浙江省人民政府办公厅关于加强易地垦造耕地管理工作的通知》(浙政办发[1999]132号)，对易地垦造耕地的内涵、审批、验收、资金、耕地保有量核减、增加等进行了详细的规定，进一步规范了异地补充耕地交易实施运作。在通知出台后，浙江省内异地补充耕地交易的范围迅速扩大。根据统计，1999～2003年浙江省内发生的异地补充耕地交易总量约为13480公顷，主要集中在杭州市、宁波市和温州市三个地级市的市本级区域。
针对异地补充耕地交易规模增加，为进一步充分挖掘耕地潜力，实现浙江省耕地占补平衡，浙江省于2005年出台了《浙江省人民政府办公厅关于进一步鼓励土地整理和垦造耕地的意见》(浙政办发[2005]98号)。该意见首先明确了相关奖励办法以鼓励耕地开垦行为，规定“开荒垦造耕地集中连片面积、灾毁耕地复耕面积在20亩以上的项目，可申请省级资金补助。提高开荒垦造耕地项目的省级资金补助标准，垦造水田调整为每亩补助1500元；垦造旱地调整为每亩补助700元。农村宅基地复垦奖励资金标准调整为每亩6000元。滩涂围垦按浙政发[2005]34号文件规定执行，其中围成后垦造成耕地的，除省统筹补充耕地项目外，可按照开荒垦造耕地项目向省里申请资金补助”，其次对异地补充耕地交易的责任主体、资金补偿标准等进行了规范，明确指出补充耕地易地委托垦造“由双方国土资源部门商定，并经县(市、区)人民政府同意(跨市的须由双方市国土资源部门和市人民政府鉴证)，报省国土资源厅同意后实施。易地委托垦造耕地和易地代建标准农田的，须经省国土资源厅会同省有关部门对项目竣工验收确认。补充耕地易地委托垦造的资金补偿标准按双方当地耕地开垦费就高标准确定”。在鼓励各地方异地补充耕地交易的同时，该意见也对浙江省政府自身涉及的国家级和省级重点项目的用地进行了省级统筹管理，一方面对“省委托垦造耕地项目，按每亩6000元的标准予以补偿，并按委托造地面积的10%奖励相应县(市、区)土地整理折抵指标年度使用额度”，另一方面对“2004年及以后动工建设的滩涂围垦项目，按实际围垦面积的20%由省里统筹用于国家和省重大建设项目补充耕地指标，并按省委托垦造耕地项目补偿标准和奖励政策执行”。
在这一时期，除了异地补充耕地交易市场外，与其类似的浙江省内折抵指标交易、待置换用地、基本农田易地代保等也都迅速发展起来。这些政策一环紧扣一环，对缓解浙江省急剧增长的用地需求起到了良好效果。
(二)交易价格
1.价格变化
以绍兴市为例，从历年发生的异地补充耕地交易案例分析，绍兴市异地补充耕地交易价格整体上呈现逐年上涨的趋势。其中2007、2008两年的增幅较大，2009年价格基本与2008年持平。1999～2009年这10年间，异地补充耕地的市场交易价格大约上涨了10倍，也较为真实地反映了浙江省内土地资源稀缺度不断增加的事实(见表1)。
2.区域价格比较
为比较浙江省内不同区域间异地补充耕地交易价格，本文收集了2006年、2007年、2008年浙江省内交易的交易案例③进行分析。2006年浙江省内发生的异地补充交易价格在1.5万元～1.7万元/亩之间，2007年交易价格在2.0万元～2.9万元/亩之间，2008年交易价格在2.6万元～3.7万元/亩之间。由于用于异地补充耕地的项目大多为耕地开发项目而不是土地整理或者土地复垦项目，因此其补充耕地成本较低，进而使得其交易价格较折抵指标、复垦指标等也较低。从不同年份的异地补充交易价格差距分析，除2006年的交易价格差距较小外，其余年份不同交易案例间的交易价格差距较大。造成交易价格差距较大主要是由交易双方的谈判能力不同所造成，此外分年度实施的异地补充耕地项目由于签订合同时间较早，价格存在一定刚性，因此也使得部分年份中实施的异地补充耕地项目价格明显低于当年市场价格。
3.价格调整
