企业国有资产管理体制改革探讨，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有资产管理论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
企业国有资产管理问题是具有普遍性的世界问题，尽管各国都有可资借鉴的成功经验，但也都同时存在着难以解决的棘手问题，没有一种适应所有国家的统一模式。我国自建国以来，企业的国有资产已形成4万亿元以上的规模。如何根据我国国情，建立起具有中国特色的国有资产管理体制，使国有资产保值、增值，充分发挥作用，是当前改革亟待解决的问题。
一、国有资产管理的性质
认识国有资产管理的性质，是探讨改革问题的基本出发点。我国企业国有资产管理的实质就是要在国家与经营者之间建立起“委托——代理”关系。即政府作为国有资产的所有者，将国有资产授托给特定的经营者负责营运，政府与经营者之间的关系是一种契约关系，双方通过谈判达成协议，并以合同的方式将双方的关系规范下来，政府与经营者共同以契约条款为依据分担责任，分享利益，实现政府的产权目标与经营者行为目标的均衡。我国企业国有资产的管理之所以必须实施“委托—代理”制，既有社会主义公有制的内在原因，也有商品经济和现代企业制度的客观原因。就制度本身讲，社会主义全民所有制要求必须由政府代行所有权。但由于政府作为所有者处于虚置状态，因此财产的实际营运自然要授托给特定的人。这样，政府便成为“委托人”，而另一方则成为“代理人”。从商品经济讲，代理关系产生于个人能力的片面性和随着劳动分工和专业化发展出现的比较利益优势。在一个资源相对稀缺的经济环境中，当委托他人代为处理一项事务或提供一种产品或劳动所得的收益，大于自己亲自处理所获得的收益加代理成本时，双方就会在这一交易中共同获益，于是代理关系自然产生。从现代企业制度讲，资本来源的社会化，经营管理的专家化，以及现代企业中的层级结构等都要求建立“委托—代理”制。当资本来源社会化时，资本营运内在地要求必须实行集中经营，众多的所有者不可能都作为经营主体参与经营管理活动，授托经营是唯一可行的方案；同样，当资本大规模营运时，管理的复杂性和专业性都是投资者的个人知识和能力难以胜任的，从资本安全和投资利益目标出发，授托经营可能是最好选择。
由于我国国有企业形成的特定原因和历史铸就的制度缺陷，尽管自80年代以来，企业国有资产的管理经历了多次变革，但始终没有消除长期困扰企业运行的根本性问题。正是这些问题的存在，才导致国有企业的效率低下和亏损严重，主要有：（1）政资不分，目标多元。政府的职能具有双重性，一方面要执行社会经济管理的职能，另一方面又要执行国有资产的管理职能。特别当政府的社会目标与资产经营目标相冲突时，往往以牺牲资产经营目标为代价来换取社会目标的实现。这种政资不分、目标多元的制度构成和决策取向是国有企业效率低下的深层原因。（2）长链代理，效率损失。现行体制形成长长的代理链，即从中央政府到基层企业，呈现多层等级结构状态。这样一条漫长而复杂的授权线的存在，扩大了从最初委托人到最终代理人之间的距离，增加了剩余索取者的人数，使政府产权目标贯彻难度加大，监督成本提高，最终造成严重的效率损失和巨额费用。（3）激励空缺，集体寻租。迄今为止，在我国国有企业中，几乎不存在对经理人员的激励机制。激励空缺导致委托人与代理人相互勾结，集体寻租，“合谋”行为普遍存在，不仅有企业经理与工人之间的“合谋”，而且还有地方政府与企业之间的“合谋”。合谋的结果是国家收益减少，企业效率降低。（4）“内部人控制”，国有资产流失。“内部人控制”是计划经济向市场经济转轨过程中的必然现象。当内部人并不拥有企业全部资产时，他们的利益与出资委托人的利益自然会有冲突。如果委托人不能对内部人的行为实施有效控制的话，他们就会利用这种控制权来谋取自己和企业群体的利益，大大削弱企业的经营效率，造成大量国家利益和国有资产的流失。（5）负担过重，举步维艰。国有企业承担了本该由政府和社会承担的责任和义务，如就业、退休、医疗、住房等，结果使国有企业的负担日益沉重。由此导致产品成本上升，竞争乏力，并形成恶性循环。
二、国有资产管理体制改革的目标及思路
