摘要：在最高人民法院的指导下，河南省各地法院吸取“枫桥经验”，积极探索“诉调对接”机制建设，为做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，以创新人民法院参与社会管理的方式、整合解决纠纷的各种力量，为人民群众提供更多可选择的纠纷解决渠道。本文通过对河南省新乡市法院诉调对接实践的分析，提出积极发挥法院在诉调对接中的主导作用，加强对案件进行类型化调解、创新诉调对接工作机制的建议。
关键词：诉调对接；多元化纠纷解决；诉调对接中心
近年来，伴随社会经济的高速发展，社会主体及其需求、利益冲突的多元化程度加深，司法资源的有限性和诉讼机制本身的局限性，在面对这样的“诉讼爆炸”明显力不从心，由此我们需要建立一种与纠纷多元性相适应的多元化纠纷解决机制，为此最高人民法院出台了一系列的规范性文件，确立了“调解优先，调判结合的工作原则，鼓励各地法院积极创新调解机制，推动“大调解”工作体系的建设。正是在这样的大环境下，诉调对接应运而生，并成为学界与实务界热议的话题[1]。
河南省作为人口大省，正处在爬坡过坎、转型攻坚的关键时期，社会矛盾易发多发。近年来，新乡市各级法院吸取“枫桥经验”，积极探索诉调对接机制，创新发挥各方积极作用，聚人民群众之力，促进矛盾纠纷多元化解决。
一、诉调对接在我国多元化纠纷解决机制中的现实意义
诉调对接的实质即法院诉讼系统与法院外所有非诉调解系统在化解矛盾过程中，相互对接，形成合力，从而实现人民法院与社会各调解部门在职能上的良性互动，在作用上的优势互补。
在诉调对接机制下，法院可以通过诉前建议调解、诉中委托调解以及协助调解等模式，让非诉调解部门直接参与到纠纷的解决中，与审判部门相辅相成，共同承担解决纠纷的司法职能。同时法院亦要发挥诉讼的中心作用，对非诉调解进行引导规范，是其成为诉讼程序的有益补充。诉调对接在我国多元化纠纷解决机制中所具有的现实意义主要有以下三个方面：
（一）、缓解了案多人少的现实矛盾
诉讼具有先天的缺陷，如规则的确定性、程序的僵化与特殊个案所需要的灵活性之间的矛盾，而面对案件的数量的激增，社会矛盾的多样化，诉调对接拥有独特的优势，既能发挥调解的作用又能弥补诉讼缺陷。通过诉调对接能最大范围地整合社会资源，壮大调解队伍，制止司法诉讼的过热发展，缓解法院的审判压力。
（二）、对冲突主体的内在需要和主动选择的尊重
在纠纷解决方式的选择上，当事人基于社会情理和社会规范的考虑，或基于法定权利义务的考虑，或基于情谊维系等考虑，总会选择不同的纠纷解决方式。因此，冲突主体的内在需求决定了纠纷解决方式的多样化，而诉调对接恰恰能成为发挥当事人在纠纷解决中的自主性和功利主义的合理性，从机制上赋予当事人更广泛的选择权，从法律上保护当事人对程序或是实体上权益的处分[2]。
（三）、实现了法院与人民调解组织的功能互补和良性互动
受我国“以和为贵”、“息讼”等观念的影响，相较于诉讼、仲裁等纠纷解决方式，调解则深入人心，但由于受到人员、经费、体制的限制，人民调解一直固步自封、止步不前，出现了法律依据不足，人员素质参差不齐，创新意识不足等问题，原有的人民调解制度已经无法适应新形势的需要。在诉调对接下，人民调解可以与法院调解、诉讼实现紧密合作，从而强化人民调解的组织建设和队伍建设，使人民调解在预防、排查、化解社会矛盾纠纷中的一发挥其应有的作用。同时，在面对新的利益冲突和权利义务关系，法律规范尚不完备，诉讼对于当事人双方同样具有风险的情形下，人民调解可以提供重要的补充，进而实现司法诉讼与人民调解的良性互动。通过诉调对接多元化解机制的建立，积极防范和有效化解各类社会矛盾，努力实现“诉调全对接、矛盾大化解、信访精治理”，确保社会大局持续和谐稳定[3]。
二、河南省新乡市法院构建诉调对接机制的实践及其分析
