试析克林顿政府第二任期外交政策趋向，本文主要内容关键词为：克林顿论文,外交政策论文,任期论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
克林顿连选连任，新政府官员上台伊始发表了大量外交政策讲话，突出强调美国今后四年内要实现的六大外交目标。克林顿政府外交政策的主要特点是：1.通过广泛的外交手段，对付当前和未来对美国的安全和经济利益构成的威胁，巩固和加强美国的全球综合优势，维护超级大国地位；2.将主要精力集中于欧洲和亚洲两大外交重点，并重视处理好与主要大国的关系，以此推动美国的全球战略；3.美国的外交战略仍坚持“安全、经济、民主”三大支柱，保持了较大的延续性。
在执行对外战略的过程中，克林顿政府将会受到长期牵制，因此无论美国如何调整政策，都难以改变目前的外交处境。
克林顿蝉联美国总统，其政府在第二任期内的外交政策走向已经成为世人普遍关注的重要外交课题。
一
克林顿总统上台伊始，在就职演说中大谈抓住历史机遇，带领美国人民和一个新希望国度进入一个新世纪，强调美国作为一个“不可或缺的国家”，要领导全部“由民主国家组成的世界”。今年2月4日发表的国情咨文中，最引人注目的莫过于克林顿用大量篇幅全面阐述了美国的对外政策。克林顿突出强调必须“保持美国强有力而可靠的领导作用”，树立美国的“世界领袖”形象，同时提出了美国外交战略的六大目标：建立“统一、民主的欧洲”，在1999年前完成北约东扩的任务；重视亚太地区，“建立合作而不是冲突的亚太共同体”，加强同中国的对话；继续扩大美国产品的出口，促进他国开放市场；继续参与解决中东、北爱尔兰、波黑等地区冲突；采取强有力的措施对付对美国安全的新威胁，和其它国家一起加大缉毒力度，打击恐怖主义；以及，美国需保持强大的军事和外交实力，以确保实现美国的外交战略。美国外交事务班子的三位关键人物，国务卿奥尔布赖特、国防部长科恩和总统国家安全事务助理伯杰，也分别在不同场合与克林顿总统相配合地阐述美国的外交政策，重申美国今后四年内要实现的重大目标。
为着手落实美国的外交目标，克林顿政府展开了一系列积极的外交活动：在1996年底，克林顿总统在大选刚刚落下帷幕之后立即出访亚太地区；国务卿奥尔布赖特就任不久即对欧亚九国进行了旋风式的访问；1997年3月，美俄两国首脑在赫尔辛基举行会晤；3月底，美国副总统戈尔访华，等等。
为了确保顺利地实施美国的外交战略，克林顿总统以及政府其他官员自上台以来四处游说，呼吁国人的理解，特别是寻求更多的两党合作。克林顿在各个场合强调两党一致和合作的重要性，希望在今后四年内得到国会更多的支持。为减少党派之争牵扯精力，克林顿挑选的外交安全班子人选大多得到了由共和党控制的国会的支持。国务卿奥尔布赖特的政治主张在国会中有许多共识，国防部长科恩是共和党内的温和派人物，有可能充当政府和国会之间的政策协调人。此外，1997年2月6日克林顿提出1998财政年度的预算案时改变了外交经费逐年下降的情况，以求为加大外交投入提供经济保障。
克林顿政府上台以来的大量政策阐述和外交行动已大体勾画出了其新任期内外交政策的基本轮廓：
1.推进北约东扩是美国构筑冷战后欧洲安全体系的核心目标。1996年上半年，以美国为首的西方国家一度放慢了北约东扩的步伐，这首先是因为美国确定了“援俄保叶”的方针，以防俄罗斯的大选发生意外。其次，克林顿也不希望因北约东扩导致俄罗斯国内局势发生变化，从而使“俄罗斯因素”成为美国国内大选中共和党攻击的把柄。待俄美两国的大选形势都告明朗后，美国立即启动和加快了北约东扩进程。在美国看来，今后四年将是建立欧洲安全新格局的关键阶段，目前则是加紧实施北约东扩的最佳时机。冷战后俄罗斯的国力骤降，在相当长的一段时间内，俄罗斯都难以与美国抗衡。俄罗斯的现状为美国加紧推行它所设计的欧洲新格局提供了一定的条件。此外，美国也看到，俄罗斯的政治发展方向仍然存在众多不确定因素，各种政治力量之间的激烈较量仍在继续，叶利钦总统的健康也令美国担心。因此，美国更需抓紧时机，以防俄罗斯局势发生大的“不测”，妨碍北约东扩，甚至使其夭折。为此克林顿将北约东扩置于第二任外交目标的首位，明确提出不管俄罗斯如何反对，北约已初步拟定了东扩方案，并计划于今年7月北约特别首脑会议上正式宣布首批入约国名单。