同样利用2006年、2007年、2008年浙江省内交易的交易案例分析后发现，除了少部分特殊交易外，异地补充耕地交易价格在同一年份较为稳定，在不同年份间则相差较大，其中2006年交易单价为1.5万元～1.7万元/亩，2007年为2.5万元～2.9万元/亩，2008年为3.3万元～3.7万元/亩。这一价格调整特征与浙江省内折抵指标、复垦指标等交易情况大致相同。近年来的交易单价调整幅度上约为每年1万元。在调整方式上，如果补充耕地项目在当年实施或实施较快，则价格由双方在协议签订时确定，一般与当时的市场价格相当；如果补充耕地项目分年度实施，则部分项目的交易价格是由交易双方在项目实施再按当时的市场价格协商确定的。由于耕地后备资源的稀缺性越来越明显，因此这样就使得接受委托垦造耕地一方能够获得更多的收益。对委托方而言，虽然按不同年份市场行情确定价格的做法增加了其交易费用，但由于提前签订了协定，避免了其可能遇到的无人交易的风险，因此委托方对这一做法也没有明显的抵触。
(三)市场特点
1.卖方市场
在经济快速发展占用大量耕地的情况下，以异地补充耕地交易为代表的指标交易市场是一个典型的卖方市场。目前，指标供给主要集中在衢州、丽水、绍兴等地市中经济较为落后的地区，而指标需求则比较分散，除了杭州、温州、宁波等经济发达地区外，省级政府也会为了省级重点建设项目的顺利实施而向上述地区购买指标，称为省统筹指标。市场总体呈现供大于需的局面，属于卖方市场，在具体交易谈判中，也往往是买方较为积极。但目前卖方市场的局面也是在2004年以后经济进一步快速发展之后形成的，在2004年以前，由于指标及耕地后备资源相对充足，各地对指标需求并不十分强烈。一个比较明显的例子是，在2004年杭州市的某委托易地垦造耕地项目在对两个地方的委托造地价格进行比较后才确定了受委托方。
2.不完全竞争市场
此处所指的不完全竞争市场并非经济学定义中所指的带有一定垄断因素的市场。根据作者与浙江省几个购买指标较多的地区的土地管理部门座谈后发现，目前浙江省内异地补充耕地等指标交易并不是一个单纯以价格为决定条件的市场。很多情况下，出价高的地区并不一定能够购买到指标。最终决定交易成功与否的主要因素是买方的谈判能力、卖方对买方的认知程度或者双方的熟识程度。交易双方完成交易后，再次发生交易的可能性较大。作者认为，浙江省的指标交易市场成为不完全竞争市场主要是其卖方市场的特性决定的。由于卖方在交易和谈判中占据主导，因此其对交易对象具有了选择权。
同时由于行政隶属关系，使得在同一地市内经济发展差距较大的地区，不同县级政府发生交易的比例非常高。以绍兴市为例，1999～2009年，绍兴市内共发生异地补充耕地交易18起，涉及耕地面积5212公顷，其中属于绍兴市内各县(市、区)间相互交易的15起，涉及耕地面积3067公顷，分别占总数的83%和59%。作者认为，同一地市内部频繁发生指标交易，除了经济利益驱使外，行政因素也是一个不容忽视的原因。从现有指标交易统计看，杭州、绍兴等地市内部交易主要是各县级政府与市本级之间发生的交易。同样以绍兴市为例，在1999～2009年绍兴市发生的15起地市内部异地补充耕地交易中，指标购买方为越城区④的案例12起，涉及耕地面积2800公顷，分别占总数的80%和91%。同时，由于行政因素的存在，使得同一地市内发生交易的价格也较市场正常价格水平要略低一点。
3.交易供给方的逐步统一
从近几年浙江省内的异地补充耕地交易看，受委托方数量正在逐步减少，接受异地补充耕地委托的县(市、区)主要集中在衢州和丽水两市。在浙江省2007～2008年纳入耕地保有量考核范围的异地补充耕地项目中，由衢州和丽水负责实施的异地补充耕地面积约20000亩，占同期纳入耕地保有量考核范围的异地补充耕地项目总量的81%。作者认为，交易供给方的逐步统一主要是由于近年来浙江省各地经济的快速发展使得比较优势或者各地在耕地保护上的边际成本和建设利用上的边际收益的差距逐步缩小，最终使得交易供给方集中在了省内经济发展水平相对落后的衢州和丽水两市。与异地补充耕地交易市场类似，近年来衢州和丽水两市在折抵指标交易市场上也成为主要的交易供给方。交易供给方的集中，使得指标交易市场卖方市场的特征越发明显，需求方在价格谈判中的主动权越来越少，指标价格也逐步升高。但是作者认为，抬高指标价格，有利于还原土地资源的真实价值，对提高土地利用效率和集约利用水平都有一定促进作用。
(四)交易过程
根据作者对浙江省内国土资源管理部门的访谈，双方发生交易的过程大致可分为以下三个步骤：
