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一、城镇贫困人口的规模、构成及生活状况
贫困人口通常有两种含义：一是指用绝对贫困标准确认的贫困人口，即按维持劳动者及其赡养人口生存所需的人均最低生活费用设立一条最低生活保障线或贫困线，以此作为确认贫困人口的标准，凡居民家庭人均收入低于此标准的即为贫困人口，目前国际上常用的调查贫困线的方法有市场菜篮法、恩格尔系数法、国际贫困标准和生活形态法等4种；[①]二是指以相对贫困标准确认的贫困人口，即根据居民家计抽样调查的资料，按家庭收入水平从高到低顺序排列，然后按照一定的百分比分成若干等，最末等即为贫困户，国际上习惯采用五等份分法，按20%的比例分成五组，然后在高收入组和低收入组中分别切出占总调查户数5%的更高收入户和更低收入户，作为最高收入户和最低收入户，这5%最低收入户人口即为贫困人口。
我国统计部门目前只公布按五等份分法计算的城镇居民家庭收支调查资料，分低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户五组，每组各占总调查户数的20%。同时，为了进一步分析低收入户的情况，又将低收入户再分为最低收入户和低收入户两组，各占总调查户数的10%；并将占总调查户5%的更低收入作为贫困户。[②]因此，按照我国统计部门对城镇贫困人口的定义，根据1995年《中国统计年鉴》资料推算，1994年我国城镇居民贫困人口约为2062.5万人，年人均生活费收入为1352元。一般地说，相对贫困的生活水平要高于绝对贫困的生活水平，但在经济发展水平较低的情况下，相对贫困的生活水平可能就处在绝对贫困之中，我国现阶段城镇相对贫困人口的月人均生活费收入仅为112.6元，根据相关研究，1994年我国城镇居民最低生活费用标准大致为人均月收入131元。[③]由此可见，我国目前城镇相对贫困人口的生活实际上就处于绝对贫困状态。
我国城镇贫困人口主要由以下三部分人及其家庭构成：（1）社会救济人员和社会优抚对象。包括社会孤老残幼、社会困难户和按国家政策应该享受社会救济的救济对象，以及享受国家补助的优抚对象。这部分人目前大约有15万户、50多万人。（2）不符合现行社会救济条件的低收入家庭。包括重残成员的家庭、主要劳动力患病的家庭、享受单位遗属补助的家庭、部分返城知青家庭、部分配偶无职业的退休职工家庭等。估计将近50多万户、200多万人。（3）有劳动能力但一时丧失就业机会或就业不足的成员。主要包括失业人员和下岗人员中未能再就业的低收入家庭，以及停产、半停产企业中的低收入职工家庭，有450多万户、1600多万人[④]。
城镇贫困人口的分布不均匀，据国家统计局调查，1995年全国城市约333万贫困户的1242万人中，有近90%集中在中西部城市，其中人均生活费收入最低的内蒙、甘肃、吉林、山西、黑龙江的城市贫困居民占全国城市贫困居民的44.8%。东部地区之间也存在较大差异，部分城市贫困较为严重。从行业分布看，城市贫困人口主要集中在政策性亏损和受产业结构调整影响较大的煤碳、机械、纺织等不景气行业。从所有制看，主要集中在国有、集体单位，1995年国有、集体单位工作的贫困职工占全部贫困职工的55.5%。从家庭及其成员特征来看，贫困人口大多集中在家庭人口多、就业人口少、就业者文化程度低的家庭。
城镇贫困人口的生活状况令人堪忧，其主要表现是：（1）城镇贫困人口的人均生活费收入大体上只相当于全国城镇平均水平的一半，并且相对水平呈下降趋势。（2）城镇贫困人口生活连年入不敷出。（3）城镇贫困人口生活质量低，恩格尔系数始终保持在60%左右，说明贫困人口家庭收入的大部分用来糊口。城镇贫困人口实际获得的消费量明显低于全国城镇平均水平。
