公平和效率统一的前提：个人与政府之间的平等，本文主要内容关键词为：人与论文,平等论文,前提论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F015 文献标识码：A 文章编号：1004—9975（2002）01—0048—04
公平和效率的统一，既是当代社会追求的目标，也是中国和世界各国面对的一个难题。对此问题，虽然人们进行了多方面的探索，提出了多种统一的途径，但在实质上未能解决。究其原因就是人们只囿于个人关系的视角，本文试从个人与政府之间平等关系入手，对此问题作一阐释。
一、个人与政府在相互交往中具有平等的地位和权利
平等关系不仅存在于个人之间，而且存在于个人与政府之间。与个人之间的平等相比，个人与政府之间的平等具有以下特征：
第一，从内容上看，个人与政府的平等不是指两者拥有相同的物质资源，而是指在相互交往中两者具有相同的地位
平等是指主体之间的相同性。可是不同涵义的平等，其主体之间的相同性是不同的。个人之间的平等，可以划分为两种类型：一类是指不同的个人具有相同的交往地位，如马克思所分析的交换平等、西方经济学提出的“机会平等”、布坎南的“公正规则”等。在市场经济中，个人作为个人特殊利益的实现主体，政府作为公共利益的实现主体，两者不可能拥有相同的能力、财产和收入，只可能在相互交往中具有同等的地位，进行平等的交往，作为两个独立的主体，个人与政府在经济活动的目标、手段和结果上都是既相互排斥，又相互依赖（如个人自由与政府强制，个人利益与公共利益）。[1]而以这种相互排斥和相互依赖的关系为基础，个人与政府之间就必须进行交往，而且必须进行平等的交往。因为这种交往，不是同一主体内的联系，而是不同主体之间的联系；不是单方面依赖，而是双方相互依赖，这样个人与政府之间交往关系的确立，交往规则的制定，必须以双方同意为前提；他们的交往活动，就是双方都利用这种交往关系和秩序实现各自的权利和利益的过程。因而，个人与政府之间的平等就不能是前一种类型，只能是后一种类型的平等，即在个人与政府的相互交往中，两者都是主体，具有相同的地位和权利。
第二，从形式上看，个人与政府的平等不是间接地表现为物的关系，而是直接地表现为主体之间的关系
个人与政府之间的平等与个人在交往关系中平等的涵义是相同的，都是指主体平等地拥有和利用主体间交往关系的权利。可是，它们的表现形式却有所不同。个人之间的经济平等，通过物的平等交换间接表现出来。马克思指出：“主体只有通过等价物才在交换中彼此作为价值相等的人，而且他们只是通过彼此借以为对方而存在的那种对象性的交换，才证明自己是价值相等的人。”[2]（P194）个人与政府之间平等不能表现为物的交换。在市场经济中，每一个个人作为个人利益的代表，可以成为市场主体，而国家、政府作为市场秩序的管理者，市场条件的提供者，是不能作为市场主体的。如果国家、政府也作为市场主体，那么在他与个人的交换中，无论怎样都是处于有利地位，个人无论怎样努力都是处于劣势地位。因而，在市场经济中，政府与个人之间的联系不能是一种市场交换关系，只能是直接交往关系，政府与个人之间平等，只能是直接交往中的平等关系。
第三，从实现来看，个人与政府的平等不能靠民法来维护，只能靠宪法来维护
平等作为主体之间的一种特殊关系，是社会追求的一种价值目标，是一种应当如此的状态。在现实中，主体之间的关系，可能是平等的，也可能是不平等的，而要改变不平等的状况，实现和维护平等，社会就要制定和实施一些共同同意的约束主体行为的规则。可以说，规则既是平等实现的前提，又是平等实现的保障。而不同的平等关系，就需要不同规则来维护。个人之间平等关系的确立，依靠处理个人关系的法律规则的制定和实施，这种法规主要是民法和经济法。个人与政府之间平等关系的确立，则要依靠处理和调节个人与国家关系的法律，这些法律主要有宪法和行政法。宪法作为国家根本大法，涉及国家生活的各个方面，但主要解决的是公民权利和国家权力之间的矛盾，“是对权力、权利、自由及相应义务责任的分配和安排，是政府和公众都应尊奉的共同约定的基本文件。”[3]行政法被认为是宪法的一个部门，它主要解决行政机关和相对方的平衡问题。[4]因而个人与政府之间的平等状况，是由宪法和行政法制定和实施状况决定的，他们之间平等的全面实现，只有在宪政时代才可能。
个人与政府之间的平等，在当代社会主要体现为个人与政府在两方面的一致上，一方面，在经济上两者之间利用与贡献的一致，即个人对公共福利的利用和贡献应该是一致的，政府从社会成员那里得到的收入和为社会成员提供公共福利应该是一致的；一方面，在政治上两者之间权利与义务的一致，即个人从社会中取得自由权利与履行社会义务的一致，政府对社会成员的管理与为社会成员服务的一致。
二、个人与政府之间的平等是实现公平的前提和保障