第一个步骤是市场交易信息的传达。根据前文，由于指标交易属于一个典型的卖方市场，因此市场供给信息的发布往往是买方主动询问卖方是否有指标可供购买。买方在询问市场供给信息时，往往首先选择已和自己发生过交易的地区进行咨询，其目的是降低谈判的成本，提高谈判成功可能性。交易的第二个步骤是谈判。在谈判过程中，卖方市场的特征使得卖方在谈判中占据主导地位，谈判往往集中在是否交易和交易数量上，涉及交易价格的内容较少。买方往往希望更多地买入指标，而卖方则要考虑今后市场价格上涨而促成的收益增加，因此往往会在交易数量上进行控制。如果交易双方过往已经有过比较成功的合作，则谈判时间较短，为节约谈判成本，双方可能直接通过电话方式完成谈判。如果交易双方相互认识程度不高，或者初次交易，则买方往往会赶往卖方所在地进行谈判。双方一旦完成交易谈判，则进入第三个步骤。第三个步骤主要是签订指标转让合同、上级主管部门备案等行政、法律程序，此处不再赘述。
从指标交易的整个过程分析，卖方市场的特征表现得相当明显，买方在交易价格、交易数量、是否交易等关键方面都处于被动。造成这种局面的最主要原因还是受资源禀赋分布不平衡和总量不足所限。
(五)交易双方特征比较
1.经济发展水平
根据作者统计，1999～2003年浙江省委托垦造耕地的最多的三个县(市、区)分别为杭州市区(不含余杭区、萧山区)、绍兴市越城区和温州市瓯海区，其余委托垦造耕地数量较多的区域还有温州市龙湾区和鹿城区、宁波市江北区等，委托异地补充耕地指标面积也都超过了1000公顷。浙江省接受委托垦造耕地的较多的县(市、区)包括上虞市、新昌县和嵊州市。为较好地分析交易双方的经济发展水平，作者选择了上述六个县(市、区)1999年的GDP、人均GDP进行比较。从衡量经济发展水平的人均GDP指标分析，除了瓯海区外，杭州市区、越城区都明显大于上虞、新昌和嵊州。说明经济发展水平上的差异是决定个体在异地补充耕地交易中扮演角色的一个重要因素。
2.耕地后备资源
可用于开垦耕地的后备资源匮乏是杭州、宁波等地委托异地补充耕地的最主要原因，这在浙江省内地级市的市区特别明显。从统计数字分析，在浙江省近几年发生的异地补充耕地交易总量中，属于地级市的市区委托的比重很大。这些区域由于属于城市的核心区，耕地资源及后备资源原本就较少，土地中建设用地占很大比重，并且这一比重随着经济发展还在不断提高，因此造成这些区域在本行政区范围内实现耕地占补平衡存在很大困难，只能选择异地补充耕地。
现有的异地补充耕地交易委托方基本都属于耕地后备资源较为匮乏的区域，而大多数接受委托负责垦造的地区，如湖州、嘉兴等地，都属于耕地后备资源较为丰富的地区。然而在实际中，作者发现如衢州的龙游、绍兴的新昌、嵊州等地，虽然地貌都以山地和丘陵为主，其耕地后备资源属于比较贫乏的区域，但是接受垦造耕地委托仍然数量较大。因此，耕地后备资源并不是接受垦造耕地委托的必要条件。
3.耕地垦造成本
目前补充耕地的主要途径包括土地开发、土地整理和土地复垦三类。三种耕地增加方式中，土地开发的耕地垦造成本最低，土地整理次之，土地复垦成本最高。土地开发和土地整理都受限于耕地后备资源或者是可整理土地的面积，因此对耕地后备资源缺乏的地区来说，通过土地复垦实现城乡建设用地增加挂钩是解决耕地补充问题的有效途径。目前浙江省开展的土地复垦项目也以农村宅基地复垦为主。但是对各地市的市区来说，由于郊区农居点较为集中，如果进行土地复垦则意味着大量农居点的拆迁和集中新建，成本较高，在一些地方通过经营性用地出让金实现拆迁收支平衡都存在一定困难，因此土地复垦难以进行。而对经济相对落后地区，其农居点密度较低，拆迁安置成本较低，土地复垦的成本相对下降。因此，耕地垦造成本不同是委托方和受委托方的一个较为明显的特点。
4.发生交易的条件
根据上述分析，经济发展水平的快慢、耕地后备资源的多少、耕地垦造成本的高低是促成交易双方发生指标交易的主要原因。但是作者在调研中发现，浙江省内某些地方却同时成为指标的调入和调出方。以丽水市莲都区⑤为例，其2000～2005年共从其下辖的各县(市)调入折抵指标10120亩，而2006年却调出折抵指标3500亩，其调入指标与使用指标间存在极大不平衡。经济发展水平、耕地后备资源和耕地垦造成本，在短期内都是较为固定的因素，不可能发生重大变化，因此作者认为单纯将上述三个因素作为指标发生交易的条件并不充分，交易发生的决定因素应归结为委托方和受委托方进行交易的所得利益。对委托方来说，其付出的成本是一定数量的耕地垦造费用，获得的是耕地占补平衡后投资项目能够落地建设，并形成土地出让收益或者稳定的税收收益；而对受委托方来说，接受委托，其可得到的收益是指标购买费或者垦造耕地费。因此，无论是委托方还是受委托方，进行异地补充耕地交易后所得利益的增加是导致双方发生交易的主要原因。
