布什与克林顿访问非洲比较分析，本文主要内容关键词为：克林顿论文,布什论文,非洲论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年7月7日至12日，美国总统布什访问塞内加尔、南非、博茨瓦纳、乌干达和尼日利亚5个非洲国家，成为美国历史上首位访问非洲的共和党在任总统。尽管白宫极力渲染布什此行的意义非同小可，但舆论普遍认为布什此行难以胜过1998年民主党克林顿总统的非洲之行。那么，二者相隔5年的非洲之行有何异同?美国对非洲政策的重心5年来变在何处?本文通过比较二者访问非洲的异同来做一解答。
两次访问非洲的相同点
(一)几乎雷同的出访国家和相似的国内政治需要
1998年3月克林顿访问的是加纳、乌干达、卢旺达、南非、博茨瓦纳和塞内加尔。这不仅是克氏就任总统后的首次非洲之行，也是20年来美国在职总统对撒哈拉以南非洲的首次正式访问(1978年卡特总统访问了尼日利亚和利比里亚)。布什此次则是访问塞内加尔、南非、博茨瓦纳、乌干达和尼日利亚。两次访问的共同国家是塞内加尔、南非、博茨瓦纳和乌干达。这种挑选和重复不是偶然的，而是反映出一种精心的安排和美国认可的价值观的传递。上述4个被访国家不仅在地域上具有西非(塞内加尔)、南部非洲(南非和博茨瓦纳)和东非(乌干达)的代表性(这可使美国总统的访问具有面向全非洲的气势和概念)，而且更重要的是，它们均为非洲政治和经济改革进程中的“楷模”国家。访问这些国家可以将美国的对非洲政策、访问非洲要实现的具体目标，以及美国的外交政策理念等巧妙地加以结合。具体来看，塞内加尔、南非和博茨瓦纳均为非洲政治民主化搞得好的国家，它们要么民主体制存续时间长(如博茨瓦纳)，要么在市民社会、新闻自由等方面走在前列(如南非和塞内加尔)，这与冷战结束后历届美国政府倡导的推广民主是一脉相承的。
另外，两次访问非洲在节奏安排上也如出一辙。在重点国家要多住细谈，在非重点国家则惊鸿一瞥，匆匆而过。南非作为非洲举足轻重的地区大国和资源富国，在非洲的地区维和与经济发展方面发挥关键作用。尽管南非在诸多重大国际问题上常常与美国意见相左，但克林顿(在南非访问4天)和布什(在南非停留3天)均耐心地与时任南非总统曼德拉和现任总统姆贝基促膝细谈，意在通过会晤和密切关系实现美国借助与地区大国的合作来控制非洲事务的战略目标。在战略意义相对较小的乌干达和卢旺达，布什和克林顿都只在该国机场附近作了几个小时的短暂停留。
两次访问非洲还反映出美国国内政治和种族因素对美国的非洲政策有不可忽视的影响。美国两党政治的运转模式使共和党和民主党必须正视国内种族问题，以便为选举赢得尽可能多的选票。有评论认为，“布什访问非洲将证明他不只是一个战争贩子。他在处理非洲问题和制定美国对非洲政策的总体框架时大力为竞选做准备。”(注：肯尼思·沃尔什：《走进一片充满痛苦的土地》，载《美国新闻与世界报道》周刊，2003年7月14日。)美国黑人占全国总人口的13%，且包括救援组织、宗教团体、商界人士和国会黑人议员委员会在内的游说联盟的影响力与日俱增。关注贫困和发展问题不仅可以争取国内黑人的选票，而且可以吸引和转变效区居民和职业女性等中立投票人的立场。因此， 为争取连任(克林顿是为民主党，布什则为自己)，需要高举“关注非洲”这面大旗。为 此，克林顿访问非洲时特邀了美国著名黑人民权领袖杰克逊相伴，布什则有国务卿鲍威 尔和总统国家安全事务助理赖斯这两位重量级人物跟随左右。
(二)对政治民主和经济自由的一贯推崇与大力推动
