国有企业战略性改组中政府作用的若干思考，本文主要内容关键词为：战略性论文,国有企业论文,组中论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、资源配置方式与政府的作用
进行资源配置的方式大致可以分为两种，一是政府配置，二是市场配置。在计划经济体制下，采用政府配置方式的必要前提是产权集中，各种生产要素由政府集中统一地掌握，由政府充任产权运作的主体。而采用市场配置方式的必要条件是产权分散，企业拥有独立的法人财产权，成为能够自主地进行产权运作的市场竞争主体；同时，为了实现要素的流动，要具备包括资本市场、劳动力市场、技术市场和土地市场等在内的健全的市场体系。然而，在市场经济国家，由于市场配置资源并非任何时候都有效，为了消除市场失灵，政府往往要对经济进行干预，对社会资源进行再配置，其中也包括对国有企业的重组。因此，在市场经济体制下，资源的市场配置是作为该体制运行的重要基础而存在的，而政府通过对经济的干预进行资源的再配置则成为资源市场配置方式的必要补充。
目前，我国正处在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的过程中。我们所面对的是这样一种现实：即适用于计划经济体制的政府配置资源的方式还没有被彻底废弃，而适用于市场经济体制的市场配置资源方式还没有最终确立。正是在这种条件下，我们开始对国有企业实施战略性改组，这种体制环境也就决定了对我国的国有企业进行重组要比典型的计划经济体制和典型的市场经济体制下所进行的资源配置都更加复杂、困难。因此，必须选择好适宜我国现实情况的资源配置方式。
在经济体制改革前后，我国曾多次对国有企业进行过重组。如60年代初期所进行的关、停、并、转，以及随后组建的全国统一的托拉斯，80年代初企业改组过程中出现的组建行政性公司的热潮，以及各地掀起的“企业集团热”，等等。这些重组主要是由政府采用行政性手段强制性地对国有企业进行无偿划拨，忽视了合并企业之间的技术经济联系，在很大程度上违背了企业的意愿。这种重组的主要目的并不是为了增强国有企业的竞争力，扩大企业的市场份额，而是试图通过调整存量资产结构，减少企业亏损，给政府减轻财政负担。由于政府所采取的办法大多带有“抽肥补瘦”、“拉郎配”的性质，优势企业很容易被劣势企业拖垮，使重组达不到政府预期的效果。更为严重的是，由于多年来我们习惯于运用政府的行政手段对国有资源进行计划配置，造成了国有经济行业分布、地区分布的严重不合理，重复建设、盲目生产，“大而全”、“小而全”等现象十分严重，企业普遍达不到经济规模的最低限度，国有企业的运营效率极其低下。实践证明，运用行政手段配置资源产生了许多弊端，对经济发展造成了十分不利的影响。在国有企业战略性改组的过程中，决不能继续采用计划经济体制下政府配置资源的方式。
党的“十四大”确立了我国建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，由此，决定了我们必须选择资源的市场配置方式，即在国有企业的战略性改组中发挥市场配置资源的基础性作用。市场经济国家进行资源配置大多采取了市场配置资源的方式，并辅之以政府的干预，即由政府对资源进行再配置。这些国家特别是工业发达国家依靠市场进行资源配置的经验和教训是值得我们汲取的。但是，我国对国有企业实施战略性改组，同工业发达国家进行资源的市场配置有很大的不同。我国是在新旧体制转轨的过程中对国有企业进行战略性改组，计划经济体制的影响依然存在，市场经济体制正处在建立和完善的过程中，我们所要解决的是几十年来国有经济发展过程中积累下来的各种疑难、复杂的问题，面对的是世界上国有企业数量最大的国有经济。而工业发达国家的市场经济体制都已经非常成熟，没有体制外因素的干扰，市场所进行的资源配置也是当期的，很少有历史遗留问题，这些国家的国有经济比重也相对要小得多。所以，我们对国有企业实施战略性改组，必须紧密结合我国的具体情况，国外没有现成的经验可以照抄照搬，要有新的思路。采用市场配置资源方式并不意味着放弃政府的作用。任何市场经济国家的政府都要在适当的时候对经济进行干预，对国有企业的发展更不是放任自流。在目前的体制环境下，完全采用市场方式进行国有企业的战略性改组，显然是不现实的，在进行资源市场配置的同时，政府必须在国有经济战略性改组的过程中发挥应有的作用。
