论行政规章对市场经济秩序的负效应及其法律对策，本文主要内容关键词为：负效应论文,规章论文,对策论文,经济秩序论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国长期的计划经济模式下，法制建设严重滞后，行政规章作为社会主义法律体系的一个组成部分，对于弥补法律、法规在实施中不具体、难操作之不足，起到了一定的积极作用。然而，法归根结底都是“表明和记载经济关系的要求”〔1〕的。 随着社会主义市场经济体制的确立，具有中国特色的市场经济法律体系的逐步完善，行政规章在适用中的局限性日益明显，妨碍了市场经济法制的统一，导致市场经济秩序运转中的“肠梗阻”现象。本文拟从此视角，略作些探讨。
一、行政规章的界定及其法律地位述评
从立法角度看，我国的行政规章的概念渊源于宪法与组织法。宪法第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、 决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第1 项规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”前者称为部委规章，后者称为政府规章，统称为行政规章。
行政规章是否属于法律体系的一个组成部分，其法律效力如何，一直是理论界和司法界争论的问题。归纳起来，有“否定说”与“肯定说”之分。
1.否定说：认为行政规章不具有法律效力，理由有3点。 一是制定行政规章就其性质而言，是一种行政权的具体运用，是运用法律的行为，不能苟同于立法行为。二是行政机关并非立法机关，无立法权，承认其效力会导致法出多门，造成立法上的混乱。三是行政规章的制定有随意性，无论是在稳定性、严肃性和完备性上都不能同法律相比。
2.肯定说：认为行政规章是在国家基本法律授权范围内制定的，是法律的一种表现形式，只不过是效力低于宪法和其他法律、法规，处于一个较低的层次，可以称为“准法规”。若将其排斥在法律体系之外，势必带来以下后果：（1）行政管理缺乏法律依据， 不利于提高行政机关工作人员依法行政的观念、水平和工作效率；（2 ）行政规章会失去应有的权威性和强制性，违反行政规章的行为就不能称其为违法，导致有章不循，各行其是；（3 ）在因行政机关执行行政规章而引起的行政诉讼中，行政机关处于十分不利的地位。因为行政规章不具有法律效力，引导出行政机关的行政行为是非法，导致行政机关败诉。
从长期的司法实践来看，肯定行政规章的法律效力已趋于共识，这是与我国一度实行单一的计划经济体制的状况相吻合的。政府直接干预和管理经济，大量的行政事务仅仅依据法律、行政法规和地方性法规调整是不够的。然而，否定行政规章法律效力的观点虽有失偏颇，但也不无可取之处。一些行政规章的杂滥、内容上浓厚的地方保护主义色彩与当今统一、开放的市场经济形成了反差，对市场经济秩序的良性运行产生了冲击。
二、行政规章的现状分析
目前，行政规章在实际操作中暴露出的问题日益突出。一是大量行政规章之间以及行政规章与法律、法规、地方性法规之间相互冲突；二是一些地方行政规章的适用效力已高于法律和法规。这种状况已不能适应市场经济的要求，具体表现在以下几个方面：
1.地区的差异性造成“章出多门”。我国地域广阔，各地区历史、现实条件不同，在政治、经济、文化等领域又存在发展不均衡的状况。因此，各地区的地方政府规章必定带有本地的地方特色；加上某些地区借助“地方立法”，政府部门自立章法，搞地方保护主义，对许多相同的具体问题作出了不同的规定。普通行政区域、民族自治地方、经济特区等不同地区的规章的规定往往差别甚远，带来执法和行政诉讼适用的现实矛盾和冲突。随着中国对香港、澳门逐步恢复行使主权，我国很快将成为一个多元法域的国家，各个不同法域之间的法律冲突将不可避免，我国行政规章的冲突问题必将显得更为复杂。