国有资产管理体制改革的基本目标就是要缔造一个使收益相对于成本有更大增加的新制度。国有资产管理体制中内含的成本大致可分三部分，即规模成本、代理成本、X低效率成本。规模成本是指当组织规模超过一定边界时引发的额外增加的交易成本。但企业的规模并不是越大越好，企业的边界位置处在通过市场实现交易与通过企业组织实现管理成本相等的地方。在过去计划经济时代的国有资产管理体制下，整个社会变成了一座工厂，单个企业成为社会大工厂中的一个车间或者班组，其结果造成了更大的管理成本。十一届三中全会以后的国有资产管理改革，实质上是把过去不该由企业交易的部分还给了市场，从而降低了交易成本。但规模成本并没有因此而完全消失，在许多地方，行政主管部门的人为干预实际上仍然是在促使规模成本的生成。因此，努力降低规模成本，是国有资产管理体制改革的导向目标之一。代理成本是指管理和实施“委托—代理”关系合约所耗费的全部费用。从我国国有资产的管理情况看，企业主管部门转体（指企业主管局转体为资产经营公司，这项工作在青岛、深圳已完成，但有些城市尚未进行）前的管理成本主要由四个部分构成：A[，1]代理人决策失误带来的损失，如投资项目产销不对路等；B[，1]底层代理人的工资、奖励成本；C[，1]应付委托人（上级主管部门）的计划监督、检查等无效损失成本；D[，1]企业办社会的成本。转体后的委托—代理成本由以下几个部分构成：A[，2]上述四项成本仍存在，但由于企业活力的增强而相对减少；B[，2]产权关系变化后，重新评估资产，界定权力与利益，组织机构另起炉灶，组阁新班子所耗费的转体方案设计、谈判和委托人的管理费用；C[，2]代理人的决策成本；D[，2]代理结构中，“中层合谋”与“底层合谋”引发的资产流失成本。显然，国有资产管理体制改革的目标就是努力降低A[，2]、B[，2]、C[，2]、D[，2]四项成本，并建立一种防止四项成本膨胀的机制。X低效率成本是指由非狭义的市场资源配置因素引起的低效率所造成的成本，如组织低效率、激励低效率造成的相对损失。国有资产管理体制中，如果层次、结构、权、责、利划分不适当，会引起组织系统的信息沟通不畅，决策迟缓，相互扯皮等，这些必然使整体组织系统的效率下降，相对成本提高。同时，若工资、奖金、职位升迁等方面的激励力度不够或方法不当，会挫伤一部分人的积极性，使这部分人的潜能发挥受到抑制，组织的经营效率下降。总之，这部分成本虽然是一种相对成本，但其意义很大，直接关系到国有资产收益水平和运转效果。
我国企业国有资产管理体制改革的思路是：“政资分开、分层控管、多元经营、市场导入”。（1）政资分开是指政府的社会经济职能与国有资产所有者职能彻底分离，实现“一府两系”（见图一），建立起“政府产权控管—中介资产运营—企业生产经营”的层次分明、上下贯通、责权明确的国有资产管理和经营体系。成立专司国有资产管理职能的部门或机构。具体讲，就是在各级政府下成立国有资产管理委员会，将政府经济综合部门现有的国有资产管理职能逐步分离出来，集中于国有资产管理委员会。（2）分层管理是指在各级政府的管辖内，对国有资产实行分级监管，并实施三级委托代理制（见图二）：一是产权控管层。国有资产管理委员会作为国有资产的代表，主要负责有关国有资产的重大决策和董事任命。二是资本营运层。即在国资委下设若干专司国有资产营运的控股企业和资产经营公司，由其作为在政府和企业之间起隔离作用的中观媒介。三是经营层。一般由起中观媒介作用的资产营运公司直接负责，政府不再与之发生直接关系。（3）多元经营是指根据具体的情况分别采用不同的管理模式。具体可分国家独资企业，国家主要控股企业，国家一般控股企业，资产经营公司（包括生产性资产经营公司和控股性资产经营公司），托管公司（主要负责对亏损严重，效益不佳的中小企业进行必要的处置）等五种类型。（4）市场导入是指将市场机制导入经理人员的聘用和产权交易中，为此需建立经理市场和产权市场。建立经理市场关键在于建立准入制度和在董事局建立信息库。即成立专门负责经理人员资格认定的机构或组织，负责必要的培训和考核，经认定资格后方可进入经理市场。同时在董事局下设立经理人员信息库，对各类获有资格的人员进行分类、存储及管理，根据情况制定不同的竞标规程和方式。建立产权市场关键在于资产价值的评估和交易价格的形成。可考虑建立国有资产的市场准入制度。即任何国有产权在进入市场交易前，必须经过国家准许的机构、组织进行评估，并将评估值作为交易价格的参考价，以防止国有产权交易中的隐报或欺诈行为的发生。
图一：政府职能图——一府两系
（目标：政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开）
图二、国有资产管理模式一三级管理
（目标：国有资产控管职能与国有资产经营职能分开）
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