扩招后我国高等教育资金筹措机制研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,机制论文,资金论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，世界各国高等教育财政正陷入两个改革潮流的漩涡之中：一是官僚性资源配置规则的退化与变更；二是由市场化带来的资源配置的效率化。在这两股潮流的夹击下，高等教育资金筹措的多元化趋势日趋明显。1999年之后，我国高等教育经历了跨越式的发展。高校规模的数量性扩张，给高等教育财政带来了较大的冲击。同时，这种变化将给高等教育机构的行为，尤其是高等教育质量的维持与提高造成一定的影响。本文将聚焦于高等教育资金的筹措机制，对扩招后我国高等教育资金筹措机制面临的危机及其背后隐含的问题进行剖析与思考。
一、扩招后中国高等教育的资金筹措体制：多元化虚像背后的单一化格局
1999年之后，为了满足不断增长的升学需求，扩大高等教育机会的供给总量，我国高等教育经历了跨越性的规模扩张。在这一过程中，面对公共财政能力有限的制约，政府遵循受益者出资的原则，通过扩大高校管理自主权和引入高等教育经费成本分担模式的方式，提出了构建以政府财政拨款为主体的多元化资金筹措机制的政策目标。这种构建多元化资金筹措机制的政策性理念在现实中是否得到了贯彻？以下通过分析我国高校收入结构的变化趋势和不同类型院校间存在的资金筹措战略，尝试对这一问题做出回答。
1.扩招后高校经费提供主体的变化
图1显示了从1993年至2004年间，我国高校经费收入结构的变化趋势。由此可以归纳出扩招后我国高校经费筹措机制呈现出如下特征：
首先，作为传统公办高校运作经费的主要来源，即国家财政性经费的总额虽依然保持着持续上升的势头，但其所占比例却出现了大幅的下滑。财政拨款的总额从1993年的154.6亿元增至2004年的943亿元，增幅达到5倍，而所占比例却从原有的92％下降至47％。这意味着，国家财政拨款虽然增长迅速，但与高等教育规模扩增的速度相比，却存在着明显的滞后。财政拨款在高校资金筹措机制中，已失去了原有的核心地位。此外，从财政性经费的具体构成来看，科研投入和教育建设专项经费出现了大幅度增加，与此相比，基建投资的比例却出现了明显的滑坡趋势。1998年，基建拨款占高校总收入的11.9％，而2004年该比例只为4.5％。在高校规模扩大，校舍等基础设施建设需求日益上升状况下，基建经费缺口增大对高校财务管理形成了巨大的压力，这也是近年高校银行负债行为频现的一个重要原因。财政性经费比例下降背后隐藏的另一个危机是高校生均经费的减少。从表1可以发现，扩招后的2000年，生均经费开始出现下滑，2004年，生均预算内公用经费和预算内事业费都跌至1996年水平之下，给高等教育质量保障带来严峻挑战。
其次，高校自筹收入中学杂费收入比例的急剧上升。根据推算，1990年高校生均缴纳学杂费水准为25元，1999年达到2922元，2004年人均学杂费已提升至4857元。而学杂费收入在高校收入中所占的比例，1993年为6.1％，在学费征收制度全面推行的1997年达到16％，而2004年该比例已上升至32％，成为仅次于财政拨款（47％）的另一主要经费来源。
此外，虽然在高教经费统计中没有得到清晰的体现，扩招后经费提供主体中金融机构地位的上升则是不可忽视的。1998年，教育部直属高校的银行贷款总额仅为5亿元，而2002年底贷款总额达到88亿，2003年上升至141亿元，截至2004年底，贷款总额已高达237亿元，校均贷款额3.2亿元，平均年度增幅达到76％。如果说，20世纪90年中期，随着高等教育收费制度的实施，我国高等教育财政体制改变了长期以来单一的以政府拨款为主体的资金来源结构，那么90年代末期，高等院校的银行贷款行为的出现及其普遍化再次推动了高等教育资金来源的多元化与市场化的趋势。贷款收入已成为继政府拨款、学杂费收入之后，我国高等院校筹措资金的第三个主要渠道。
金融机构在高校资金筹措中的作用，并不仅仅局限于高校贷款。在我国的学生助学贷款体系的构建中，金融机构同样扮演着重要的角色。为了保障高等教育机会供给的公平性，政府在原有的直接向机构提供拨款的基础上，从1999年开始推行国家助学贷款制度，力图通过这一间接拨款方式达到资助高等教育的目的。然而，由于政府财政状况的制约，现有的学生助学贷款经费并不来源于财政拨款，而在很大程度上需要借助金融机构的力量。因此，准确地说，现有的学生助学贷款可以理解为在财政贴息和提供风险补偿基础上的贫困家庭学生小额金融贷款。自1999年以来，银行审批贷款学生人数240.5万人，审批贷款累计金额201.4亿元。[1]