2.大量行政规章在表现形式、内容和适用上都存在冲突。从表现形式来看：①行政规章与法律、法规之间的冲突；②行政规章与行政法规之间的冲突；③行政规章与地方性法规之间的冲突；④部委规章之间以及部委与地方政府之间规章的冲突；⑤地方政府规章之间的冲突。从冲突的内容上看：一是在特定对象承担义务的条件、数量、范围、性质方面的冲突；二是在相对人享受某种权利的条件、数量、范围、性质方面的冲突；三是制裁条件、手段、幅度、权限方面的冲突。例如，某些地方政府规章的部分条款，在不同程度上与法律、行政法规相抵触。表现在任意扩大法律、行政法规的适用范围，擅自越权减免税，任意扩大收费和罚款的范围，擅自改变审批项目和发放牌证的权限等。从适用中的冲突来看，主要表现在：①区域冲突，即我国国内同一法域内不同地区的行政规章冲突；②区际冲突，即大陆与港、澳、台之间以及港、澳、台相互之间的行政规章冲突；③即国内行政规章与国际法规范的冲突。
3.立法程序和技术上的不完备性亟待解决。长期以来，行政规章未经严格的程序和审查就予以颁布实施，政府法制工作干部队伍的素质与立法工作的要求还很不适应；加上行政管理复杂多变，需要经常地立、改、废，但立、改、废的过程不及时不配套，又形成先后不协调；再由于缺少对行政规章进行经常性的清理和编纂工作。以上诸因素使行政规章的混乱状况长期得不到解决。
三、行政规章对市场经济秩序的负效应
市场经济是一种资源配置以市场为导向的经济运行机制，公平与效率，竞争与秩序是它的特征，经济活动的法制化是市场经济秩序正常化的前提。但是，一些行政规章在市场经济中的运用也产生了不可忽视的负效应。
1.凭借行政规章抵制法律、行政法规和地方性法规的实施，造成市场经济法制不能统一，损害了法律的尊严。一些政府机关为了维护本地区的利益，制定一系列“各有特色”的“土政策”“土办法”。起草规章的单位只对机构、待遇、经费等关系部门切身问题感兴趣，而对自己应尽的职责一带而过。不久前，《广东省人大常委会质询省国土厅一案》便是代表〔2〕。1994年7月6日， 广东省人大常委会审议通过了《广东省城镇房地产权登记条例》，拟于9月1日实施。但是，省国土厅从本部门的利益出发，擅自称《条例》与国家的《房地产法》“不尽一致”，先后颁发了两个《紧急通知》，不仅自己拒不执行《条例》，而且发动下属部门加以抵制，导演出一省行政职能部门公然侵犯地方国家权力机关的立法权，藐视和抵制地方性法规的突出事件，给广东省的房地产市场经济的正常操作带来了严重后果。
2.大量行政规章之间以及行政规章与法律、法规和地方性法规之间存在冲突，导致法律适用时无所适从，影响我国的投资环境。由于行政规章的立法程序简单，立法主体众多，又无全局观念，部委规章和政府规章、此省市政府规章与彼省市政府规章之间的冲突已难以避免。随着我国统一、开放的大市场的形成，横向经济联合、协作已如火如荼。但是，由于一些行政规章内容上的冲突，一个跨省的经济组织或一个跨省的连续行为，很可能发生在甲省是合法的，在乙省却是违法的现象。例如，根据国务院《道路交通管理条例》的规定，各省相继制定了实施细则或办法。但是，就拿湖北、河南两省来比较，对驾驶员从事运输时必须带有的证件的种类、数量、规格等事项的规定就不一致，并成为各地罚款的依据〔3〕。导致关卡林立， 客观上制约了交通运输的发展。又譬如，根据国务院公布的《牲畜交易税暂行条例》第10条的授权，湖南、广东两省制定的《牲畜交易税暂行条例实施细则》对于交易主体、贩运、税额幅度等的规定也不尽相同〔4〕。 地方壁垒使两省交界处执法混乱，罚款成风，曾一度使107国道多次堵塞， 两省的商品流通和人民生活的改善受到影响。