第一，市场分配的不公平根源于个人与社会之间利用与贡献的不一致
市场经济社会，人们之间的收入差距是不可能完全消除，但不合理、不公平的收入差距，是应该而且可以缩小和消除的。那么，在收入中那些是公平合理的，那些是不公平合理的呢？现代思想家尽管对此有不同的认识，但大都坚持“收入应该建立在对产出的贡献之上”，[5]（P37）认为收入应和贡献一致。从这个标准来看，市场中人们的收入就存在着严重不公平。因为，在市场的分配方式中，个人的收入只和个人的成本与产出相联系，而和社会成本与社会产出无关。这将形成个人与社会的不平等交往，个人对社会的利用和个人对社会贡献的不一致，从而造成个人收入和贡献不一致的不公平。具体讲，这种不平等、不一致、不公平主要表现在以下两个方面：
一方面，为社会作出贡献的人得不到社会的相应报偿。利用公共福利与为公共福利作出贡献相一致的原则要求，凡为公共福利作出贡献的人，都要利用而且要利用和其贡献相等的公共福利。但是在市场的分配方式中，个人的收入只与市场的贡献相联。个人的活动满足了市场的需要，个人就获得一定收入；个人活动与市场需要的满足无关，就不能获得收入。这就造成那些尽管为社会作出一定贡献的人，但由于其活动没有反映在市场中，而得不到相应的收入。儿童、老人、病人、残疾者、失业者都是没有为市场作出贡献的人，是否为社会作出贡献了呢？我们的回答是肯定的。“每个人只要一生下来，就自然地、不可选择地参加了社会的缔结而成为人类社会的一个股东。”[5]这就是说，一个人只要一生下来，只要生活在社会中，只要他不危害社会，他就为社会结合作出了贡献，履行了社会成员的一些职责。既然为社会作出了贡献，他们就应该利用公共福利，从社会那里获得最基本的生存资料，市场分配方式使他们不能得到应得的生存资料这是不公平的。那些对社会带来巨大效益、具有积极外部经济效果，如教育、科研等，其当事人只获得市场的收入，而得不到社会的报偿，这也是不公平的。
一方面，个人收入不支付耗费的公共资源和公共福利。对公共福利的利用与为公共福利贡献相一致的原则还要求，个人利用和耗费多少公共资源，就应该为公共福利和资源作出相应补偿和贡献。但是，在市场上产品的成本只反映个人资源的消耗，社会资源的消费则不体现在产品的成本上，因而个人收入只补偿个人成本，不管社会成本，这就形成了个人只利用公共福利和资源，而不对它们进行相应的补偿的不一致。如有些经济活动产生消极的外部效果，化工厂造成的水域污染，飞机或其它工业散发的有害物质和噪音，但当事者却没有对这种损害进行相应的支付。高收入者与低收入者相比，较多地利用了政府提供的公共福利，但在税前收入中，却反映不出对这种利用差别所作的差别补偿。由于这种不一致，这些社会成员的收入就是不公平的。
既然市场收入的不公平，源于市场中个人利用
公共福利与为公共福利作贡献的不一致，那么要使社会成员的收入合理、差距公平，政府就应从利用与贡献相一致出发，把外部经济效果内部化，对市场收入进行再分配。通过外部经济效果内部化，使那些对社会有积极外部效果的人得到补偿，使那些有消极外部效果的人支付成本。通过对高收入者高征税，使他们对公共福利的较多利用进行较大支付；通过社会保障和社会救济，使那些没有进入市场的人对社会的贡献得到补偿。
第二，政府再分配的公平性依靠政府与个人之间权力与责任的一致来保障
市场的分配方式，造成社会成员收入的不合理、不公平。而要实现收入的公平，政府就要发挥作用，对市场分配结果进行再分配。那么，政府的再分配活动是否真正实现了收入公平呢？近些年来，经济学家已经普遍地认识到政府再分配活动的结果，导致了新的不公平。斯蒂格利茨总结到：“再分配总的来说并不是和可接受的公平原则相一致的再分配，而是特殊利益集团运用政府的力量牺牲公共利益攫取私人利益的产物”。[7]（P103）这种新的不公平，既表现在政府制定的公共政策具有内在的私人目标，从而使组织较好集团获得较大利益的不公平；也表现为政府实施公共政策过程中的权力滥用和腐败，从而使得部分人获得不正当利益的不公平。
造成新的不公严的公共政策的内在性和权力腐败，源于政府与社会成员交往中双方相互作用的不平衡。在政府与公众的交往中，如果政府运用权力与公众对权力的制约、政府对公众的管理与公众监督政府之间出现了不平衡，其中前项作用大于后项作用，那么，政府就有可能只强调自己管理者权力，忽视或忘掉为公众服务的职责；只试图运用强制力对公众收税，而忽视甚至否定为公众提供公共福利。这就会导致公共政策的内在性和权力腐败。在分析政府产生不公平的原因时，沃尔夫认为除过公众对公平的过份要求这个因素外，“分配不公平产生于在某个特定领域内对非市场产出的典型垄断以及相对缺少一种可靠的反馈程序以检查机构的运行。”[8]（P73）在这里，他强调的也是公众与政府交往中政府的有利地位这个因素。