为了换取俄罗斯对美国作出战略性让步和对北约东扩的实质认可，美国在继续缩小俄罗斯的战略空间的同时，也注意适当照顾俄罗斯的利益。今年3月21日，克林顿在会晤叶利钦时，同意北约与俄罗斯签署有约束力的文件，同意俄罗斯对欧洲安全事务有一定的发言权，表示在常规和战略武器谈判中更多考虑俄罗斯的利益，并承诺要加强与俄罗斯的经济合作。
从目前的情况看，美俄围绕北约东扩的斗争还未结束，但是赫尔辛基首脑会晤毕竟在一定程度上缓和了紧张关系，俄罗斯的强硬态度还有可能发生进一步的软化。美俄从维护各自战略利益出发，都需保持一种大体合作的双边关系，为此而在北约东扩问题上互相作出妥协，无疑也加大了北约如期东扩的可能性。
2.提高亚太地区在美国外交政策中的地位。新任国防部长科恩称，鉴于世界政治、经济重心正在向东方转移，美国将把“安全重心放在亚洲”。新任国务卿奥尔布赖特在参议院外委会听证会上作证时表示，“克林顿总统已提升了”亚太地区在美国对外关系中的地位。可见，美国新一届政府外交工作中对亚太地区的重视程度将“不少于对西方的重视”。美国的战略意图是，保持与传统盟友关系的有序发展，加强美国在亚太地区的军事存在，谋求美中关系的基本稳定，积极参与地区问题的解决，获取最大经济实惠，确保美国在该地区的重大政治、安全和经济利益。在做法上，美国将：
(1)继续加强与亚太盟国的安全关系。克林顿政府在第一任期内通过重新修订美日安保条约和淡化两国的经贸冲突，基本理顺了与日本的关系。在此之后，去年11月，克林顿又访问了其它盟国澳大利亚、泰国和菲律宾。克林顿高度评价了美与盟国的双边安全同盟对地区安全和稳定的重要性。国务卿奥尔布赖特出访日本、韩国，讨论的重点是东北亚安全问题，在日本又重申了美日安全合作的重要性，再次确认了今年晚些时候完成修订“日美防务合作指导方针”的目标。
(2)谋求中美关系的基本稳定将是美国对亚太工作的重点。克林顿在国情咨文讲话中，专门有一段谈了美国的对华政策。克林顿表示美国必须深化与中国的对话，孤立中国对美国无益。尽管近一个时期以来，美国国内攻击克林顿对华政策的论调颇多，调门不断升高，但是美国政府对华政策的主流思想仍认为，目前将中国视为美国的现实威胁和主要对手为时过早，因此“全面接触”政策比“遏制”政策能更有效地维护美国的长远战略利益。美国可交替使用“交往”与“施压”，来影响中国的发展进程，促进中国最终溶入“国际社会”。前国务卿克里斯托弗在离任前发出忠告：美国一旦抛弃接触政策，“中国会变得更加危险”。
保持中美关系的基本稳定也是美国战略利益之必需。美国认识到，如果因政策失误导致中美关系出现大的起伏，这将牵扯美国实施其它重大外交举措的精力。就亚太地区而言，尽力保持稳定的中美关系，已成为美国实施亚太战略的关键性步骤之一。正是出于这种战略考虑，美国政府在遭受国内各种政治势力猛烈抨击的情况下，仍再三表示重视对华关系，并派副总统戈尔如期访华。
(3)继续积极参与解决地区问题，深化美国对亚太的政治影响，同时抓住在亚太的经济机遇，谋取经济实惠。美国重视朝鲜半岛的稳定，积极推动朝鲜半岛问题的解决。美国认识到，一旦朝鲜半岛发生战争，不但会使美国为维持东北亚现存格局所做的长期努力付之东流，而且形势的骤变必将使美国处于极为尴尬的困境。因此，克林顿政府对东北亚的外交举措一直颇为审慎，极力避免采取可能会激化矛盾的“危险做法”，主动改善与朝鲜的关系。美国促成了美韩向朝鲜介绍四方会谈设想的会晤，之后美国又与朝鲜单独进行了会谈，并向朝鲜提供大量的粮食援助。由于朝鲜已表示同意与美国举行第二轮讨论向外国出售导弹问题的谈判，美国还将有可能向朝鲜提供更多的粮食援助。