推广民主和自由经济发展是美国历届政府不变的外交政策理念，也是最深层的美国国家战略目标。由于对民主、自由、人权等西方价值观的自我推崇和过高估计，几乎每一项美国外交举措和动议的背后都隐含着此动机的影子。无论是克林顿政府提出的《促进非洲经济增长和机会伙伴关系法案》(主要对非洲国家出口美国的服装和纺织品实行配额和关税免除)，还是布什政府首创的“千年挑战账户”(The Millennium Challenge Account)，美国对其提供每一笔发展援助都设立了严格的民主、自由、人权的条件和门槛，未达标国家是无缘接受美国伸出的“橄榄枝”的。
克林顿访问非洲时反复提到要在美国与非洲之间建立一种以民主化和经济自由化为基础的新型、长期的“伙伴关系”。克林顿政府认为，冷战结束后非洲的“民主化”进程取得了一定的成绩，“民主”国家的数目在10年间已翻一番，达到20多个。美国与非洲伙伴关系的核心仍是发展民主，但主张通过发展经贸来推进民主。为此，《促进非洲经济增长和机会伙伴关系法案》明确将“美非贸易”和“对非援助”与非洲的人权、民主、自由紧密联系在一起，受益国必须是“已经建立或正在建立民主和市场经济及法制体系”的国家，运用经济手段推行美国价值观成为克林顿政府对非洲政策的基点。布什政府继承了这一衣钵，对接受“千年挑战账户”援助的国家提出了所谓致力于自由市场经济、关注健康和教育投资、无腐败行为等前提条件。布什认为，美国在非洲的责任是与一直以来指导美国和世界的(民主)理想一致的，美国面临在非洲保卫和扩大民主、自由的使命与召唤。(注：布什2003年6月26日在华盛顿召开的“美非商业峰会”上的讲话。)
(三)对非洲和平与安全的漠视及政策的表里不一
推动和维持非洲的和平与安全是美国政府历来挂在嘴上的漂亮话。克林顿访问非洲时还抛出了一个所谓的《对付非洲危机计划》，准备投入上千万美元用于向有关非洲国家派遣美军顾问、培训非洲维和部队。在访问经历了1994年惨绝人寰的“部族大屠杀”的卢旺达时，克林顿还惺惺作态地接见了6名“部族大屠杀”的幸存者，为美国和国际社会未能阻止这场屠杀表示遗憾，并承认对此负有责任。同样，布什在出访前也信誓旦旦地把“致力于维护非洲的和平与安全”作为他非洲之行的首要目标，允诺要积极支持非洲国家促成刚果(金)、苏丹、利比里亚等国从战乱走向和平，从后勤和资源等方面帮助非洲国家建立有效的维和部队。然而，实际情况是，自1993年美军在索马里“黑鹰折翼 ”后，美国对出兵非洲维和采取了消极态度，不愿直接和过多地卷入非洲的地区冲突， 转而强调非洲问题应由非洲人自己来解决。克林顿的《对付非洲危机计划》，说白了， 就是一个美国出钱、出枪，非洲出人，既可保证美军零伤亡，又可继续控制非洲事务的 计划。和其前任克林顿政府一样，面对利比里亚日益升级的内战、严重的人道主义危机 ，以及国际社会和非洲国家要求其出兵维和的强烈呼吁，布什政府却无动于衷，在出兵 利比里亚维和的问题上期期艾艾、不置可否。近日，在联合国秘书长安南的再次强烈呼 吁下，布什才略略松口，但仍表示美国不参加联合国维和部队，只会派出微小规模(几 十人到数百人之间，上限不会超过1000人)、短暂逗留的后勤支援部队，而且具体出兵 时间要等研究了此前赴利比里亚的美国军事评估小组的报告后再行决定。另外，对联合 国要求延长和扩大驻刚果(金)维和部队的规模一事，美国也是拖拖拉拉，态度消极。这 与美国不久前不顾全世界的反对，一意孤行派出15万兵力发动伊拉克战争的情况形成了 鲜明对比。究其原因，布什早在3年前竞选总统时就已说得很明白。当时，他明确说， 非洲“不属于美国的战略利益范围”，反对美国出兵介入1994年卢旺达种族大屠杀，认 为美军不应卷入“美国战略利益”以外的种族清洗和屠杀。
