非经营性政府投资项目实行“代建制”的探讨，本文主要内容关键词为：经营性论文,投资项目论文,政府论文,代建制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、非经营性政府投资项目实施代建制的解读
代建制意为代理建设制式，即由具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使业主的项目管理任务的一种制度形式。指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。非经营性政府投资项目，又指公共工程项目，是指道路、电力、市政、通信等与人民日常生活息息相关的基础设施建设项目，非经营性政府投资项目的传统运作模式是由国家投资，由政府组织建设及建后管理。非经营性政府投资项目实施代建制是社会主义市场经济建设发展的需要。
1．代建制是规范投资行为、抑制腐败，克服超额投资的有效途径
一是实施代建制是遏制建设项目“三超”现象的必然选择。过去我国投资项目管理采用的政府工程投资主体投资、建设、管理、使用“四位一体”的模式，这种“自建、自管、自用”的模式，导致项目的“三超”(概算超估算、预算超概算、结算超预算)现象严重。由于建设单位也是最终使用单位，花的都是国有资金，提高规模、提高标准几乎成为各建设单位的一种通病。有的项目甚至超出批准概算的200％。实施代建制，作为项目管理者的代建人，与作为投资主体的业主分离，业主负责投融资，代建人负责建设管理，可使各方的激励与约束相统一，规范投资行为，它通过具有法律效力的代建合同，做到投资、建设、管理、营运(或使用)“四分开”，有效地加强了政府对投资项目的管理，规范投资建设程序，建立投资责任约束机制，通过市场运作，选择有经验、讲信誉的专业化队伍，用法律和经济手段确立投资者和建设者间相互关系，有效保证资金的使用效益和施工质量。
二是实施代建制是实现管理正规化的必然选择。在过去的管理模式下，管理的非专业化现象严重。各项目单位组建的基建办公室(或基建指挥部)往往是由临时抽调的一批人组成，这些基建班子缺乏应有的建筑技术和工程经济等方面的理论与实践知识，他们往往管理不善，决策不成熟，随意更改建筑方案，导致低效、低质量问题严重。建设工程具有极强的专业性，必须由专业化的项目管理单位管理，将投资项目交给代建机构管理，有利于项目单位将更多精力投入到项目前期论证、可行性研究以及项目后期评估及项目运营上，从而使投资项目在前期决策上更加科学，在后期运营中更加高效。代建机构还具有工程建设专业化优势、企业的团队优势、管理机构的科学化、市场化优势，有利于科学地控制投资、工期、质量。
三是实施代建制是遏制腐败的有效形式。建设工程往往容易成为滋生腐败的土壤。过去的管理模式缺乏合理的监督机制，虽然我国各级政府都有相关的法律法规，各单位各部门也有自己的规定，但由于法律规章不够完善，执行法规制度不力，结果是各种工程腐败层出不穷，黑幕交易、暗箱操作比比皆是。又由于国有资金投资的工程，建设单位的管理人员只是代行投资者的职责，项目建设的效率与质量与其没有切身利害关系。因此，在监管不力时，项目存在着巨大的个人道德风险。要避免上述问题，在各种规章制度中，不但要有对各种腐败行为的处罚措施，更要有如何事前防止、事后追踪的监察运行机制。由代建机构管理项目单位的工程建设，可以从体制上铲除腐败和超额投资产生的土壤。因为代建机构是独立于项目单位以外的市场主体，从而保证了项目的决策者和实施者相分离，项目单位可以以独立的决策者和监督者的身份对腐败行为和工程超投资进行监督。除此之外，代建机构内部的专业化运行机制也能有效地抑制腐败行为和超投资现象。
2．实施代建制有利于解决投资项目工程建设市场中的逆选择问题