二、国有企业战略性改组中企业的双重角色
国有企业在国有企业战略性改组中首先是作为被改组的对象而存在的。之所以成为被改组的对象，是由国有经济的现状所决定。多年来，在传统的计划经济体制下，政府通过计划手段进行资源配置，导致了国有经济在行业分布、地区分布及国有企业组织结构等方面的严重不合理。具体表现在以下主要方面：(1)国有经济的布局过于分散，资源配置重点不突出。在列入统计的37个工业行业中，或多或少都有国有经济的成分存在，其中有不少是市场经济国家的国有经济一般不进入的行业，这些行业中的国有企业占用了大量国有资本，而那些对国民经济发展至关重要的行业则由于国有资本配置不足而难以发挥国有经济的优势。(2)各地区的经济自成系统，产业结构趋同化，国有资本的运营效率低下。在地方经济利益的驱动下，各地纷纷将国有资本投向那些热门行业或短平快行业，从而引发了一轮又一轮低水平的重复建设、盲目生产。据统计，我国东部地区与中部地区工业结构的相似率为93.5%，中部地区与西部地区工业结构的相似率为97.9%，（注：陆百甫主编：《大调整——中国经济结构调整的六大问题》，北京，中国发展出版社，1998年版。）由此形成了各地区国有企业之间的过度竞争。(3)国有企业的规模普遍较小，专业化协作水平低，无法获取规模经济所能够带来的好处。在传统的计划经济体制下形成的国有工业企业大多是“万事不求人”的所谓“全能型”企业，“大而全”、“小而全”的现象非常普遍，国有企业的规模该大的不大，该小的不小，专业化协作水平很低，大多数达不到规模经济的要求。国有经济的现有布局极大地降低了国有资本的运营效率，削弱了国有企业的竞争实力。国有企业的上述情况表明，为使国有存量资产发挥作用，必须对国有经济动大的手术，除加快对国有企业进行战略性改组，对国有资本进行重新配置外，别无其他选择。
从另一个角度来看，国有企业又是实施国有企业战略性改组的主体。当前所进行的国有企业战略性改组和以往政府机构利用行政手段对国有企业的改组有着根本的不同。过去，政府机构对国有企业进行改组，实施改组的主体是政府，企业听命于上级政府机构，处于被动的地位。而当前进行的国有企业战略性改组，是在我国确立建立社会主义市场经济体制目标的前提下进行的，在改组中要充分发挥市场配置资源的基础性作用，资产重组行为应当是企业行为，政府机构不能再作为实施改组的主体，取而代之的是国有企业。国有企业将在国家有关方针政策的引导下，根据其自身的具体情况，对其是否重组、怎样重组、何时重组等作出最终的决定。这也就决定了在国有企业战略性改组的过程中，国有企业应成为实施改组的主体。
三、国有企业战略性改组中政府的双重角色
政府在国有企业战略性改组的过程中，既是国有企业战略性改组的发起者、组织实施者，同时又是国有企业战略性改组的服务者。从国有企业作为战略性改组的对象这层意义来说，政府作为国有企业战略性改组的发起者、组织实施者，必须要同时成为实施改组的主体。但是，这种主体身份与计划经济体制下政府曾经扮演过的角色应具有实质性的区别。在传统的计划经济体制下，政府处于社会经济发展的核心位置，对整个国民经济的运行起着关键性的作用，尤其是将那些本应由企业来做的事情全部包办代替，使企业成为政府行政机构的附属物，而许多本应由政府来举办的社会服务性设施，却由企业来兴办，以致形成了政府与企业之间职能错位的现象。政府的这种主体身份是我们必须避免的。改变政府和企业的角色，实现政企分开，已成为多年来体制改革中所试图解决的一个重要问题。改革开放以来，政府在国有企业改革方面做了大量的工作。为了推进国有企业改革不断向纵深发展，政府主持或参与了制定改革方案、进行企业改革试点，以及组织推广试点经验的全过程。由于这种依靠行政手段推进改革的方式在很大程度上忽视了企业自身的具体情况，尤其是不能适应千变万化的市场环境，在市场经济条件下已很难取得实效。现实情况表明，在改革中由政府事必躬亲，细致入微地解决每一个国有企业的细节问题，也是行不通的。政府必须改变自身的角色，在国有企业战略性改组中，从改革方案制定和组织实施者转变为企业的服务者，为国有企业改革努力创造宽松的社会环境。