多年来亚太地区政治相对稳定，经济持续充满活力，加之其庞大的市场潜力，该地区无疑对美国具有巨大的经济利益。美国对该地区的经济机会非常重视。继去年的亚太经合组织领导人非正式会晤之后，美国政府在新任期内将继续利用多边机制推动贸易自由化和打开亚洲国家的市场。
3.推进美国对中东地区的促和战略。美国在中东地区有举足轻重的战略和经济利益，中东问题一直是美国政府高度关注的重要国际问题。克林顿连任总统之后，将继续在中东和谈中发挥不可或缺的主导作用。尽管目前中东和平进程坎坷，处于1991年马德里和会以来的最低潮。但是美国并未放弃努力。自去年12月以来，美国助理国务卿、中东和平进程协调员罗斯就在中东地区不停穿梭，竭力促成了巴以关于以色列从希伯伦撤军的协议。美国新政府注意加强同以色列和阿拉伯各国的政治关系，频繁邀请中东领导人访美，积极进行协调。国务卿奥尔布赖特不久也将首次出访中东地区，进行斡旋。当欧洲联盟15国提出要求在中东和平进程中发挥重大作用时，遭到美国政府的拒绝。国务院发言人伯恩斯提醒人们注意“美国在中东和平谈判中发挥着，并将继续发挥这种核心作用”。美国明显偏袒以色列，虽然也批评以色列的定居点政策，但是却两次在联合国安理会否决了谴责以色列的决议草案。美国不对以色列明显施压，使中东和平进程难有大的突破，然而这却有利于保持美国在其中斡旋的余地，突出了美国“不可替代”的作用。可见，美国将竭力确保其在中东和平进程中的主导地位。
此外，为保证海湾地区的石油和天然气畅通无阻地流向西方市场，美国政府还将对中东的恐怖主义活动作出更有效的反应。克林顿将此列为要对付的“21世纪按期遇到的新威胁”之首位。国务卿奥尔布赖特访欧时也趁机劝说盟国与美国一起反对所谓的“支持恐怖主义的国家”，即伊朗、伊拉克等。
4.经济因素仍是美国外交关注的重点。在1996年大选期间，克林顿及美国政府其他官员刻意宣传第一任期内取得的显著政绩是，美国“再度成为了最具竞争力的国家”，出口连年居世界之首，这为美国“创造了1100万个就业机会”。克林顿在国情咨文中将继续扩大出口、推动开放市场谈判列为重要的外交任务之一。为此，克林顿新政府将通过多种途径，利用多边机制来约束他国，减少“不公平竞争”对美国经济的影响，同时通过双边谈判，继续敦促其他国家进一步开放市场。克林顿总统1996年11月的亚洲之行，以及今年春季将对拉美国家的访问，说明开拓亚洲和拉美新兴市场仍是美国的工作重点。
5.继续通过各种手段向全球推广美国式的民主、人权和西方的价值观。尽管在过去四年里，克林顿政府努力推广西方价值观招致广大发展中国家的抵制和反对，成果可谓寥寥。但是美国仍然不甘心。克林顿决心要“领导全球发起一场追求和平与民主的强大运动”。国务卿奥尔布赖特宣称解决人权问题是美国的“永久原则之一”。为此，美国政府采取多种手法，诱压兼施。克林顿在发表国情咨文讲话谈及经济的重要性时特别提到，美国可以“通过扩大贸易在全球推进自由和民主进程”。克林顿在今春出访拉美时，不仅着眼于打开拉美的市场，也还将推销美式民主。美国通过年度人权报告，点名指责包括中国在内的一大批国家，向这些国家施加压力，逼迫它们遵守美国的人权标准。美国政府在屡屡受挫之后，仍坚持在联合国人权委员会搞反华提案。
二
克林顿政府新任期运作已近半年，对其外交政策进行初析，似可看出其中的一些主要特点：
1.保持美国的世界领导地位。克林顿政府为其第二任期制定六大外交重点，加大对外交问题的重视程度，其中虽有克林顿本人欲突出外交建树以名垂青史的用心，但从根本上说，美国的战略意图是，以强大的经济和军事实力为后盾，通过广泛的外交手段，对付当前乃至未来对美国的安全和经济利益构成的威胁，巩固和加强美国的全球综合优势，维护美国的超级大国地位。为此，美国的外交态势已显露明显的攻势：在北约东扩的问题上，不顾俄罗斯的强烈反对和西欧国家提出的不同解决方案，抢先提出东扩的具体时间表，突出美国在构筑欧洲安全新格局中的主导地位。强行利用多边机制和地区集团，甚至动用国内法，促进美国经济利益。美国政府最近又抛出清单，公然指责许多国家对美国实行贸易壁垒，并准备对有关国家实施制裁措施。继续挑头推进西方的民主、人权价值观，在连续六年受挫和西欧主要国家纷纷改变对抗立场的情况下，美国仍然一意孤行，坚持带头在联合国人权委员会上提出指责中国人权状况的反华提案，等等。