市场的逆选择问题通常是指一种供应商了解产品质量，而买方不了解，低质量产品的卖者往往夸大其产品的质量，结果当市场上的产品价格相同时，高质量的产品就不会出现在市场上。解决市场的逆向选择问题就是要寻找和披露卖者关于质量的“私人信息”的方法。著名学者比格莱斯证明，向一个存在逆选择机制的市场引入一个扮演专家角色的中间层可以增进市场效率。可以由中间层来决定产品质量，再根据质量进行差别定价，这样便可解决逆选择问题。实施代理制，由代建机构通过区分产品质量和提供专家担保就可以解决市场的逆选择问题。因为专业化使代建机构与单个投资主体相比，要采购更多的东西，所以它有动因致力于获取技能来检测产品的质量；代建机构与供应商相比，有更大的积极性来准确报告产品的质量，谋求在投资主体方面建立信誉，以获取长期丰厚的回报。代建机构具有长期的时间眼界，不只关注一个或几个工程建设项目。代建机构要不断地总结经验教训，有积极性为获取工程建设专门技能而投资，并在专业服务中维持长期诚实信誉。因此，相对于在专业市场上的投资主体和供应商之间的分散交易和短期行为，代建机构的活动可以有效地避免投资项目市场的逆选择问题。
二、非经营性政府投资项目实施代建制的程序及障碍因素
1．代建制相关各方的职责及基本程序
政府主管部门职责负责审批项目建议书、可行性研究报告，审查确定设计方案，审批工程预算和正式开工计划等；通过公开招标方式确定代建人；安排项目年度投资计划并协调财政部门按工程进度拨付建设资金；监管代建人履行合同；组织工程的竣工验收和移交。代建人是政府委托的项目建设阶段的项目法人，是项目的建设管理主体，在政府委托的职责范围内对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理。代建人对政府负责，作为建设方利用自己的专业技术力量和严密的管理经验，在项目策划、方案设计、前期准备、工程预算、施工单位的招标选定及材料设备的采购等整个建设过程中，对项目的投资、质量和工期进行专业化控制与管理，确保项目建设按合同目标的顺利实现；负责对建设资金进行管理，保证建设资金专款专用，并接受政府有关部门的审查和监督；代建人作为独立的项目法人，依法行使法人职权，承担法律和经济责任。
代建制的基本程序一般包括：(1)提出项目。使用单位提出建设项目的具体使用功能要求、专业技术要求、建设内容、建设标准，初步投资估算等基本情况，编制项目建议书，向政府计划部门申报。(2)项目确定。政府批复项目建议书，同时在批复中明确采用代建制建设方式。(3)确定代建人。政府委托有资质的招投标中介机构进行代建人公开招标，受委托中介根据要求做出项目代建招标文件，在媒体公开发布招标，公开进行招标。按照公开、公平、公正的原则确定中标单位后，由政府与代建人签订代建合同，明确各方的权利义务关系。(4)审批可行性研究报告及初步设计。代建人根据项目建议书的批复、招标文件等文件精神，在充分征求使用人意见的基础上，编制项目可行性研究报告报政府部门审批。(5)规划报批及施工实施：代建人按基本建设程序，进行规划申报，办理开工手续，组织项目的施工建设。(6)竣工、验收、移交。项目竣工后经验收合格，代建人按合同规定将其交付使用单位使用。(7)政府审计、稽查部门对项目建设进行全过程监督审计和监督稽查。
2．目前我国实施代建制存在的问题
代建制作为国际上比较成熟的一种项目法人运作方式，在我国还尚属刚起步的新生事物。我国北京等城市已开始进行“代建制”试点，积极探索代建制在固定资产投融资体制改革中的作用，为政府投资项目建立新的管理体制和运行机制提供经验。
一是实施代建制的法律环境尚不健全。目前，我国的代建制尚处于起步阶段，配套的法律、法规及具体实施办法尚不完善。我国至今没有在基本建设中对代建人授予一定的法律地位，致使代建人在客观上没有得到各级政府以及建设相关的管理、备案部门(如建委、环保、消防、质检等部门)的认可，代建人在实施工作中遇到许多不便。尽管试点地方在各方面都给予了一些变通，但在项目的实际问题处理上，仍必须由过去的建设单位，出面办理各项必需手续。由于缺乏明确的法律规定，各投资方可以任意干预项目建设过程中代建方的方案和管理等各个方面，造成代建方的困扰，使代建方不能完全行使项目建设过程中的管理职能，大大降低了代建方的工作效率，影响了代建制的顺利实施。