(四)与法国争夺“势力范围”和“影响力”
两任总统相隔5年访问非洲均把西非法语国家塞内加尔列为出访国，这绝非偶然和巧合，而是藉此向法国在非洲的传统垄断性地位发出挑战，表明美国愿意并能够与曾被认为属于法国势力范围的非洲国家建立起伙伴关系。由于历史原因，法国与非洲国家存在特殊的关系。二次大战以来，历届法国政府都把维系与非洲的关系视为巩固法国大国地位的基础。通过法语、西非法郎(亦称“非洲法郎”)、法国援助、每年一度的法非首脑会议，以及法国在非洲的驻军，法国一直牢牢地把法语非洲国家拴在自己的阵营里。
冷战结束后，美国雄心勃勃，开始把目光投向世界的各个角落。20世纪90年代中期以后，美国对非洲的兴趣日益加大。1996年2月，美国商务部长布朗访问非洲，公开扬言美国不能拱手让出具有强大潜力的非洲市场。同年10月，美国国务卿克里斯托弗访问非洲，明确表示：“非洲可以划分为一些势力范围，外部大国可以把那里所有的国家视为其私有领地的时代已经结束”，“克林顿总统决心要加强美国对非洲的介入”。(注：法新社约翰内斯堡1996年10月12日讯。)布什则更是对法国联合非洲国家反对美国对伊拉克动武耿耿于怀，恨不能挖掉法国在非洲的墙角而后快。
实际上，美国近年来在法语非洲国家的苦心经营并没有白费。就塞内加尔而言，这个在西非乃至全非洲均举足轻重的法语国家与美国的关系日趋密切，它不仅在伊拉克问题 上支持美国的立场，而且与加纳和乌干达一样，都在军事上同美国保持比较密切的关系 。为迎接布什访问非洲，塞内加尔《太阳报》还吹捧布什为“强大美国的、强有力的、 具有吸引力的、谜一般的总统”，认为美国对伊拉克采取的行动“可以被视为类似于反 纳粹德国的解放行动”，“美国意味着人权、合理管理和自由选举，意味着保障国民在 经济、文化和社会方面拥有相同的成功机会。”(注：《乔治·W·布什总统，欢迎你访 问塞内加尔》，载[塞内加尔]《太阳报》，2003年7月2日。)
两次访问非洲的差异
(一)“做秀”表演功力和效果的差异
1998年克林顿访问非洲历时12天，随行人员达800之众。其访问非洲规模之大和时间之长，在美国历史上是空前的。访问期间，克林顿还向世人展示了他著名的“同情心”。 他对美国参与奴隶贸易一事表示道歉，承认美国从奴隶贸易中牟利、冷战时期在非洲造 成冲突和对非洲的忽视是错误的。他还说，美国对非洲犯的最大错误也许是对非洲的忽 视和无知，要“用新眼光观察非洲，创造共同的未来”(注：《人民日报》，1998年3月 26日。)。此外，克林顿还不失时机地展示他的随和个性和亲民形象。他时而披上非洲 传统的长袍，时而兴之所致载歌载舞。其言行颇得非洲人民的好感。克林顿在访问中不 仅享受到非洲群众夹道热烈欢迎的待遇，而且不少非洲舆论也对他的访问予以较高评价 ，认为“给非洲带来深远的影响”、“使非洲得到了重视”、“揭开了美非关系的新篇 章”，等等。(注：参见克林顿访问非洲期间[肯尼亚]《民族报》、[赞比亚]《赞比亚 时报》、[乌干达]《新视点报》的社论和报道。)