尽管在政策理念上，政府提出了构建以财政拨款为主体的多元化资金筹措机制的目标，尽管高校在科研项目合作、技术转让、设备租赁、教育基金、个人和社会组织的捐赠等多渠道筹措经费方面进行了大胆的探索，但这些一度被视为最有潜能的高校收入渠道的拓展却暴露出明显的局限性。2004年，校办产业和经营收益用于教育的经费和捐集资收入的比例都停留在1％的水平上，并没有达到预期的效果。相反，经历扩招之后，目前高校资金筹措机制呈现出单一化格局，即政府的主体地位逐渐淡化，取而代之的是个人（受教育者本人或其家庭）重要性的不断提升。从表面上看，高校的资金筹措模式已成功地完成了从两者关系向四者关系的转化，实现了多元化的目标。但需要指出的是，作为第三个资金提供主体出现的并不是企业，而是向高校或学生提供贷款的银行等金融机构。这种在没有和社会、个人以及企业之间建立有效的合作关系前提下形成的多元化资金筹措模式，究竟能否给高校财务运作提供稳定持续的发展基础，这是值得我们关注和思考的问题。
2.不同类型院校的筹资战略
以上从高等教育整体的角度，分析了20世纪90年代以来高校收入结构的变化趋势。然而，这种变化趋势是否为各类高校所共有？为此，我们进一步深化研究视角，分析部属和地方院校在资金筹措资金战略上出现的差异。
图2显示了1990年至2004年学杂费在部属院校和地方院校收入中所占比例的变化。依据两类院校学杂费比例间差距的变化趋势，我们可以把1992年和1998年作为两个分水岭，将这14年划分为三个阶段：第一阶段是1990-1992年，从图中可以发现这一时期，部属院校与地方院校的学杂费收入比例差距极小，基本控制在2个百分点的状态。而在此之后，即第二阶段的1992-1998年间，两者间的差距出现了扩大，但其差值基本控制在10个百分点之内。但进入第三阶段（1999-2004年）后，比例差距则呈现进一步扩大的趋势，2004年部属院校的学杂费收入比例为19％，地方院校的比例达到40％，其差值已扩至21个百分点。
部属和地方院校间学杂费收入的比例差距是否意味着这两类院校的收入结构已出现了根本性的变化？究竟是什么原因导致部属院校在高校规模扩大和学费水准不断提高的状况下，依然将学杂费收入比例维持在一定的水准？这似乎与我国高校财政的倾斜性投入机制有着密切的联系。如何有效地利用有限的财政资源是当前各国政府面临的一个政策性挑战，而我国政府所选择的道路是将这有限的资源投入到为数极少的核心高等教育机构，即对以部属院校为代表的重点大学进行重点资助的公共财政倾斜性投入机制。20世纪90年代之后，中央财政增加了对高等教育的专项资金投入。建国以来，高等教育领域中规模最大的重点建设工程是从1992年开始实施的“211工程”和从1999年开始推行的“985”项目。依据“效益优先”的原则，前者的主要投入对象是以部属院校为主体的100所高等院校及一批重点学科，而后者的主要投入对象则是以北大、清华大学为代表的部属院校中的核心高校。此外，1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》也涉及到高等教育建设的一些专项资金投入项目，如高校高新技术产业化工程、高层次创造性人才工程等，其资金流向也主要集中在部属院校。由此我们可以做出这样的推测：专项资金的投入进一步强化了高等教育的倾斜性投入机制，进一步拉大了部属高校与地方院校之间的经费差距。尤其是211工程（1992年）与985项目（1999年）的启动，在两个不同阶段，导致了两类院校之间的收入结构出现了明显的差异。
表2显示了2004年度部属院校与地方院校的收入结构。首先，就高校收入规模而言，部属院校的收入总额超过736亿元，校均收入达到6.6亿元。与此相比，地方院校的总收入为1264.1亿元，校均收入为7803.2万元，仅占部属院校校均收入的11.8％。其次，从两者的收入结构来看，两类院校分别在国家财政性教育经费、科研经费拨款、学杂费收入和其他事业收入方面反映出明显的差异。具体地说，财政性教育经费在央属院校的收入来源中依然维持着其核心地位，比例达到51.7％，而在地方院校中该比例已下降至44.5％，维持高校收入半壁江山的则是院校的自筹资金。如果留意其中的科研经费拨款，可以发现111所央属院校的科研经费拨款总额是1620所地方院校总额的4.8倍，科研经费已成为该类院校不可忽视的收入来源之一。在地方院校中，学杂费收入已成为高校经费筹措的最主要渠道，其比例已高达40.1％，比央属院校高出将近20个百分点。相反，在央属高校的事业收入中，与学杂费收入形成抗衡态势的是其他事业收入，其比例仅低于学杂费收入1个百分点。