2.目标明确、突出重点、重视大国关系，以此推动美国的全球战略。克林顿政府第一任期的外交显得没有章法，摇摆多变，导致美国在外交上穷于应付，处境尴尬，受到国内外的普遍批评。克林顿政府及时总结经验教训，在第一任期后两年取得的一些成就的基础上，确定了今后四年美国外交重点的优先顺序，将主要精力集中于欧洲和亚太这两个对美国具有重大政治、安全和经济利益的地区，在外交具体运作中把处理好同大国的关系作为成功的保障。
欧洲仍然位于美国外交之首。美国看好在北约东扩问题上取得实质性进展的可能性。这样，美国既可通过北约防止俄罗斯的东山再起，深化对中、东欧的控制，同时遏制西欧日益发展的谋求平起平坐地位的努力，维护美国在欧洲安全问题上的主导地位。亚太地区已逐渐成为美国全球战略中的另一重心。美国在推行欧、亚两大外交重点时，更加注意以稳妥、务实的态度处理好同有关大国的关系。国务卿奥尔布赖特上台后即出访欧亚九国，旨在加强与欧亚盟国协调立场，缓和矛盾，寻求合作。至于对中国和俄罗斯，外交举措中的共同点是有意淡化分歧，突出共同利益。对俄罗斯的手法是“刚中带柔”，以防因关系破裂而使北约东扩进程半途而废；而美国能否处理好对华关系，在很大程度上关系到美国亚太安全战略的成败。克林顿政府力求以在外交重点问题上取得的成果带动美国的全球战略。
3.克林顿政府的外交战略仍坚持“安全、经济、民主”三大支柱，保持了较大的延续性。克林顿政府连选连任，不仅将更重视外交问题，而且对处理外交事务比第一任更加有经验，更加自信，这有利于保持其外交政策的延续性。克林顿政府在第一任期内重视冷战后北约职能的转换和扩大，启动了北约东扩进程，推出新的东亚安全战略，调整对华战略，制定了全面的出口战略，竭力推动贸易自由化和经济全球化。上述重要外交举措都在新任期的外交纲领中得以体现。从目前的情况看，今后四年美国政府只需着力具体落实，无需对既定的政策做重大战略调整。
此外，克林顿挑选的外交安全班子具有较强的执行能力，对克林顿的外交思想有较大共识，这无疑也有助于保持美国外交政策的延续性。国务卿奥尔布赖特精力充沛，力主推行强硬外交，是北约东扩的积极鼓吹者。国防部长科恩在国防和外交问题上是具有影响力的强硬派人物。国家安全事务助理伯杰同克林顿私交甚深，也是克林顿第一任期内外交政策的主要策划人之一。
三
克林顿政府在执行对外战略的过程中，仍存在众多的困难，将会受到诸多因素的牵制，其中最主要的是：
首先，美国在国际上面临着多极化趋势日趋发展的严重挑战。美国和欧洲盟国在政治经济等许多国际问题上的分歧在发展，斗争激烈。去年美国针对古巴、利比亚、伊朗和伊拉克制定的带有治外法权性质的赫尔姆斯——伯顿法和达马托法激起了欧盟的一致强烈反对。1997年2月3日，欧盟正式要求世界贸易组织总干事鲁杰罗组建一个专门小组，由专家对赫—伯法进行研究，以确定该法是否违反了世界贸易组织的规定。为了避免矛盾的激化，美国不得不两次推迟了赫——伯法中有关重要条款的实施。在这一问题上欧盟对美国的态度如此坚决，步调如此一致，是不多见的。迫于压力，美国方面同意考虑修改赫—伯法，并将同欧盟“尽最大努力”谈判。在双方谈判期间，美国将继续停止执行赫—伯法中具有域外立法性质的条款。但是欧盟委员会副主席布里坦仍强调说，如果双方找不到最终解决办法，欧盟仍将要求世界贸易组织予以制裁。当中东和平进程难以摆脱僵局之时，西欧又表现出参与中东事务的积极性，欧盟15国联名上书美国，提出欧洲认为可恢复和谈的方案。欧盟的这一举动是对美国在中东的地位提出挑战。法国和美国竞相向中东出售军火，竞争激烈。法国总统希拉克赶在克林顿之前访问了拉美国家，把手伸向了美国的后院。在发展对华关系方面，美欧从维护自身利益出发，都有妥善处理与中国关系的需要。但是由于它们的步调不一致，在此问题上相互协调的难度也在加大。法、德、西、意等主要欧盟国家改变在联合国人权委员会上与中国对抗的立场，法国还在酝酿解除自1989年以来西方国家对中国实施的军事制裁，这些举措都是西欧国家独立自主意识日趋加强的具体表现。