二、城镇居民贫困的成因与对策
城镇居民贫困，其原因十分复杂，由物价是涨过快、社会保障不健全、家庭人口多、就业人口少、企业不景气等多种因素作用所致。但是，根据我国目前城镇居民贫困现状，我们认为，失业和就业不足是导致城镇居民贫困的最主要原因之一。因为，从我国城镇居民收入的来源及构成来看，根据国家统计局《中国城镇居民家庭收支调查资料》，城镇居民收入主要来自四个方面，即就业收入、财产性收入（利息、红利等）、转移收入（退休金、价格补贴、赡养收入等）和其他收入，其中就业收入是城镇居民收入的主体部分，约占城镇居民全部收入的80%以上，财产性收入、转移收入和其他收入三项合计不足20%。因此，就业收入的多少将在很大程度上决定城镇居民的收入水平和生活水平高低，而居民家庭就业收入水平则主要取决于居民家庭的就业状况，即取决于家庭的就业面和家庭就业者人均就业收入水平。调查数据显示，在这两个方面，城镇贫困居民与全国城镇平均水平和最高收入户居民之间存在着明显差距。
从家庭就业来看，1993年城镇贫困户就业面仅为44.0%，而全国城镇平均水平为58.0%，最高收入户为66.6%，贫困户就业面小的主要原因是家庭就业人口少，贫困家庭人口规模水平高于全国城镇平均水平和最高收入户，但就业人口却没有因为家庭人口规模大而相应增加，反而少于全国城镇平均水平和最高收入户。
从家庭就业者人均就业收入看，城镇贫困户就业者收入远远低于最高收入户，也大大低于全国城镇平均水平。1993年最高收入户就业者人均就业收入为1920.4元，全国城镇平均水平为1095.6元，贫困户仅为573.1元，贫困户就业者人均就业收入仅为最高收入户和全国城镇平均水平的29.8%和52.3%。从就业收入构成中可以看出，贫困户就业者人均就业收入的差距突出表现在就业者从全民单位获得的工资收入和从单位得到的其他收入方面。1993年贫困户就业者人均从全民单位得到的工资收入和从单位得到的其他收入只相当于全国城镇平均水平的43.1%和37.4%，相当于最高收入户的24.9%和1.6%。贫困户就业收入之所以如此之低，其原因是贫困户就业者大多就业于煤碳、机械、纺织等不景气的行业和企业。由于不景气，企业发不出工资或所发工资严重不足，在这种情形下，职工从单位得到的其他收入就更为有限。贫困户就业者的就业收入低，实质上是就业不足的反映。企业不景气，开工不足，职工形式上处于就业状态，而实际上却处于失业或半失业状态，由于不能获得足够的工作时数，收入也就相应较少。在市场经济条件下，不景气企业会大量裁员，只保留与企业经营状况相适应的职工人数，但在我国由于种种因素的限制，即使企业不景气，也不能随意把富余职工推向社会，因而失业常常表现为在职失业、下岗待工和就业收入低下。
上述分析表明，失业和就业不足是我国城镇居民贫困的最主要原因之一，因此，在解决城镇贫困问题上，除了控制物价过快上涨、健全养老保险和社会救济制度外，解决城镇贫困问题的一个根本出路，在于促进失业（下岗）人员的再就业。为了解决失业（下岗）人员再就业问题，1994年劳动部在上海、沈阳、青岛、成都、杭州等30个城市组织实施了“再就业工程”的试点，1995年4月，国务院批转劳动部关于在全国实行再就业工程的报告，决定在全国范围内全面实施再就业工程，并取得了初步成效。