另外，行政规章之间的冲突一方面造成外商担心规章的稳定性而不敢大胆投资；另一方面由于规章的效力问题，即使给了外商许多优惠政策，却仍使我方在涉外经济贸易纠纷仲裁与审判中处于不利的地位。因为一些行政规章的内容难以与国际惯例接轨，同时又有悖于我国法律、法规。
目前，如何处理行政规章之间的冲突在司法实践上也十分棘手，因为无法可依。根据《行政诉讼法》第53条第2 款规定：“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章之间不一致的，以及国务院部委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”人民法院将根据国务院的解释或者裁决来适用其中的一个规章。但是，在实践中每发生冲突就上报国务院解释，显然是不现实的。况且地方性规章相互冲突，如果又都与法律、法规不相抵触，都是合法的，又如何去解决其冲突。
3.一些行政规章的随意性、内容的不合理性是导致市场经济条件下“三乱”现象屡禁不止和执法队伍腐败的一个重要诱因。从实践来看，行政规章的数量是相当大的。据统计，湖南省自1984—1991年由省政府制定发布的规章就达300余个，涉及到劳动人事、工交基础、 城乡建设、财贸税收等许多领域〔5〕。但是每通过一个政府规章， 就意味着授予某一行政机关拥有了罚款等一系列处罚权。少数职能部门只对拥有颁发“许可证”“合格证”等权力感兴趣；某些单位借口转换职能，面向市场，千方百计地占地盘，捞实惠，巧立名目，收取费用，中饱私囊，使乱摊派、乱罚款、乱收费的“三乱”现象成为屡禁不止、久拖不决的问题。国务院1991年第92号令《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定：农民上缴的提留、统筹费不得超过一年农民人均收入的5%。 然而，有些地方部门制定许多“土政策”，夸大农民人均收入的基数，使农民的负担实际上有增无减。1993年湖南某市就出现了一例依照地方规章乱收费而导致一农家妇女当场跳塘身亡的悲剧。这些与法律、法规相抵触的规章的实施，败坏了党和政府的声誉，损害了执法队伍的形象和法律的尊严，导致人心不稳、干群关系恶化。
四、行政规章的发展趋势及其法律对策
党的十四届三中全会以建立现代企业制度、宏观调控体系、统一的市场体系、社会保障制度等五大部分作为“市场经济体制框架”。按照“急用先立、先易后难、及时补充、不断完善”的立法思想，与之相适应的以宪法为本，以经济法、民商法、行政法等部门法为主要内容的市场经济法律体系的不断完善，可以预测，行政规章在我国市场经济法律体系中的地位将会大大削弱，最终的发展趋势可能是少用或不用行政规章。当然，这种改变是一种渐次演化的过程，并非一蹴而就。在目前，为控制行政规章给市场经济秩序带来的负效应，应该采取以下对策。
1.严格行政规章的立法程序，确保行政规章的质量。制定行政规章，是国家权力机关授权的一种委托立法活动。虽然各个地方政府各自制定了一些关于制定行政规章的规定，但这些规定“各具特色”，不尽相同。而我国至今尚无一部关于制定行政规章的程序的法律和行政法规，所以就难以保证行政规章的质量。目前应当尽快在全国范围内制定颁布《行政规章制定与公布程序法》，使制定行政规章有法可依，以杜绝行政规章的“随意性”“内部神秘性”和“杂滥性”。同时，尽量控制行政规章大量的出台，有条件时尽可能用行政法规、地方性法规来代替行政规章，随着市场经济法律体系的配套和具体化，这完全是有可能的。
