遏制重点领域和关键环节腐败多发问题的对策，本文主要内容关键词为：多发论文,对策论文,腐败论文,关键环节论文,重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
胡锦涛总书记在十七大报告中强调指出，在坚决惩治腐败的同时，要更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作的领域。这是党中央在深刻总结实践经验的基础上，适应形势发展需要提出的反腐倡廉的重要战略思想。制度建设是反腐倡廉建设的重要组成部分，是从源头上预防腐败的重要保证。加强反腐倡廉建设，必须高度重视制度建设，充分发挥制度在预防腐败中的重要作用。
工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理处置等领域是国民经济运转的重要环节。随着我国经济建设的快速发展，这些领域在发挥市场对资源配置的基础性作用上地位越来越重要。但由于制度不健全、体制不完善，这些领域正成为违纪违法行为易发高发的“重灾区”。只有深入剖析这些领域滋生腐败的深层次原因，从体制机制入手，才能更好地从源头上解决这一问题。
一、重点领域和关键环节滋生腐败行为的原因分析
总结分析近年腐败问题产生的原因和条件，不难发现，虽然重点领域和关键环节滋生腐败问题的因素很多，各行业、部门和单位的具体情况不同，但在一些主要环节上具有一定的共性。
(一)制度设计上的缺陷
长期以来，制度设计存在明显缺陷，与经济运行方式不相适应，各种利益主体关系不能得到有效调节，权力与金钱发生交易的机会相对较多。一是偏重主源头制度建设，忽视支源头制度建设。支体性制度的缺乏，不仅使整个制度体系结构显得不完整，而且也使制度体系不够规范，主支源头制度之间存在着错位、空当、脱节等现象，以致主源头制度难以落实。二是偏重实体性制度建设，忽视程序性制度建设。在制度制定中重实体轻程序，给执行制度留下了过多的自由裁量余地，也造成了可操作性差的制度缺陷。三是偏重单体性制度建设，忽视系统性制度建设，制度之间难以形成合力。四是法律法规相对滞后。随着经济社会的不断发展，新情况、新问题不断出现，重点领域和关键环节所涉及的法律法规相对滞后，从而为某些人规避法律提供了机会。五是配套措施不到位。尽管我国的法制建设取得了很大进步，但法律法规的原则性与配套实施制度措施的可操作性之间还存在一定的差距，这使得一些人挖空心思钻制度的空子，图个人的私利。如土地使用权出让中的工业项目土地使用权出让，目前都是采用协议出让方式，这“协议”里面很容易使权力行使者在个人利益的驱动下，出现以权谋私的腐败行为。再如在国有集体企业的重组改制过程中，从资产的清产核资、产权界定、资产评估到资产处置等各个环节，都还存在因无具体可依照的配套制度而使大量的国有集体资产在掌管者手中流入个人腰包的现象。这种不恰当、不周密、不成体系的制度，不仅无法有效地遏制腐败行为，还可能被腐败分子利用，使制度难以产生应有的实效。
(二)制度监管上的缺位
制度建设之所以失衡失利失效，原因在于制度执行的监督管理等相关环节存在许多问题。一是权力运行缺少有效制约。虽然近年重点领域和关键环节都建立了相应的制约机制，但从具体实践看，这些制约措施发挥的作用并不理想，有的甚至形同虚设。由于对违规操作缺乏有力约束，一些掌握相关权力的领导干部为所欲为，滥用职权，大搞权钱交易。二是权力运作不规范。一些领导干部不按法定程序办事，做表面文章，台前按原则办事，幕后谋非法利益。如在国有集体资产管理方面，经营者或通过虚假出资、违法抽资、非法转让等手段，将国有集体资产变为私人资产；或采取“体外循环”的方法，将部分国有集体资产以个人名义进行投资，谋取利益；或未经批准擅自改制，在改制过程中擅自增资扩股，扩大个人集资股份，降低国有集体股份比重；或低估国有集体资产实际价值，直接侵吞国有集体资产；或通过造假和虚列、多列成本，截流、分流企业经营收益等。三是监督不得力。重点领域管理环节复杂，技术性高、专业性强，加之机制的缺陷，给监督工作带来很大困难，一些领域和环节即使发生了违纪违法行为，也难以及时发现和查处。如在国有集体资产管理方面，一些国有集体企业出现大量国有集体资产流失后，只有在出现相关案件，并随着案情的深入挖掘，才渐渐地显露出资产流失背后的种种违纪违法问题，而这些行为一般又要经历预谋、实施、暴露等一个较长的过程。在这个过程中，由于对管理者的经营行为监督不到位，少数经营者的不法行为没有被及时制止，导致国有集体资产大量流失。四是执法不严格。法规制度虽需要执行，但在实际工作中还存在执纪执法不严，甚至执法违法现象。尤其在行政审批工作中，重点领域和关键环节在各自的行业管理上都有审批权限，像土地出让、招投标资格确定、国有集体资产所有权转让、工程建设项目立项、环评审批、资金划拨、竣工验收等环节都存在着很大的审批权限。在诸多的审批环节中，有的把应该撤销的审批权限继续保留，把应该由集体审批的变为个人审批；有的把应由下级具体职能部门审批的事项收上来自己审批，或将本应由本级审批的事项委托给下级审批等，导致在审批环节出现权力审批部门化、集团化、个人化倾向。