但是，下述因素制约着失业（下岗）人员再就业：（1）在就业总量上，失业（下岗）人员再就业面临来自城市新增劳动力就业和农村剩余劳动力转移的双重压力。据劳动部门测算，我国每年新成长的城镇劳动力约为1000万人，并将持续保持较高水平。农村上亿剩余劳动力需要转移，其中相当一部分将进城镇就业，1994年估计向城市流动的农村劳动力为5000万人，其中跨省区的达到3000万人，1995年的规模会更大。在这种宏观背景下，480万失业人员和3000万企业富余职工的再就业问题将更加突出。（2）在劳动力素质上，失业（下岗）人员明显处于不利地位。失业（下岗）人员普遍年龄偏大。身体文化素质较低，技能单一，就业观念落后，竞争能力不敌新增劳动力。（3）作为劳动力市场载体的职业中介机构发展不健全，满足不了现实需要。职业介绍机构中除了劳动部门开办的外，许多是由各行业部门办的，受行业部门管理体制的限制，各职业机构之间信息网络化程度低，信息资源不能充分享用。大部分失业（下岗）人员或者无技术特长，或者所拥有的技术已经过时，需要接受转业、转岗培训，获得新的技能，经历“失业—培训—再就业”的过程。到1995年全国共有各类就业训练中心2700多个，年培训能力122.6万人，但如果让所有的失业（下岗）人员在再就业前都培训一遍，现有的训练能力就满足不了需要，这将制约失业（下岗）人员再就业。（4）社会保障制度不健全。我国企业化的社会保障制度把职工与所有企业紧紧联系在一起，职工一旦脱离企业，所有保险、福利都将受到损失，并且现行的失业保险覆盖面窄，救济水平低，社会保障制度改革尚未根本改变这种状况，因此，职工下岗后，即使不可能在本企业重新上岗，也不愿与企业脱离关系，到社会上去登记失业，这种状况不利于下岗人员顺利分流和再就业。
由于上述种种因素影响，失业人员的再就业周期趋长，因此，为了推进再就业工程，必须在以下方面有所突破、创新和进展：（1）国有企业富余人员分流消肿安置问题是体制转轨的产物，将伴随整个体制转型过程，因此，必须从战略的高度来认识富余人员再就业问题。（2）确立统一协调的城乡就业政策。应积极推动农业深层开发，提高农业比较利益，扩大农业的就业容量；促进农村非农产业发展，加快小城镇建设，以加快其工业化、城市化进程，促进农村剩余劳动力就地、就近转移，以减轻对城市的就业压力。同时，根据城镇社会经济发展的需要和可能，把再就业工程与农村劳动力有序流动工程有机结合起来，建立城乡劳动力双向流动机制，允许一部分农村剩余劳动力流向城镇，也鼓励城镇失业（下岗）人员流向农村乡镇企业，实行优势互补。（3）确立统一协调的城镇新增劳动力就业与失业（下岗）人员再就业政策。应适当增加青少年劳动力的就业前培训，延迟他们进入就业的时间，增加职业中介机构的数量，提高其素质和效率。（4）把发展第三产业作为失业（下岗）人员再就业的主渠道。从总体上看，我国第三产业还处于比较落后的状态，具有巨大的发展潜力和就业空间，应该成为安置失业（下岗）人员再就业的优先领域。（5）大力发展非国有经济，改革中新成长起来的个体经济、私营经济、股份合作经济、三资企业等非国有经济，是今后吸纳就业的重要力量，应该大力发展。（6）继续发掘国有企业的潜力，将企业消化和社会消化相结合，必须发掘国有企业本身的潜力。（7）要发挥中小企业的作用，以缓解就业压力。（8）加快社会保障制度建设，运用失业保险基金，支持失业（下岗）人员转业培训、生产自救、职业介绍，促进再就业。
注释：
① 刘伟能等：《建立中国城市居民最低生活保障制度的研究报告》，《社会工作研究》1995年第6期。
② 引自国家统计局《中国城镇居民家庭收支调查资料》。以下凡未注明出处的数据均引自此资料和《中国统计年鉴》或经计算得出。
③ 江流、陆学艺等：《1994 1995年中国社会形势分析与预测》，中国社会科学出版社1995年。
④ 民政部社会福利与社会进步研究所：《建立城市居民最低生活保障制度势在必行》，《经济研究参考》1996年第37期。