2.制定有关处理行政规章之间冲突的法律规范——《行政规章冲突规范》。冲突规范原本是国际私法中的一种特有规范的概念，它是指在不同国家对同一民事关系有不同的法律规定时，指出应适用哪国法的法律规范。行政规章之间冲突的解决，有赖于确立一套规则或标准。因此，我们有必要借鉴国际私法中的冲突规范制度。《行政诉讼法》规定了部委规章与地方规章以及部委规章之间不一致的解决办法，是送请国务院作出解释或者裁决。笔者认为这种办法是不可取的，一方面这种办法有许多缺陷，如它只适用于行政诉讼过程中，一般只针对具体行政案件而言，影响行政案件的及时审结等等；另一方面国务院对相互冲突的规章作出解释或裁决也必须依据一定的标准，否则，就有可能导致国务院的解释或裁决自身又产生前后的矛盾和新的冲突。所以，我们制定的《行政规章冲突规范》，是指当几种行政规章规定的内容相冲突时，指明适用哪一种规定的特殊行政法律规范，它是处理和解决行政规章冲突时应遵循的准则和标准。在结构上由两部分构成：一部分是指出有两种或两种以上的行政规章冲突；另一部分是指出要适用何种行政规章的规定。其特点是并无直接关于权利义务的规定，它只是指明在两种或多种冲突的行政规章之间选择适用其中的一种行政规章。《行政规章冲突规范》应贯彻“谁主管谁的效力高”的原则和“合理性”原则，确立管辖范围、职责权限和合理性的标准，为行政机关和人民法院选择所适用的实体规范或程序规范提供依据，最终避免“诸法割据”的局面。
3.进一步完善行政规章立法监督机制。立法监督的内容包括实体监督和程序监督。实体监督，主要是监督各部委、各地方政府机关所制定的行政规章本身是否与宪法、法律和行政法规相抵触；程序监督，主要是监督其在制定行政规章时是否符合法定程序，例如有无越权行为，各种手续是否完备、合法等。根据国务院发布的《法规、规章备案规定》，地方性法规、国务院部门规章、地方人民政府规章，都应当报国务院备案。这标志着我国的立法监督工作朝着规范化、制度化、法制化的方向迈出了重要的一步。今后，应当进一步健全监督制度，扩大立法监督的领域和范围。对那些擅自扩大行政规章的适用范围，擅自扩大地方和部门的权限，妨碍改革开放和市场经济秩序的正常运行的条款，有权的上级国家机关要克服各种阻力，采取果断措施，依法坚决予以撤销和修正，以保证政令的畅通。
4.克服“成熟一个、制定一个”、“宜粗不宜细、宜缓不宜急”的立法指导思想，超前立法，当务之急是加强经济立法，以完善国家的宏观调控。据统计，1979—1992年国家共制定经济法律及有关决定135件，经济法规434件；地方人大制定的经济法规，据不完全统计达700多件，大大超过前30年经济立法的总和〔6〕。 特别是随着市场经济体系的确立，经济立法的步伐大大加快。近两年，已有30余件法律陆续颁布生效，本届人大常委会初步安排抓紧制定的法律尚有100多件。 内容涉及到关于市场主体的法律、市场管理的法律、宏观调控的法律、社会保障法等各个社会经济生活领域。特别是制定的经济法律条文细缕、操作性强，并尽可能与国际惯例接轨。相关经济法律、法规的配套完善使地方政府机关自觉运用法律手段间接管理经济，依法行政，强化了国家的宏观调控，在客观上也削弱了行政规章存在的意义。据统计，山东省1990年全面清理行政规章326件，其中继续有效的216件，需要修改的53件，废止的57件〔7〕。湖北省1993年也对80 余件不合理或过时的行政规章予以废止。因此，为了给市场经济的运行创造一个良好的外部环境，以减少内部或外部的不经济，协调个体的营利性和社会公益性的矛盾，降低交易成本，防止市场失灵，必须大力加强和完善经济立法的工作。也正是在这个意义上说，“市场经济是经济法的基础，经济法是市场经济的法律保障。”〔8〕
收稿日期：1995-01-03
注释：
〔1〕《马克思恩格斯选集》第4卷，第121页。
〔2〕1994年11月16日《南方日报》，第1版。
〔3〕《中国法律咨询百科全书》，大连出版社，第215页。
〔4〕《法律科学》，1994年第2期，第69页。
〔5〕《法学研究》，1991年第1期，第16页。
〔6〕《法学》，1994年第2期，第23页。
〔7〕《中国法律年签》，1991年第777页。
〔8〕张守文、于雷著：《市场经济与新经济法》， 北京大学出版社，第22页。