与克林顿相比，布什此次访问非洲的时间只有5天，600人的代表团中仅记者就占300人，主要是为布什进行舆论造势，改善因伊拉克战争而受损的美国政府形象。在参观塞内加尔海岸著名的“奴隶岛”--戈里岛时，虽然布什把奴隶制斥之为“历史上最严重的 罪 行之一”，但却没有对美国参与奴隶贸易的行为表示歉意(国务卿鲍威尔在此后的美 国CNN电视访谈中竟认为“道歉毫无必要”)。有别于克林顿受到夹道欢迎的是，非洲人 却 以反美示威、外交上的故意怠慢，以及报纸上铺天盖地的批评之声“欢迎”布什的到 来 。不仅受世人尊敬的南非前总统曼德拉出国躲避而拒见布什，各地的示威游行甚至打 出 了“屠夫布什”和“接待布什就相当于同魔鬼签订条约”的标语，抗议美国对伊拉克 发 动战争、外交单边主义和对非洲问题的忽视。非洲舆论(包括世界其他国家甚至美国 自 身的舆论)普遍对布什的访问评价不高，认为这是针对非洲资源的一次“石油之旅” 、 “政治做秀”和“狩猎”，“貌似善意而缺乏实质”，等等。(注：参见布什访问非 洲 期间[南非]《商业日报》、[乌干达]《新视点报》以及allAfrica.com网站的社论和 报 道。)
(二)政策关注的重点有别
经济因素在克林顿时期对非洲政策和访问非洲的目标中占有突出地位。在某种程度上，以克林顿访问非洲为标志，美国对非洲政策的重心开始从政治转向经济，从援助转向贸易，加强贸易和扩大对非洲投资成为美国对非洲政策的新基点。为配合克林顿赴非洲宣讲美国的新非洲政策，美国众议院在克氏出访前，通过了克林顿政府和国会两党议员联合提出的《促进非洲经济增长和机会伙伴关系法案》。根据该法案，美国将在一定条件下取消从撒哈拉以南非洲国家进口纺织品的关税和配额，给予近1800种非洲国家产品免税进入美国的待遇，设立两项总额达6.5亿美元的非洲投资保证基金，以鼓励美国国内企业界向非洲投资，以及建立美非贸易合作论坛和美非自由贸易区等。2000年5月，克林顿在卸任前正式签署了《促进非洲经济增长和机会伙伴关系法案》(有评论认为这是美国继1994年批准同意成立世贸组织法案后采取的第一个重大贸易举措)。同年10月，克林顿宣布34个撒哈拉以南非洲国家为《促进非洲经济增长和机会伙伴关系法案》受益国。该法案自启动以来，一方面推动了美国棉纱和坯布等纺织原料的出口，另一方面也促进了非洲纺织品对美国的出口，对美非双边贸易发挥了积极作用。
与克林顿政府不同，布什政府对非洲政策的重心主要放在反对恐怖主义和石油能源的供应方面。布什在访问非洲时承诺，美国要在未来15个月内拿出1亿美元帮助东非和非洲之角国家(包括肯尼亚、埃塞俄比亚、吉布提、乌干达和坦桑尼亚)提高反恐能力，包括加强空中和海上、陆路边界的巡逻，追踪恐怖分子的计算机数据库建设和情报互享，等等。布什在访问尼日利亚时明确说，“我们将不允许恐怖分子威胁非洲人民，或是把非洲当做基地威胁世界”(当然，其最关注的恐怕是后者，即威胁世界。在美国看来， 世界即是美国--作者注)。南非有国际评论家认为，如果没有九一一事件，布什根本 不 会到非洲访问。的确，贫瘠且在全球化中日益边缘化的非洲存在恐怖主义滋生的土壤 。 五角大楼有官员称，在北非地区、特别是撒哈拉沙漠边缘西起毛里塔尼亚至苏丹的地 带 ，由于人烟稀少、边界管理和控制不严，国际毒品贩子、武器走私集团、伊斯兰极端 组 织，以及一些与“基地”组织有联系的恐怖主义组织的活动日趋频繁。在非洲，1998 年 曾发生过美国驻肯尼亚和坦桑尼亚使馆的恐怖爆炸案，致使212人丧生。2002年11月 和 今年3月，又分别在肯尼亚港口城市蒙巴萨和摩洛哥的卡萨布兰卡发生了主要针对以 色 列人与西方人的恐怖袭击事件，造成多人伤亡。为阻断中东的恐怖主义向非洲蔓延和 渗 透，防止在非洲出现“另一个阿富汗”，确保“美国安全”，美国需要非洲国家对其 全 球反恐战略的支持与合作(布什此次选择访问乌干达和塞内加尔，在某种程度上也是 对 它们在此前伊拉克战争中站在美国一边的嘉奖)。