政府在国有企业战略性改组中的主体地位，主要体现在必要情况下，政府对国有企业战略性改组的参与。如在实施大集团战略的过程中，由于条块分割的存在，进行跨地区、跨部门的重组可能会遇到较大的阻力，为了保证国有企业战略性改组的顺利实施，中央及地方政府有可能出面进行协调。中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司的成立，以及齐鲁石化公司兼并淄博市两家大型亏损企业，盘活20亿元国有存量资产，等等，便是这方面的成功事例。地方政府根据中央进行国有企业战略性改组的部署，组建国有资产经营公司或地方性国家控股公司，也可以适当地参与改组过程。
政府在必要时适当地参与国有企业战略性改组，有利于建立新型的国有资产管理体制，为国有企业战略性改组培育新的主体，并最终实现从国有企业战略性改组的组织实施者到服务者的角色转换。长期以来，我国的国有资产管理体制存在着一些严重的弊端，其中一个重要问题就是政企不分、政资不分。导致这一问题长期存在的主要症结，在于政府同时承担着所有者的资产管理职能和社会经济管理的行政职能，使政府与企业的角色发生换位，企业难以成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的市场竞争主体。解决这一问题的重要途径就是建立新型的国有资产管理体制，特别是通过组建国家控股公司即国家授权投资的机构，建立控股公司与政府之间的新型关系，国家通过授权，使控股公司行使国有资产的出资者职能，成为国有资产的经营主体，从而使政府机构与经营国有资产的职能彻底脱钩，实现政府的社会经济管理职能和所有者的资产管理职能分开、政府的国有资产的管理与监督职能和国有资产的经营职能分开，最终实现政企职责分开。国家控股公司则得以在更大的范围内、更加有效地对国有企业进行战略性改组。因此，从这种意义来说，政府在特殊情况下适当地参与国有企业战略性改组，正是为了最终实现政企分开、政资分开，放弃其行使充当目前角色的权利，以便更好地担当起为企业服务的角色。而国有企业在实现政府职能转换、市场配置资源的作用得以充分发挥的条件下，将进入一个新的发展阶段。
应当注意的是，政府在特殊情况下参与国有企业战略性改组一定要讲求实效，强调科学合理性，反对主观盲目性。对国有大型、特大型企业进行重组，涉及到方方面面的问题，影响面很广，一旦重组失败，国家所付出的代价将是巨大的。因此，重组必须慎重进行，要对重组方案进行深入的可行性论证，并广泛地征求各有关方面的意见，防止长官意志、“拉郎配”、急功近利和行政化倾向的出现。
四、政府直接参与国有企业战略性改组的几种情况
1.根据国家产业结构调整、行业管理体制改革，以及实施大集团战略、进行企业规模重组的要求，由中央政府直接干预、地方政府参与协调，组建特大型的企业集团、国家控股公司或国家授权投资的机构。1998年7月，中央将原中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司和各省石油公司下属的石油开采、加工、销售企业进行重组，成立中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司，并将它们作为国家授权投资的机构和国家控股公司的试点。它们的成立是对国有企业实施战略性改组的一项重大措施。
2.根据国家优化国有资本配置，盘活国有资产存量，打破条块分割、地区分割，推进企业兼并重组的需要，由中央政府出面，地方政府参与协调，进行跨地区、跨部门的大规模的企业兼并。1997年11月，由齐鲁石化总公司对淄博两厂进行的兼并，盘活了20亿国有存量资产。这次兼并是由中央政府出面，各有关方面参与协调，打破部门与地方之间的分割，实现国有资产存量优化配置的成功范例。
3.省、市级地方政府依据国家实施国有企业战略性改组的方针和部署，以及产业结构调整的要求，对地方政府所辖的国有大中型企业进行重组，建立地方性的国有控股公司或国有资产经营公司。目前，一些地方政府在国有企业重组方面已经取得了显著的实效，特别是上海、深圳、武汉、青岛等城市，在组建地方国有控股公司或国有资产经营公司的过程中，已经探索出各具特色的模式，为国有企业战略性改组在地方的顺利实施积累了很好的经验。