在诉调对接多元化解纠纷工作机制方面，新乡市两级法院积极吸取来自全国各地的宝贵经验，结合当地的主要问题，对诉调对接机制不断进行探索。
（一）、河南省新乡市法院诉调对接机制的实践情况
1、诉调对接机制的再升级
新乡市牧野区法院，率先进行多元化解决机制改革，成立诉调对接服务中心，通过横向联动、纵向对接，形成了人民调解、行政调解、行业调解、司法调解等共同参与，贯穿诉前、庭前、庭中、庭后的“大调解格局”。同时注重做好‘三个对接’，即人员对接、组织对接和程序对接。其设立了诉前调解办公室，聘请具有丰富调解经验的人民陪审员担任调解员，组建4个调解小组；按照繁简分流原则，将一些争议不大、不复杂的案件转到调解办公室进行诉前调解，社区等基层单位调解不成的，及时引导当事人到法院起诉。“三个对接”打通了诉讼的“前一公里”，把大量事实清楚、争议不大的简单民事纠纷都化解在诉前阶段，打造了诉调对接的“升级版”。此外，辉县法院的“1+N”机制、新乡县法院的“一表三机制”等，也为诉调对接的“版本”再升级奠定了坚实的基础[4]。
2、诉调对接机制的智慧化
新时代的信息技术已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要引擎和科技支撑。河南省通过夯实社会治理基层基础、提升社会治理科技含量，大力提高社会治理水平，从政务服务网一网通办，到手机上的各种便民APP，从诉讼风险智能评估，再到“雪亮工程”建设的深度推进，河南正用“互联网+”坚持和发展着新时代的“枫桥经验”。
新乡市中级人民法院在加快矛盾纠纷多元化解信息化平台建设的同时，根据“互联网+”战略要求，推广现代信息技术在诉调对接机制中的运用。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆建立网上实时采集、受理上报、分析研判、交办督办等流程，确保矛盾纠纷全程网上流转办理，做到问题走向“一个不漏”、成因诉求“一目了然”、多元联动“一管到底”，提升矛盾解决效率。
3、家事审判的再创新
新乡两级法院在家事审判改革中积极引入诉调对接多元化解工作机制，注重诉前化解，植入社会主义核心价值观，注重培育好家风，还和辖区街道和社区联合设立家事纠纷调解室，聘请德高望重、善于做思想工作的热心群众，就近为大家解决烦心事儿，极大地促进了社区文明之风，深受老百姓欢迎[5]。
新乡市综治委与新乡中级法院联合发文，在全市范围内共同打造“党委领导、政府支持、综治协调、法院推动、社会参与”的多元化家事纠纷解决机制。主要形成三大家事调解工作体系——以村（社区）村民调解委员会为依托，建成家事纠纷调解室，构建家事纠纷人民调解体系，建成人民调解组织3974个，聘请人民调解员11349名；以基层法庭（院）为依托，构建家事纠纷司法调解体系，选任社会法官1146名；以各级工会组织为依托，构建家事纠纷行政调解体系，做到了全市全覆盖。
（二）、河南省新乡市法院诉调对接机制的实践分析
近年来，在新乡市各级人民法院，诉调对接机制逐步建立并运行，分流案件数量和调解成功率逐年上升，特别是在家事审判中，法院发挥主导作用，调动基层组织力量，凝心聚力，把家事纠纷化解在“家门口”。
但在诉调对接的运行中仍然存在一些问题：
1、观念上没有得到普遍认可，有的地方和部门只是泛泛部署，创新精神和担当意识不足，有些矛盾纠纷较为集中的行业领域，主管部门成立的调解组织在形式上还是松散型的，没有实体的矛盾化解平台，也没有专门的调解人员，工作没有实际开展，进而也就造成群众主动寻求调解的意识不高、积极性不强。
2、诉调对接工作开展不平衡，部分调人民解组织由于组织、机构、人员、报酬、素质层次不齐的原因，并没有真正发挥其应有的作用；甚至有部分调解人员法律水平有限，调解不规范、不严谨，达成的协议不稳定，致使调解的权威打折扣，出现“案结事不结”的问题。