二、“异地补充耕地”制度的发展趋势及政策启示
尽管浙江省异地补充耕地交易在2000年以后经历了一个快速发展的阶段，但是近些年异地补充耕地交易量减少确是一个不争的事实。作者认为，交易委托的减少与近些年土地管理政策调整有着极为密切的关系。
随着异地补充耕地、折抵指标交易、基本农田易地代保等制度的不断深入实施，这些制度在实际操作中的问题逐渐暴露，占好补差、虚报数字等现象对国家耕地保护目标的实现产生了极大的负面影响。为此，中央政府发出多个文件，叫停了许多政策：2004年国务院办公厅出台的《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(国办发明电[2004]20号)规定“不得进行跨市、县的基本农田易地代保，对已发生的要坚决纠正”，禁止了基本农田易地代保政策；2007年国务院办公厅出台《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)规定“土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模”，折抵指标用于待置换用地政策也予以停止执行。
与上述政策不同，异地补充耕地交易制度是现阶段除建设用地复垦指标外，唯一没有被中央政府叫停的政策。而之所以仅保留了异地补充耕地交易制度，而不是折抵指标交易、基本农田易地代保，本文认为可能有以下原因：
首先，异地补充耕地交易是“合法”的制度。根据1998年修订的《土地管理法》第三十一条规定“没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”，而发生在地方政府间的异地补充耕地交易可以视作“占用耕地的”地方政府“没有条件开垦”，而在缴纳了“耕地开垦费”后，由其他地方负责垦造耕地，属合法行为。
其次，异地补充耕地交易是对现行耕地保护体制触动最少的制度。以被叫停的基本农田集中置换、易地代保、折抵指标三项政策为例，基本农田集中置换和易地代保意味着原本被划为基本农田的耕地将被规划为建设留用地或者待置换用地，远期将被占用；折抵指标政策虽然可以鼓励地方政府开展土地整理，但该政策也是以增加建设占用耕地指标为前提的，实际操作中地方政府往往是以获得建设用地指标而非增加耕地为目的进行土地整理，因此容易出现虚报增加耕地数量的现象。而异地补充耕地交易虽然从执行上看，对委托方可以起到占用耕地而不履行补充耕地责任的效果，但是由于占用耕地数量还是由委托方所拥有的建设占用耕地指标数决定的，因此在指标计划管理的前提下，对地方政府而言，异地补充耕地交易数量大，并不意味着占用耕地数量大，而仅仅是满足了建设占用耕地两个必然要件中的一个，中央政府仍然掌控着建设用地供应。
最后，从执行成本上考虑，异地补充耕地交易也同样优于基本农田集中置换、易地代保、折抵指标等政策。通过基本农田集中置换、易地代保等调整为建设留用地和待置换用地的耕地往往是城市周边平原区域的优质土地，而补划为基本农田的耕地大多土地质量较差，或者耕作条件不佳，个别地方曾出现的基本农田“上山”就是一个比较明显的例子。而土地整理项目由于是加强配套、修挖沟渠、土地平整等工程，因此对现存耕地开展的土地整理项目，往往只能达到提高耕作条件的作用，部分地块整理后的实际耕地面积反而会较原先减少，只能通过虚报、瞒报新增耕地数量骗取折抵指标，这无疑是对耕地的破坏，最终的后果是原本不应该占用的耕地被占用，原本不应减少的耕地被减少。对异地补充耕地交易而言，地方所拥有的建设占用耕地指标是确定的，属于“合法”可以占用的耕地，除非在修改现行土地利用总体规划的情况下，否则这部分耕地是地方政府必然会占用的。由于受委托垦造耕地的区域一般都是耕地后备资源较为丰富、耕地垦造成本较低的地区，其补充的耕地质量一般都会优于委托方自己垦造的耕地，这反而有利于耕地保护，因此中央政府最终保留了异地补充耕地交易制度。