既然政府作用造成的不公平，源于相互交往中政府相对于公众的有利地位。那么要克服这种不公平就要加强公众在相互交往中的地位与作用，消弱政府的优势地位，从而达到二者的平衡与平等。为此，首先就要进一步加强和完善民主选举和监督机制。“政府对公众的责任是由公众的力量来实施的……通过以下一次选举中‘把不忠实的人扔出去’或者通过保持这样一种充分有效的威胁，使那些‘不忠实的人’自己修正或减轻他们所犯的错误。”[8]（P137）为了便于公众监督，政府活动应该公开和开放，斯蒂格利茨明确指出：“把这些再分配予以公开将会减少以上情况（即不公平情况——引者注）的发生。”[7]（P104）其次，要加强法制，尤其是宪法和行政法。正如我们上面分析到的，交往平等是由交往规则保障的，而宪法和行政法的实质就是限制国家权力，保障公民权利。因而加强宪法和行政法的实施，必然能约束政府行为，减少政府活动的内在性和权力腐败。
三、个人与政府的平等能够促进效率的提高
效率虽然有不同提法，如资源利用效率、资源配置效率、资源动态效率等，但是从一般意义上讲，效率涉及的是人与物的关系，指现有生产资源与它们所提供的人类需要满足之间的对比关系，有效率或效率提高，指的是个人、企业或社会用一定的资源为人们提供了最大可能的满足。非效率或低效率，指的是个人、企业或社会用同样的资源却为人们提供了较小的满足。在人与物的关系中，人居于主导的地位，因而生产效率提高的关键在于调动主体进行生产、降低成本的积极性。而主体这种积极性提高，取决于主体之间的关系。处于不同关系中的生产主体就具有不同的积极性。而个人与政府的平等交往关系，就既能调动个体，也能调动政府提高效率的积极性，减少或克服市场和政府活动导致的效率损失。
从个人提高生产效率的积极性来看，首先，个人与政府的平等交往促进了个人对自己资源的利用效率。个人与政府的平等以个人独立为前提，同时，又是个人独立的保障和实现。个人作为一个独立经济主体，不论是哪种要素所有者，要满足自己物质需要，都必须运用自己的要素进行交换和生产活动，否则他就无法生存。个人作为独立经济主体，要实现自己利益最大化，必须具有自觉性和能动性；必须把自己拥有的生产要素或货币投放到价格最高或效用最大的地区和部门，必须不断创新，改善管理，降低生产成本，否则，他的利益就受到损失或难以实现。可以说正是作为独立经济主体，个人才有极大提高个人资源的利用效率的积极性。其次，个人与政府的平等交往还使个人提高了社会资源生产效率的积极性。在市场中，个人收益只和个人付出成本相关，与社会成本无关。因而市场主体只关心私人成本的降低，不管社会成本。这样，市场主体就可能进行社会成本大于个人收入的经济活动，从而造成社会资源的浪费和效率损失。市场主体的垄断行为和消极外部经济活动就是社会效率损失的现实事例，也是最主要的市场缺陷。而在个人与社会、个人与政府的交往中，坚持个人对社会资源和公共福利的利用与补尝相一致，就可以限制市场主体这种行为。如政府对垄断行为的严厉惩罚，使垄断厂家必须为垄断行为付出惨重的代价，从而舍弃这种行为。政府对外部效应的“内部化”，使社会成本体现在厂家的生产成本中，从而可以使“有效率的结果出现于边际社会损害等于减少污染的边际社会成本之点。”[9]（P1202）这样，个人就可能形成维护社会资源的积极性。
从政府提高生产效率的积极性来看，政府在调控经济活动、提供公共产品时，可能导致社会资源浪费。因为政府活动可能产生由私人的目标支配的“内在性”，而“‘内在性’扩大机构供给曲线——也就是说，提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本，较高的单位成本和比社会有效水平更低的市场产出水平。”[8]（P60）即使政府活动没有偏离公共目标，但由于政府的收入和产品成本的分离，“那么当获得一个给定的产出时，就使用较多的资源，而不是必要的资源，由于不把进行一项活动的成本与维持它的收入联系在一起，那么低效率往往受到鼓励。”[8]（56）政府活动的低效率和政府造成的不公平一起构成了政府的主要缺陷。要克服政府这种缺陷，提高政府生产的效率，就必须坚持政府与个人的平等交往。导致低效率的政府活动的内在性和成本与收入的分离，其实就是政府与个人不平等交往的体现；既是政府权力和责任不一致的体现，也是政府的收入与贡献不一致的体现，这样只要我们采取各种措施，如加强和完善民主选举和监督制度，进一步完善和实施宪法和行政法等，使公众与政府的相互作用达到平衡状态，使政府的管理权力与公仆责任、政府收入与提供的公共福利相一致，就可能消除外在性，消除收入与成本的分离现象，提高政府的生产效率。
总之，个人与政府在相互交往中具有平等的地位和权利。而这种平等的实现，既能克服市场的缺陷，又能克服政府的缺陷；既能保证社会成员收入的公平，又能促进经济效率的提高。因而，我们对市场与政府的结合途径、公平与效率的统一方式的寻求，就不应离开个人与政府的平等交往的大道。