关于审计机关行政复议、行政诉讼几个问题的探讨，本文主要内容关键词为：行政复议论文,行政诉讼论文,几个问题论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政机关作为被审计单位，如何提起行政复议和行政诉讼
对同级财政预算执行情况进行审计，是审计机关一项经常性的工作。这项工作所涉及的被审计单位，很大一部分是同级行政机关。依据现行的行政复议法、行政诉讼法和审计法及其实施条例等相关法律法规，提起行政复议和行政诉讼的主体是公民、法人和其他组织。根据这一规定，行政机关作为法人单位，具有提起行政复议和行政诉讼的主体资格。在审计实际工作中，已有一些行政机关向审计机关提起行政复议的案例，但行政机关对审计机关提起行政诉讼的案例则极少见到。那么，究竟应该怎样来认识和处理行政机关作为被审计单位提起行政复议和行政诉讼这种情况呢？
为了解决上述问题，首先应该弄清楚我国行政机关的管理体制和运作规则。宪法第８９条规定，国务院“统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”；第９１条规定，“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”；第１０８条规定，“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”；第１０９条规定，“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。从宪法的以上规定看出，国务院和地方各级人民政府所属各工作部门包括审计机关，都应服从本级政府的领导。这也就是说，在同一政府层级中，不同工作部门的意见，可以在本级政府层面得到统一。
其次，我们还可以从行政复议法、行政诉讼法的立法精神来解读这一问题。制订行政复议法和行政诉讼法主要是针对行政机关以外的行政相对人的弱势地位而设立的救济制度，即“民告官”问题。至于“官”与“官”之间的不周意见，则可以在其共同的主管——本级政府那里得到协调解决。
从以上角度出发，我们认为，在现行行政复议法框架下，行政机关对本级审计机关作出的审计决定不服的，应该向作出审计决定的审计机关的同级人民政府申请复议；复议的结果，审计机关和提起行政复议的机关都应该服从。这也就是意味着行政机关不可能就审计机关的审计决定以及本级人民政府的复议决定提起行政诉讼。这种做法是符合我国行政机关管理体制和运作规则的，可以把行政机关之间的矛盾通过行政救济就可以解决，避免出现行政机关之间“对簿公堂”，而各级政府管理缺位的尴尬局面。
据此，建议在审计法涉及行政复议、行政诉讼的相应条款中专门增加针对行政机关的一款：“行政机关对审计机关做出的审计决定不服的，应当向该审计机关的同级人民政府申请行政复议，该人民政府做出的复议决定为终局裁决。”在审计法中做出这样的规定，与行政复议法、行政诉讼法的有关规定是可以互相衔接的。
在审计实际工作中，作为审计机关的被审计单位，与行政机关性质相近的还有党群机关，人大、政协机关、法院、检察院机关等。从理论上说，这些机关对审计机关的审计决定持有异议，其处理方式应当与行政机关相同。在实际操作中，审计机关对这些部门进行审计，要注意确保事实清楚，适用法律准确。要充分听取被审计单位的意见，做好沟通与协调，尽可能避免发生行政复议。
公民个人能否和怎样对审计机关提起行政复议和行政诉讼
审计机关一般是对被审计单位进行审计，做出审计决定，较少或极少涉及到个人。但是，也会在审计决定中做出针对个人的罚款决定，在审计评价中也会涉及对具体的相关人员的评价。特别是近几年开展的经济责任审计，很重要的一个方面是对个人做出审计评价。那么，公民个人能否和怎样对审计机关提起行政复议和行政诉讼呢？
在以往的实践中，对待为数较少的个人向审计机关提起的行政复议案，审计机关一般是以被审计单位不是个人，个人不能单独提起审计行政复议为由，做出不予受理复议的决定。现在看来，简单地排除公民个人对审计机关提起行政复议、行政诉讼的主体资格，是不够妥当的。
行政复议法规定，公民对“行政机关做出的警告、罚款……等行政处罚决定不服的”，“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。行政诉讼法也规定，公民对行政机关做出的拘留、罚款等具体行政行为不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。据此看来，如果审计决定中涉及了对公民个人的处罚（罚款），公民对此不服的，可以向审计机关提起行政复议和向人民法院提起行政诉讼。如果审计机关接到此类行政复议，应该予以受理。
对公民个人的审计评价主要体现在经济责任审计中。笔者认为，公民个人对经济责任审计评价不能提起行政复议和行政诉讼，理由有二：