3、诉调对接工作运行不畅通，案件积压周期较长，案件从立案庭转入诉调对接中心后处于诉前调解的阶段，此阶段并不计入一审审理期限，这就容易出现两个问题：一是若被告人不易送达或是送达不到，可能导致审判拖延；二是诉调对接中心的人员要承担大量的调解、接待当事人的工作，无法兼顾送达当事人的工作。这两个问题就会造成大量案件在诉调对接中心积压，无法及时解决案件纠纷。
三、对河南省新乡市诉调对接机制的完善建议
（一）积极发挥法院在诉调对接中的主导作用
法院作为化解纠纷的最后一道防线，在诉调对接中应该发挥其独有的优势，起到主导作用。
1、加大对诉调对接方式解决纠纷的宣传引导力度，帮助群众纠正“解决纠纷就是打官司”的错误理念，让群众充分了解、自觉认同诉调对接多元化解机制，主动选择高效、便捷、低成本的方式解决纠纷。
2、加大对人民调解组织的教育培训，可以在诉调中心通过邀请资深专家讲解、观摩庭审、模拟调解、实地参观等方式定期对调解员志愿进行集中培训，并通过法官个案指导、现场调解等方式进行小范围培训，提高人民调解员的专业能力和调解技巧，提高调解的水平，做到“案结事也了”。
3、优化诉调对接的运行，明确案件从接收调解不成功到正式立案审理的期限，避免案件在诉前调解阶段长期积压，并且笔者认为法院可以建立专门的送达团队，无论是诉调对接中心调解员送达还是法官送达，都会增加负担，所以变分别送达为集中送达，不仅可以节约诉讼成本，也可以提高送达效率，保障诉调对接的有效展开。
（二）加强对案件进行类型化调解
由于纠纷的多元化，因地制宜地处理纠纷是诉调对接的独特优势，诉调对接是实现法院案件分流的主要举措之一。新乡市中级人民法院虽然已经在家事案件中进行诉调对接的实践，但仍没有全部推行，故笔者认为可以从以下两个方面进行案件类型化调解：一是在案件分流中，把案件清楚、事实简单、争议不大的案件分流到诉调对接中心进行调解，而专业性较强、争议较大的纠纷，如建设工程纠纷则应直接由法院进行诉讼审理，充分发挥诉调对接中心与法院的各自的职能，良性互补；二是在类型化案件中加入专业人员的介入，例如，在交通事故纠纷调解中，增添专业警员介入调解；在家事案件中，吸收妇联或村委会、居委会人员进行协调配合；在一些农民讨薪案件，可以与当地工会或是协会共同合作解决矛盾。针对不同类型案件特点和调解规律的研究，确定不同的操作办法，进一步提升纠纷解决的成效。
（三）创新诉调对接工作机制
进一步创新诉调对接服务“一站式”工作体系。一是建立绿色通道，实现附设调解与法院司法确认相融合，无论当事人自己要求调解还是法院委托调解，只要双方当事人达成协议申请司法确认的，调解员则主动带领当事人通过法院诉调中心司法确认绿色通道，协助办理各项手续，一日内可拿到确认文书，实现调解与诉讼无缝衔接。二是建立巡回办案制度，实现附设调解与案件审理相融合。法院可以在各诉调对接中心设立巡回审判点，对需要现场调解的案件，由巡回法官与调解员共同对纠纷进行调解。
参考文献
[1]《机理与实践：“诉调对接”模式的发展与完善》黄新华 《司法改革论评》（第十三辑）张卫平 齐树洁
[2]《“诉调对接”的理论透视及制度建构》冯伟 舒秋膂 《中南大学学报》2008.02
[3]《诉调对接纠纷解决机制及其完善——基于S省P县发运的实证分析》张邦铺 《西华大学学报》2016.01
[4]《学习借鉴“枫桥经验” 推进诉调一体化建设》汝州市人民法院党组书记、院长杨长坡 2018.08
[5]《让“枫桥经验”在中原开花结果》周青莎 《河南日报》 2018.11.
论文作者:宋佳悦
论文发表刊物:《知识-力量》2019年8月29期
论文发表时间:2019/6/10
标签：纠纷论文; 法院论文; 新乡市论文; 机制论文; 案件论文; 家事论文; 河南省论文; 《知识-力量》2019年8月29期论文;