(三)制度落实上的缺力
当前，腐败分子普遍存在两种心理：一是认为现行法律制度的漏洞太多，只要自己做得足够巧妙和隐蔽，就能逃脱法律法规的制裁；二是认为制度是人定的，只要自己在官场经营有方，下有支持者奔走，上有庇护者相助，就不会出问题。这两种心理说明我们在制度落实上还存在很大问题。其主要体现在：其一，制度宣传教育薄弱。对制度的宣传教育往往是粗线条的，一项制度出台后，有的只是注重对原文的学习，理解不深。其二，长期依靠权力落实制度。我们出台的各项制度落实的主体第一责任人都是领导干部，在制度的执行上也是靠领导讲话、领导指示、领导督促去落实。哪些应按制度办事、哪些应用非制度的方法处理，并没有制定落实的配套措施去规范，随机性较大。其三，责任追究不明不严。在用人环节上，有的领导违背德才兼备的用人原则，任人唯亲，凭个人的好恶使用干部；有的利用职权谋私，为进人、调动、转干、提拔开方便之门，甚至弄虚作假、营私舞弊；有的单位干部提拔交流仍然由个别领导说了算，“重点、热点”岗位长期不轮岗，权力过于集中。用人上的腐败导致各种腐败现象的滋生蔓延，这是当前制度落实中最突出的问题。
二、构建重点领域和关键环节监督惩戒机制的对策措施
重点领域和关键环节腐败现象的发生，根源在体制机制不健全。因此，必须在加大体制机制改革力度的同时，按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，着力构建重点领域和关键环节党员干部的监督惩戒新机制。
(一)构筑防范机制，在健全完善制度上“补丁”
要从根本上消除重点领域和关键环节滋生腐败的土壤和条件，必须从深化体制机制改革入手，根据重点领域和关键环节各自的特点，针对管理中的薄弱环节和制度上的缺陷，抓住倾向性、苗头性问题，以起点高、刚性强、内容全、覆盖广、操作易的基本要求，进一步建立和完善各项规章制度，并逐步使这些制度规范化、法制化、体系化。
在招标投标方面，一是要在建立招投标统一平台的基础上，进一步强化招投标管理资格预审制度的统一性和规范性，实行评标结果统一公示制度，强化招投标代理管理制度，完善专家库使用管理制度。二是要开发网上远程评标系统，规范招投标行为。①实行远程评标。实行远程评标可以克服评委只能在本区域内选择的局限性，既能增加评委数量，又能实现定期更新评委库，最大限度地增加违规操作的难度和成本。②推行电子标书。使用电子标书后，投标单位很难在标书上做手脚，评委也不容易辨认标书所属的投标单位，避免“人情分”、“印象分”影响评标结果。③统一网络管理。整个招标过程都通过网络进行管理和监督，在网上提供数据查询、评标记录等服务，使操作更加透明，防止招标主管人员营私舞弊。
在土地出让方面，要积极推进有形土地市场建设，规范土地使用权的交易。对经营性项目的土地出让，要严格实行招标、拍卖挂牌交易；对工业项目的土地出让，要规范出让审批程序；对各类建设用地尤其是房地产用地行为，要建立健全项目竣工后用地情况复核验收等制度。要进一步完善土地储备中心市场化运作方式，严格实行“法定原则”，取消土地出让审批的自由裁定权。
在建设工程方面，要建立和完善政府投资项目的管理体制和规章制度。如规范政府投资项目的审批程序，完善决策规则，健全招标竞标机制，对一些重大建设项目实行专家评议制度，逐步实行政府投资项目的公示制，推行建设工程项目代建制。健全工程质量负责制，完善建设领域违纪违法行为举报制度，严格投资规模控制和审计监督制度，实施工程建设违纪违法行为警示制度。
在国有集体资产管理方面，要积极探索有效的国有集体资产经营体制和管理方式。产权交易要严格实行通过产权交易机构进行公开交易制度。经营性资产要进一步完善营运机制的法人治理结构，健全企业内控制度。强化外部监督，推行下派财务总监和外派董事制度，严格国有集体企业贷款担保规定，加强国有集体企业资产保值增值情况的审计和企业领导者的经济责任审计制度，执行企业会计信息抽查制度，建立国有集体资产营运考核体系和经营者绩效奖惩制度。对非经营性国有集体资产，要采用委托监管、转化经营等不同管理模式，建立一套相对完善、操作性强的非经营性国有集体资产管理办法，规范非经营性国有集体资产的购置、使用、处置和监管机制。