因此，一方面是不愿出兵利比里亚 维 护“非洲安全”，另一方面则是准备将现有美国在吉布提约1500人的驻军扩充到6500 人 的规模，加强在非洲之角的军事存在。据悉，五角大楼还拟在北非的战略要点组建一 些 “军事基地群”，其中包括若干能驻扎一个主力作战旅官兵(3000至5000人)的“前沿 基 地”(附近配有军用机场)。为配合反对恐怖主义的现实全球战略的需要，美军近期加 大 在非洲的反恐力量似已成定局。
国际舆论(包括美国的媒体)还普遍认为布什访问非洲另一个着眼点是非洲丰富的石油资源。南非《商业日报》就一针见血地指出，布什的非洲之行，表面上是“加强外交关 系、支持《非洲发展新伙伴计划》，其实是一次石油之旅”。尽管布什否认其非洲之行 是出于石油利益的驱动，并狡称这种联系是“阴谋理论家”的言论，是他所听到过的“ 最令人惊讶的阴谋联想”，但滑稽恐怕也让布什难堪的是，他手下的国务院非洲事务助 理国务卿坎斯特纳却坦言非洲石油“对美国而言是国家战略目标”。实际上，只要稍加 观察，明眼人不会忘记，近年来美国政府和各大石油公司在非洲几近疯狂的采油活动， 以及布什于2002年在参加联合国大会期间集体召见非洲10个石油生产国领导人的不平常 举动。近年来，由于中东地区的爆炸性局势，美国已着力实行石油进口来源的多样化。 而非洲近10年来勘探发现了大量新油田，其石油的储量、产量和出口量增幅近年来都明 显高于世界平均水平，被认为是世界石油天然气供应的“新大陆”。美国认为，和中东 相比，非洲产油国分散，政治上更易控制，且在地理上(尤其是优质油气资源集中的西 非几内亚湾)离美国更近。当前，美国16%的进口石油来自非洲。据美国国家安全委员会 估计，到2015年，这一数字将升至25%。美国能源部今年决定对非洲石油的投资为100亿 美元，美国谢夫隆石油公司宣布未来5年将在非洲投资200亿美元。埃克森-美孚公司则 正在铺设一条耗资37亿美元的输油管道，把乍得新的石油供应输往喀麦隆的大西洋海岸 ，该项目是迄今撒哈拉以南非洲地区历史上基础设施方面最大的私人投资。此次布什不 顾尼日利亚国内因石油工人大罢工而导致的动荡局势，执意访问尼日利亚(肯尼亚却因 安全原因被从布什出访名单中取消)，在很大程度上是与尼日利亚石油大国的地位分不 开的。尼日利亚目前是美国第5大石油供应国，每年供应美国3亿多桶石油，占非洲出口 美国石油量的一半。预计在2007年以前，尼日利亚石油日产能力将比现在提高35%。无 怪乎有评论说，“美国把加大从非洲进口石油视为国家安全问题，利用外交手段取悦非 洲石油出产国，而不管它们在政府透明度、民主或人权方面有怎样的记录。”(注：《 美国急于开采非洲黑金》，载[英]《泰晤士报》，2003年7月7日，新华社伦敦2003年7 月7日英文讯。)
(三)“善心”援助的体现不同
在外交以及内政中表现出对穷人和弱势群体的“慈善”与“关爱”，并以此改善美国的国际形象，争取国内中下层人群的选票，一直是美国历届政府手中把玩不腻的“筹码”。区别只是这份“爱心”和“善款”投入的领域会随着形势的发展有不同侧重。
1998年克林顿访问非洲时主要在非洲减债问题上大做文章。克林顿宣布美国将免除“积极进行经济改革”的非洲国家的全部债务，并声称本年度美国政府预算中用于免除非洲债务数额将达16亿美元。事实上，美国对非洲国家的减债事宜进展相当缓慢。至今，非洲国家的外债仍节节攀升，目前已高达3500亿美元。