新政府上台后继续在人权、贸易等问题上对发展中国家指责、施压。奥尔布赖特上任伊始就声称要在中国人权问题上直言不讳，美国国内反华势力也对她寄与厚望，希望她能采取对中国更加强硬的措施。美国今年提出的世界各国人权报告，不顾发展中国家具体情况，无端指责许多国家侵犯人权，美国的霸道行径在国际社会上不得人心，引起有关国家的强烈不满。在中东问题上，美国不愿对以色列施加压力，在关键时刻还出面偏袒支持以色列。今年3月7日和21日，美国不顾国际社会的意愿，两次在联合国安理会上投票否决了谴责以色列扩建犹太人定居点的决议草案。美国在国际舞台上的霸权主义激起众多国家的抵制和反对，强权政治到处受挫，美国的外交行动受到了各方的牵制，不得不调整政策。
第二，美国国内各种政治力量和政治思潮牵制美国的外交举措更加突出。近年来，美国经济持续增长，通膨和失业率保持在较低水平，联邦财政赤字大幅下降，出口居世界第一位。美国以强大经济实力为依托，对推行实力外交表现自信，不时采取单边行动，维护美国在世界的领导地位。
然而自冷战结束以来，美国国内的保守势力明显加强，新孤立主义、内向情绪不断发展，主张美国更多地关注国内问题，反对美国负担过多的国际义务，海外行动只应限于与美国有直接、重大利益的地区和事务。这种思潮的深化，在很大程度上制约了美国的外交行为。
克林顿赢得了大选胜利，政治地位有所加强，他也一直在寻求与共和党人的和解，但是克林顿要想摆脱美国国内党派之间激烈角逐对外交的掣肘，恐怕是十分困难的。美国前国家安全事务助理安东尼·莱克被迫退出中央情报局局长提名，成为克林顿新任期内党派斗争的第一个牺牲品。共和党向克林顿政府发难的信心加大，克林顿政府无疑将花更多精力对付党派之争。从美国当前的政治格局看，除了国会共和党外，民主党内自由派对克林顿的压力也在加强。仅以美国的对华政策为例。自1996年以来，中美关系出现了一些积极发展的势头。美国国内反对与中国保持接触的势力，调动各种媒介，再次掀起“中国威胁论”的喧嚣，《即将到来的美中冲突》一书囊括了其中的主要观点：即，中国在许多问题上已经对美国的战略、安全和经济利益构成了现实威胁。美国共和党肆意制造事端，利用所谓“非法捐款事件”攻击克林顿的对华政策。民主党自由派则指责克林顿“对中国太软”，抨击美国政府放弃在人权问题上一味施压，改为实施接触政策“无助于推进中国的民主化”。不难看出，他们都试图在克林顿政府第二任期开始运作之时，在中美关系方面制造麻烦，牵制克林顿政府继续实施既定的“接触政策”，逼迫其及早调整政策，遏制中国。他们的根本意图都是着眼于1998年的国会中期选举以及其后两年的大选，手法是把美国的对华政策作为政治角逐的突破口，“作为政治派别压倒对手的工具”。笔者认为，迫于国内的强大压力，克林顿政府今后四年里似很难在中美关系问题上有大的突破，美国政府还会在双方存在分歧的一些问题上刻意显示其强硬态度，从而干扰中美关系的正常发展。美国的“国内因素”一直对中美关系产生消极影响，同时还妨碍和牵制着美国政府实施其它各项外交目标，在这方面产生的消极影响不可低估。
综上所述，克林顿政府及时着手确定在新任期内的外交战略和目标，同时也力求通过积极而有力的举措取得外交成果，以带领美国迈向21世纪。但是冷战后世界形势的深刻变化以及由此产生的错综复杂的问题，无疑对美国提出严峻挑战，也对美国政府的外交战略形成长期牵制。无论美国如何调整政策，它都难以从根本上彻底扭转目前的外交处境。
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