第一，经济责任审计的性质涉及的是党政领导干部和国有企业领导干部所特有的权利义务。在党管干部原则下，属于广义上的行政机关内部人事管理范畴。根据行政复议法和行政诉讼法的规定精神，不能够对此类事项提起行政复议和行政诉讼。如行政复议法第８条规定，“不服行政机关做出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提起申诉”。行政诉讼法第１２条规定，“人民法院不受理公民关于行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定提起的行政诉讼”。在我国干部管理体制下，经济责任审计及评价是在广义行政机关内部人事管理范畴内，作为针对特定关系人做出的具体行政行为，是不能提起行政复议和行政诉讼的。
第二，审计机关是依据干部人事管理部门的委托开展经济责任审计的。审计机关对被审计的领导干部个人不做出审计决定，不进行审计处理，而是提出审计结果报告和做出审计评价。审计评价只能作为干部人事管理部门使用干部的参考，而不具有行政强制力和执行力，不具备要求被评价的当事人必须履行某种义务的法律效力。审计意见和审计评价也不必然为干部人事部门认可和采纳，它只相当于干部使用、干部任免过程中对干部进行了解考察的一个环节。因此，经济责任审计评价只是一种供参考用、建议性质的具体行政行为，是不直接产生法律后果的行为，对它是不能提起行政复议和行政诉讼的。
当然，审计机关在开展经济责任审计中，应当认真听取被审计单位和有关人员的意见，以确保审计评价的客观公正性；被审计的领导干部对审计结果报告和评价持有异议，可以向审计机关和干部人事管理部门提出申诉。
在经济责任审计中，审计机关对于发现的被审计单位存在的违反财经法律法规的问题，要另外做出审计决定，进行审计处理和处罚。被审计单位如有异议，可以就此向审计机关提起行政复议和行政诉讼。
对审计移送处理能否提起行政复议和行政诉讼
近几年来，审计机关在审计工作中，注意发现大要案线索，向司法机关移送了大量涉嫌犯罪的案件。最近，有这样一个案例：某地审计机关在财政预算执行审计中，发现某当事人涉嫌贪污，遂将其移送司法机关。该当事人后来被处以党纪处分。事后，此人向该审计机关的上级审计机关提起行政复议，认为该审计机关在移送时，没有履行告知程序。该上级审计机关做出决定不予受理。此人又提起行政诉讼，将该上级审计机关告上法庭。负责审理的法庭认为，依据《审计机关审计处理处罚规定》第２１条，该审计机关做出移送处理决定应当告知该当事人，故判决审计机关程序违法等。由此引出一系列问题：审计机关作出审计移送处理决定，要否履行告知程序？对审计移送处理能否提起行政复议和行政诉讼？
仔细研究《审计机关审计处理处罚规定》第２１条，就会发现该条只是对审计处罚规定了告知程序，这是符合行政处罚法规定精神的，而且国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第３１０号），对行政机关向司法机关移送案件的程序、要求都做出了明确的规定。其中特别要求，行政机关对涉嫌犯罪的案件在核实情况后提出移送的报告，由行政机关负责人在３日内做出是否移送的决定；决定移送的，应当在２４小时内向公安机关移送。从这些规定特别是时间要求中看出，行政机关移送涉嫌犯罪案件，不存在告知程序。稍微想一下就会明白，行政机关移送涉嫌犯罪案件，是不能履行告知程序的，否则就等于把行政机关已掌握的涉嫌犯罪的线索等如实告诉相关当事人，使其可以销毁证据、串供甚至外逃。要求行政机关告知移送涉嫌犯罪案件是极其悖理的。
告知是提起行政复议和行政诉讼的一个必要前提。既然不能告知，行政复议和行政诉讼也无从说起。此外，我们还可以从以下两个方面论证审计机关移送涉嫌犯罪案件的不可复议及不可诉讼性。
第一，最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》规定：“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法已明确授权实施的行为”，不属于人民法院行政诉讼法的受案范围。这些行为包括：侦查、拘留、执行逮捕、预审、取保候审、监视居住等。依据这一规定精神，审计机关移送涉嫌犯罪的案件是为司法机关进一步侦查提供线索，亦应属于不可复议和不可诉讼的行为。
第二，最高人民法院的上述解释还规定，不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围。审计机关在工作中发现涉赚犯罪案件线索，将其移送司法机关，应该是一种具体行政行为。但是，这种行政行为不具有强制执行力，只是一种建议或提示性的行政指导行为。司法机关要对审计机关的移送材料进行审核复查，才能确定是否立案。审计移送行为作用的发挥或目的的实现取决于司法机关的接受和进一步侦查，因而是不直接产生法律后果的行政指导行为。从这个角度看，对审计移送行为是不可提起行政复议和行政诉讼的。