与克林顿不同，布什此次非洲之行将“慈善”的重心放在防治艾滋病与教育方面。允诺在未来5年内提供150亿美元的防治艾滋病援助资金，主要将用于非洲和加勒比地区14个受艾滋病危害最严重的国家(其中非洲占12个国家)。在教育方面，则承诺5年内拿出总计6亿美元的资金来改善非洲落后的教育状况。具体计划是其中2亿美元用于为非洲培训42万名教师和提供25万名非洲学生奖学金，4亿美元用于课本等教具。布什此次在健康和教育方面打出“慈善牌”，主要为了改善其因伊拉克战争而大大受损的国际形象。他承认，美国的外部形象在伊拉克战争前后受到了损害，“现在一提到‘美国’这个名字，便有人将它与战争联系在一起”。现在，“对美国来说，重要的是不仅要向世界展示其‘肌肉’，还要展示它的‘心’”。(注：布什2003年7月3日访问非洲前夕接受非洲记者采访时的讲话及同年7月5日在美国CNN电视台国际频道上的讲话。)总统安全事务助理赖斯也毫不讳言：“美国必须向世人表明它是一个在全球致力于改善人们生活的国家，手中不仅有‘利剑’，也有‘橄榄枝’。”(注：赖斯2003年7月3日为布什非洲之行举行的记者吹风会上的讲话，参见《北京青年报》，2003年7月8日。)然而，事实是，美国伸过来的“橄榄枝”却让非洲人吃不上“橄榄”。目前，此项在未来5年内提供150亿美元的计划尚停留在纸上，拨款还需得到美国国会批准。据悉，2004年度的拨款已被众议院削减了1/4，由原来的40亿美元减为30亿美元。再者，布什对非洲国家关注的艾滋病药品知识产权，以及药品的过高定价问题不予理会，并将150亿美元的《防治艾滋病援助计划》交由美国一家大型艾滋病药品生产公司的退休总裁和首席执行官管理。这样，美国的这笔防治艾滋病“善款”便可通过一只手在世界人民面前交给非洲国家， 但又在此后悄悄通过另一只手靠昂贵的艾滋病药品费用将款项收回美国。
另外，美国在教育方面的投入也是着眼长远，通过培训教师、资助非洲留学生和提供教材来培植当代以及下一代非洲人的亲美情结，通过潜移默化灌输美国式的民主、自由和人权等文化与价值理念，这样在“硬力量”(援助和贸易等)之外加上“软力量”(文化、宗教和价值观等)，以求从根本上争夺乃至排挤法国等欧洲国家在非洲的传统影响力，为美国最终控制非洲这块潜力巨大的资源和市场宝地铺平道路。
美国对非洲政策的新发展
综上所述，通过对比布什和克林顿在时隔5年后的两次非洲之行，我们发现，美国当前布什共和党政府与克林顿民主党政府对非洲的政策是既有继承和延续，又有新的发展和重心。在推广民主和自由市场经济模式、加强对非洲的贸易和投资、不直接卷入非洲地区冲突等方面，美国对非洲的政策体现了很强的连续性和继承性。在反恐、石油开采和对健康、教育的关注方面，则体现了本届美国政府的匠心独运。其实，说到底，美国是从其全球战略出发来制定和推行其对非洲政策的。美国全球战略的调整和变化必然会引起对非洲政策的调整。九一一事件后，面对全球的恐怖攻击威胁，美国推出的新的国家安全战略加大了对恐怖主义的全球打击力度。另外，九一一事件也加快了美国能源进口来源多样化的步伐。当然，九一一事件也让美国政府认识到，贫穷和落后是孕育恐怖主义的温床。帮助非洲国家提高健康和教育水平，消除贫困，制止动乱也是国际反恐斗争的重要方面。最后，落实到根本，美国始终相信，能引领美国人民实现今天国富民安幸福生活的民主、自由、人权也终将是带领非洲人民走出贫困落后的灯塔和指南，而美国就是手擎这一灯塔和指南的领路者。这就是美国对非洲政策“变”与“不变”中的根本逻辑。