除以上几种特殊情况外，对于一般的处于竞争性领域的国有大中型企业，政府不参与其改组过程，主要依靠市场的力量实现重组，企业可以根据其自身的竞争实力及所处行业的发展前景，决定是否进行重组、怎样进行重组。对于一般的国有中小型企业，中央采取放开搞活的方针，这是加快推进国有企业改革步伐的一项重要措施。放开，并不意味着对国有中小型企业完全放任自流，而是要严格地执行中央的方针政策，允许并鼓励人们采取多种形式对国有中小企业进行改制。可以采取的形式主要包括：股份制、租赁经营、承包经营、合资经营、整体出售、兼并、破产、拍卖等，具体采取何种形式要根据企业的具体情况而定，不应搞“一刀切”，更不能对国有小企业“一卖了之”。国有中小型企业大多集中在地方，特别是市县一级政府所辖的国有中小型企业居多。所以，市县一级政府对于所辖的国有中小型企业一定要充分放开，要鼓励企业根据自身的情况进行改制方面的大胆探索，创造适合企业实际的改制形式或经营方式。各级地方政府要集中精力为放开搞活国有中小型企业做好有关的服务工作，如抓紧建立健全各项社会保障制度、建立并发挥职工再就业中心的作用、健全和完善产权交易市场、及时为企业沟通信息、加强国有资产的监管工作，防止国有资产流失等。
五、政府作为国有企业战略性改组的服务者应发挥的主要作用
1.国有企业资产重组过程中的信息中介作用。政府能够以相对低廉的费用从各类企业获取全面、充分、可靠的信息，这是目前社会上各种中介机构所无法与之匹敌的。依靠并发挥信息资源的优势，在国有资产重组的过程中，政府应定期或不定期地向企业发布各种有关资产重组的信息，为能够实现互补的企业之间牵线搭桥，弥补现有中介机构信息渠道不畅的缺陷。
2.国有企业资产重组过程中的政策引导作用。近些年，我国各地重复建设、盲目生产的现象相当严重，由此引发了一轮又一轮企业之间的恶性竞争，造成了资源的极大浪费，产业结构不合理的现象也日趋严重。这种状况在很大程度上是由政府配置资源所造成的，同时，也不排除引入市场机制以后产生了一定的盲目性。显然，要实现存量资产的合理流动，单靠市场的力量自发地进行是难以达到预期目标的。“解铃还须系铃人”，必须依靠政府的力量对国有经济进行调控和干预，特别是通过制定和实施一系列相关的政策法规引导国有经济的发展。要从政策上对于国家的重点产业给予鼓励和支持，对于存量资产的调整和增量资金的流向加以正确的引导。此外，还要制定和完善相关的政策法规，规范国有企业的资产重组行为，维护市场的公平竞争秩序，使资产重组有法可依。
3.在国有企业资产重组过程中的协调作用。在现行体制下，国有企业在不同行业、不同地区、不同部门之间的重组，将直接影响到地方政府和行业主管部门的利益，从而对重组工作造成重重阻力。对于这种利益分配格局的重新调整，社会上的中介机构是无能为力的。在这种情况下，只有发挥上一级政府的作用，通过其行政手段的干预，对部门和地区之间的利益关系进行协调，跨地区、跨部门的企业重组才能得以顺利实现，同时也有利于降低交易成本。
4.在国有企业战略性改组中要注意保护各有关方面的应有利益。在国有企业资产重组的过程中，有相当数量的国有企业试图通过兼并、破产等逃避其拖欠银行的债务，国有资产在重组过程中的流失现象也相当严重，这些都涉及到如何保护国家利益的问题。此外，在重组过程中，国有企业职工的合法权益也时常受到侵犯，这又涉及到如何保护国有企业职工利益的问题。此外，还有保护企业合法权益、企业经营管理人员合法权益的问题等。这些问题都需要政府在对国有企业战略性改组的过程中加以解决。
5.要加强对国有企业战略性改组过程的监管。在国有企业战略性改组的过程中，加强对国有企业的监管是政府应当发挥的一项重要作用。在现行体制下，政企不分的问题虽然没有从根本上解决，但应当承认国有企业的经营管理层所拥有的自主权力已相当大，而政府则对企业经营管理者的行为缺乏有效的约束，国有资产流失的现象已相当严重。因此，政府必须尽快采取切实可行的办法，加强对企业国有资产的运营状况进行监督考核，明确国有资产的保值增值责任，制定有效的奖惩制度，防止国有资产的流失。
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