透过以上央属院校与地方院校的收入结构，可以发现扩招之后两类院校在经费筹措战略上呈现出不同的特征。其中，央属院校的筹资特征主要表现为：（1）通过重点学科建设和科研竞争能力的提升，努力争取来自于政府的科研经费拨款和教育专项经费的重点资助；（2）利用自己的研究优势，通过技术转让、咨询服务以及横向科研合作项目等渠道，增加来自企业或其他部门的经费支持；（3）通过各种非学历教学培训项目，扩大非正规学生的招生规模增加事业收入经费。
与前者相比，扩招后我国相当一部分地方院校由于政府财政投入不足和自身在科研或社会服务方面的经费筹措能力局限性的约束，正陷入严重的财政困境。由于政府的倾斜性投入机制，在政府投入方面，地方院校与央属院校相比存在着巨大的落差。据政府公布的数据显示，近年来，地方政府对高校的生均预算内事业费支出呈下降趋势，不仅不足以维持地方院校的运行成本，更无力负担其固定资产投资和基建支出。但与此形成严重矛盾的是，在近年开展的高校评估工作中，政府并没有根据各高校的办学定位、资金状况的差异制定不同的评估标准，而是对央属和地方院校采用统一的评估指标体系。[2] 这种与院校财政实力不相匹配的硬件指标要求，迫使地方高校努力开拓财源，竭力解决基础建设要求。但是，由于地方高校在科研能力和社会集资能力方面的欠缺，其资金筹措战略大多局限在以下两个方面：（1）扩大招生规模，增加学杂费收入；（2）通过银行拨款的方式，填补资金、尤其是基建资金的缺口。
二、我国高教财政面临的挑战与压力
1.扩招后我国高等教育财政面临的挑战
1999年之后的高校持续扩招，给原有的适用于规模相对较小的精英型高等教育体系的财政和管理体系提出了严峻的挑战。这些挑战可以归纳为以下三方面：
高等教育经费中“三个差距”日趋扩大的可能性。以上分析表明，扩招后央属院校与地方院校之间的经费差距日趋明显。现实中这种差距并不局限于院校之间，随着地区间经济发展水平差距的扩大和院校内部不同学科领域的资金筹措能力的差异，地区间院校经费差距和院校内部不同学科院系间经费差距的扩大现象日益明显。这三种经费差距的扩大将直接威胁到我国高等教育公平理念的实现，导致高教质量不均衡格局的进一步恶化。
高等教育资金筹措机制的单一化格局。随着近年高校收费标准的不断增长，学费标准已达到居民付费能力的极限，上升空间极小。除了政府财政拨款、学杂费收入、银行贷款之外，能否挖掘新的高校资金筹措的有效渠道则是关系到未来我国高等教育保持持续稳定发展的关键所在。
高校财务运作风险的不断上升。当前，我国高校，尤其是地方高等院校的经费收入结构中出现的过度学费依赖特征，将不可避免地增加高校经营运作的不稳定性。与此同时，当前我国部分高校的盲目借贷行为也在很大程度上扩大了高校的财务运作风险。这种风险的存在和不断上升将在很大程度上导致高校发展路径选择上出现短期行为，制约高校的持续、稳定发展。
2.未来高等教育财政必须回答的问题
在政府对高校的拨款相对减少，而高校的自主权和面临的市场压力不断提升的状况下，政府将如何在帮助高校规避财务风险，保障高等教育质量均衡和高校可持续发展的同时，确保高校发展体现高等教育政策和符合公共利益？要解决这一政策性挑战，需要在未来的高等教育财政体系的构建和完善中，对一系列问题做出回应。
其中最核心的问题是如何界定高校财政负担机制中政府与高校间不同的责任内涵。高等教育资金筹措机制的多元化在很大程度上意味着高校工作目标和资金环境的复杂化。我们可以根据高等教育的投资目标和理念、投资对象及其投资原则，尝试性地构建一个理论分析框架（见图3）。