尽管异地补充耕地交易制度本身没有被中央政府叫停，但是由于基本农田易地代保、折抵指标政策被叫停或者调整，使得各地方建设占用耕地指标数量受到了极大的冲击，目前除上级政府每年按年度下达的一般性计划指标和追加指标外，地方政府实际可以通过自身手段增加建设占用耕地指标数量的只有复垦指标和盘活指标⑥，其中盘活指标仅仅适用于本地区内，而复垦指标目前已在浙江省内形成了一个交易市场，2009年底市场交易价格大约在14万元/亩。但是由于复垦指标和盘活指标数量极其有限，因此地方政府占用耕地数量受到了抑制，进而也减少了“占补平衡”耕地数量，使得近几年鲜有大规模的异地补充耕地交易发生。同时，由于折抵指标政策调整，土地整理新增耕地后只能用于折抵建设占用耕地的补偿，增加了补充耕地途径，也在一定程度上减弱了发达地区地方政府对异地补充耕地交易的依赖，异地补充耕地的需求受到了一定的抑制。
但是，在一些耕地后备资源匮乏、而经济发展对建设用地需求依然强劲的地区，如浙江、福建、广东、江苏南部等地将长期面临现行耕地保护制度所带来的困境，而异地补充耕地制度在浙江省这样的资源匮乏的小省，其可持续性是令人怀疑的。另一方面，在东北省份后备土地资源丰富、地形平缓、土地肥力较高，垦造的耕地质量较优，但是资金匮乏，地方政府垦造耕地动力不足，因此从全国范围来看，完全具备跨省实行异地补充耕地制度的条件。事实上，在21世纪初期，上海和新疆，浙江和黑龙江曾经尝试跨省补充耕地，由于各种原因最终被国土资源部叫停。
需要强调，如同“排污权交易”一样，在全国范围内推广异地补充耕地制度，不仅能够减少发达地区的耕地补充量，避免过度垦造导致生态问题，并增加欠发达地区的收入，同时也能够通过市场化的自愿指标交易，大大节省(政府或管制者)在实现耕地保护上的信息成本和监督成本。实际上，正因为现行的计划分配模式不能完全反映各地耕地保护的边际成本，无法与各地用地需要之间实现有效率的匹配，以至于各地不得不通过各种土地整理和复垦项目，补充(很可能是低质量的)耕地，甚至直接违法占地。在这种情况下，政府一方面无法改进耕地保护的低效率，避免少数耕地后备资源匮乏地区过度垦造导致的生态问题；另一方面，还不得不承担远远超出其能力之外的监督工作。而如果我们能够依托各地在异地有偿补充耕地改革实践中所积累的经验和教训，建立全国性的土地发展权转移和跨区市场化交易的相关制度和技术体系，恰恰有助于大大缓解上述问题，并可以从经济效率、新增耕地整体质量这两个方面大大完善现行耕地保护制度。发达地区可以通过市场化方式大大缓解这些地区“无地可造”的局面，那些具有更多耕地资源禀赋的欠发达地区可以通过土地发展权交易获得宝贵的耕地保护乃至农业发展资金。这不仅促进了区域之间财力的转移和区际财力平等，也有助于欠发达地区农业比较优势的充分发挥。
总之，浙江省对现行耕地保护制度的改革实践，无疑提供了一个审视中国现有耕地保护的新视角。作为一个地区间耕地资源禀赋不同、而经济发展又非常不均衡的大国，在维持既定的耕地保护目标和不对现行耕地保护整体框架进行根本性调整的前提下，如何在全国范围内引入“异地补充耕地”这种土地发展权交易的系统性改革方案，实现耕地保护效率提高和跨区域经济协调发展的目标，是深化当前中国土地政策体系改革必须要处理的重大问题。
注释：
①封志明、刘宝勤、杨艳昭：“中国耕地资源数量变化的趋势分析与数据重建：1949～2003”，《自然资源学报》，2005，20(1)：35～43。
②Machemer P.L.and M.D.Kaplowitz,"A Framework for Evaluating Transferable Development Rights Programmes",Journal of Environmental Planning and Management,2002,45:773～795.
③补充耕地在当年实施的以交易双方签订协议时间为准，分年度实施的以实施年份为准。
④绍兴市下辖越城区、绍兴县、诸暨市、上虞市、嵊州市、新昌县，其中越城区为其主城区。
⑤丽水市下辖莲都区、龙泉市及缙云、青田、遂昌、云和、庆元、景宁、松阳七县，其中莲都区为其主城区。
⑥盘活指标，主要是指通过盘活、置换等方式后，可重新使用的已批未用的建设占用耕地指标。
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