在推进财政管理、农村财务管理体制改革、规范财务管理制度方面，实行乡财县管、村账乡代管，规范财务运作程序。首先，深化部门预算和全面实施政府收支分类改革，进一步落实“收支两条线”各项规定，逐步把政府非税收入纳入财政预算管理，扩大实施国库集中支付制度范围。深化投资体制改革，完善政府投资监管体系，加强对政府投资决策和资金安排、企业投资项目核准和备案的监督管理。其次，进一步抓好农村财务管理改革，认真落实“八个统一”。一是统一账簿设置。由乡镇核算中心以村为单位建立“八账二簿”，纳入微机管理。二是统一资金管理。使用统一专用发票，建立专用发票领用、登记、收回销号制度。三是统一开支审批。四是统一民主理财。五是统一审核登记。六是统一财务开支。七是统一反馈意见。八是统一建档管理。要做到一村一柜，专人负责。再次，规范各级财务运作程序，严格财务审批制度。财务是不法分子搞腐败不可逾越的路径，一切腐败行为都会与货币发生关系，并通过非法会计手段完成。就现阶段腐败问题的具体表现，应采取如下财务监管措施：①各项资金必须纳入财政专户。各个单位的一切资金来源，必须进入单位财务“笼子”进行管理，统一核算、统一监督，各内设机构不得建立财务账册，一切财务活动必须到单位财务室办理。②改革单位财务管理办法。对单位主管财务工作的负责人的财务权力要有限制，要建立大宗经济活动向财政及相关单位报告制度。③严格财务项目支出和审批程序，明确公款核销的项目限制，并定期审计、定期公布账目。④建立必要的法规制度，明确区分各职各类人员在财务运行中的责任，出现问题按责任追究和处罚。⑤采取行政或法律手段，根治假发票泛滥的问题，切断贪污腐败的通道。⑥实行财务公开，任何单位的财务支出都要定期公示，使财务运行过程在公开中接受群众监督。
(二)构筑他律机制，在强化监督管理上“修程”
建立健全监督机制和社会监督网络，加强对重点领域和关键环节领导干部行使权力的监督。要慎重授权，对该下放、合并、分解和集中的权力，要分别下放、合并、分解和集中，以防止利用、借用、滥用职权的行为发生。要合理调整权力结构，特别是对直接掌握人、财、物支配权的领导干部的权力要进行适当分解，避免某些权力过分集中于个别人手中。要强化对领导干部特别是一把手的监督，实行对领导干部的廉政谈话制度、诫勉制度和定期考核考察制度，进一步深化领导干部个人重大事项报告制度和廉政情况公示制度，按照规定要求定期述职述廉，接受上级检查考核和群众评议监督。要制定科学合理的绩效考核评价标准，严格抓好领导干部任期和离任经济责任审计。领导班子内部要经常开展批评和自我批评，树立起正确的监督意识，克服不愿监督、不敢监督的现象。要严格执行民主集中制，坚持集体领导、个人分工负责，重大事项由集体研究决定，防止个人独断专行。要充分发挥社会监督的作用，采取公布举报电话、设立举报箱、聘请群众监督等方式，放手发动群众监督举报。要进一步建立健全质询、听证制度和群众评议制度。纪检监察机构要加强对部门单位重要的、敏感的、容易产生腐败的环节进行监督，对于一些苗头性、倾向性的问题及时予以制止和纠正。要提高工作的透明度，坚持公开、公平、公正的原则，大力推行政务公开、厂务公开、村务公开制度，进一步规范和完善公开程序、内容、范围和层次。特别要增加领导干部行使权力的透明度，使领导干部权力行使情况能够得到有效的监督。
(三)构筑惩戒机制，在净化干部队伍上“杀毒”
坚持发现、查处、执行并重，严肃党纪政纪条规，严厉惩处腐败分子。有问题必须彻底查清，不管涉及谁，只要发生问题，都必须及时查处。在加大惩戒力度上，要推行自由刑、罚金刑并科制度。对贪污受贿、行贿的，要处以自由刑，同时要规定他们终生不得再担任公职；对贪污受贿的非法所得应予彻底追缴，已经挥霍的应提起附带民事诉讼，诉请人民法院判令犯罪分子赔偿；对于贪污受贿分子个人所有的财产，应判处没收其全部或一部分，以剥夺其继续犯罪的物质基础，这样可以对其他潜在的贪污者产生强大的威慑作用。要严格执纪执法，加强对执纪执法情况的监督检查，对有令不行、有法不依、顶风违纪、压案不查的坚决予以纠正和查处，切实维护法纪的权威性和严肃性。要加大责任追究力度，对本领域、本环节或直接管辖范围内发生的违纪违法行为不制止、不查处或隐瞒不报，以及所在领域和环节屡屡发生腐败问题的，要按照党风廉政建设责任制的规定，坚决追究相关领导的责任。