首先，从保障和构建高等教育基础能力的目标出发，高校必须拥有稳定的资金来源以保障其未来持续发展的可能性。在具体的资金配置方式上，可以根据投资对象的不同，将这部分资金划分为两个范畴：直接向高校支付的高校基本运作经费（第一象限）和以高校学生为拨款对象的贫困学生资助经费（第二象限）。前者着眼于高等教育的供给方，确保高校基础设施和教学研究等高校核心功能正常运作的直接性机构拨款；后者则着眼于高等教育的需求方，通过缩小学生教育付费能力的差距，改善其学习生活环境，保障其学习权利的途径，向高校提供的间接性资金支持。这两种经费资助互为补充，采用“弱者扶持”的机制，最终推动高等教育在教育机会和教学质量中的公平性。因此，从这个意义上来看，如何减少不同院校和不同学生群体间的经费差距，遵循公平优先的理念是这两种经费投入的基本原则。
其次，从提升高等教育发展能力的目标出发，高校必须在实现基础能力构建的前提下，有充足的经费来保障和支撑其在某一特定的教学或研究领域上形成自己特有的优势。与前两类的经费相同，同样可以根据投资对象的不同，将这部分资金划分为两个范畴：前者是针对高校中具有发展潜力的某一特定的教学研究项目，直接拨付给高等教育供给方的目标激励性经费资助（第四象限）；而后者则是从高等教育的需求方入手，将经费交付对象聚焦在取得显著学习研究成就的优秀学生的奖学激励性经费资助（第三象限）。无论是提供给高等教育的供给方还是需求方，这两种经费资助背后支撑的共同投资原则都是有意识地实施“强者扶持”机制，充分提高高等教育的发展效率，追求高等教育对社会经济发展贡献的最大化。
那么，在以上的经费负担机制中，政府与高校应该分别扮演什么角色？这并不是一个简单的问题，在现实的选择中，它往往受到社会经济发展水平和政府财政能力以及高校自身经费筹措能力等因素的牵制和影响。近年来，随着高等教育市场化进程的不断加快，高校自身通过市场化机制从民间（个人）、企业、社会团体甚至金融资本市场的渠道，筹措资金的趋势日益明显。但是，通过以上对国内高校中央属院校与地方院校的分析，可以发现这种运作机制中的成功者往往是在教学研究方面占有领先地位的央属院校。与之相比，地方院校不仅处于明显的竞争劣势，而且其所能借助的市场力量（金融贷款）也在很大程度上加大了机构面临的财务风险。不仅如此，需要注意的是，这种负担机制将导致高校学术发展目标与经济激励的过度结合，造成高校发展战略的趋同性，并在市场失灵时，威胁高校长远发展目标的建立和公共利益的实现。[3] 通常，政府为高等教育提供经费资助的合理性可以分为公平性、避免人才浪费、风险分担、高等教育的外部收益和国家利益实现五个方面。[4] 因此，根据我国高等教育的现状，政府应该将有限的财政资金投入到高等教育基础能力的保障和构建，将高等教育公平化的实现作为政府的首选目标。在实现基础能力构建的基础上，政府可以通过倾斜性资源配置的方式，针对部分院校、学科和学生进行重点性投资，从而实现发展能力和效率的提升。但是，正如前面反复强调的，在这一部分的经费负担机制中，应该更多的发挥机构的自主性和能动性，推动部分优势高校利用市场机制，吸引更多的民间资金和社会资源，扩大与企业的合作。
除了界定负担机制中政府与高等院校间不同的责任内涵之外，在未来高等教育财政制度的具体设计上，如何缩小不同院校和地区之间的经费差距，保障教育资源配置结果的公平性；如何构建高等院校的财务风险规避机制；如何在保障高校运作自主权的同时，加强对高校经费使用合理化与规范化的监督，建立高校经费使用的问责机制；是否可以通过政策性贷款或债券等形式，帮助高校在财政拨款、学杂费、金融贷款之外，开拓高校资金筹措的第四条有效途径等等都将是无法回避的问题。
当然，随着政府财政拨款在高校收入中所占比例的减少，上个世纪中在较为集权的高等教育体制下形成的政府与大学间的“所有者/核心拨款者”的母体关系模式已逐渐为“合作伙伴”和“消费者”关系模式所替代。[5] 在这种状况下，合理有效的高等教育资金筹措机制的构建，不仅是政府的责任，同时也是高等院校机构自身的责任。在高校治理和院校战略性财务管理运作过程中，如何明晰自身的发展方向和市场定位，确定未来的战略性发展目标；如何在市场竞争日益激烈的发展环境中，提高自身的市场分析，了解主要市场供求因素的变化和核算学校各项活动的经济成本，在挖掘经费筹措渠道的同时，提高高校既有资源的使用效率；如何进行高校风险评估，构建高校内部财务危机预警与应对系统，提高高校的风险管理等都将是未来高校工作的重要议题。
高等教育财政是包括政府、大学以及社会在内的不同利益相关者共同构建的制度体系。在未来解决各种挑战与压力的路途上，如何从综合的视角对高等教育财政现实问题背后的影响机制进行科学和系统地分析，促进不同利益相关群体之间的对话和理解，是学术研究者不可推卸的责任。