二是缺乏相关的配套措施。代建制作为政府管理投资的一种制度或模式，本身是合理的，但如果缺乏健康的市场环境，缺乏相应的配套措施，就不可能正常发挥作用，就会在实行执行中大打折扣。如目前尚没有代建合同的示范性文本，实际运行中的代建合同花样百出，五花八门，造成对非经营性政府投资工程管理的效率低下、不到位。一些单位由于没有相应的专业技术人员，不能在签订合同中严格把关，轻则造成政府投资工程的资金浪费，重则影响政府工程的完成，给政府留下风险和隐患。另外，代建人履行的工作即代建服务的取费标准目前没有统一的规定，给推行代建制带来了服务竞争上的无序。此外，代建制机制的不健全也影响着代建制作用的发挥。如奖惩机制不健全，对投资节余资金，是否奖励?如何奖励?奖励的幅度是多少?对投资超概算，是否惩罚?如何惩罚?惩罚的比例是多少，这些均无实施的细则规定，造成执行合同的双方无执行依据，无所适从，影响了代建单位积极性的提高，未能真正发挥代建制的优越性。三是缺乏知识广博的精通代建制的专业从业人员。一般来讲，我国代建制行业中的项目管理人员，都具有一定的专业水平，有丰富的施工现场经验。但大多欠缺经济、商务、管理、法律等方面的知识，综合协调能力不高。此外，还缺乏双语人才和复合性人才，熟悉国际惯例、能从事国际工程咨询的人才就更少了。这和我国缺乏专门的培训代建人机构有关。
三、非经营性政府投资项目推行代建制的政策建议
针对上述代建制试点中存在的问题，根据代建制的程序要求和我国社会主义建设的需要，今后应完善法律法规、加快各项配套改革的步伐、加强对从业人员的素质教育和培训，促进代建制走上健康发展的轨道。
一是完善法治建设，尽快确立代建人的法律地位，保障代建人的各项权利。推行代建制是投资体制改革的一项重要措施，政府要尽快把这一措施纳入到法治轨道。首先要明确代建人的法律地位，以推动代建制的实践和完善。地方政府在推行代建制时，要出台相应的地方性法规，明确实行代建制的范围，规定代建单位选择的程序和代建单位的法律地位。此外，代建人在基本建设过程中代表着投资人的利益，在项目建设过程中，是实际意义上的业主，因此要给予代建单位办理立项、规划许可证和施工许可证的权利，给予申报竣工验收的资格，明确代建单位在建设工程通过验收前的风险责任等。
二是建立科学规范的政府投资工程建设实施运行机制。按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用机构分开的要求，实行政府管理职能和代理政府事务性、技术性、专业性职能分开，投资决策、建设实施、工程使用相互配合和制约，权责明确的原则，规范政府投资工程的运行机制，提高政府投资工程的效率和效益。
三是完善政府投资工程建设实施过程的部门制衡机制。代建项目的使用单位提出工程的使用功能要求，财政、计划部门提出建设规模和建设资金预算意见，代建单位根据委托代建合同的约定范围负责项目可行性研究编制与审批、初步设计文件编制与批复、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续申报等前期工作。建设实施阶段，项目代建单位负责施工、设备材料采购招标与合同签订，进行工程建设全过程管理；财政部门根据代建单位的建设进度签证，按进度将工程款直接拨付项目代建单位并进行资金使用监督，各环节形成既相互制约又相辅相成的制衡机制。
四是加快各项配套改革的步伐。政府的基本建设部门应依据政府的法规文件，制订《政府投资项目代建管理办法》，详细规定代建制涉及的代建项目类型、代建项目工作程序、项目代建单位的条件与选择、代建工作内容、代建项目的执行标准、代建项目的报告制度、代建项目的验收入移交、代建费用的标准和支付等细则。同时国家相关部门在总结各地代建制试点经验的基础上，要组织相关工程与法律专家制订并尽快出台全国统一的《政府投资项目委托代建合同(示范文本)》，由合同书通用条款和专用条款三部分组成，对委托人、代理人、使用人的权利、义务、责任、节余奖励、超额赔偿等实质性内容做出规定，使代理工作中出现的问题有据可依，为代建制的顺利推行奠定良好的基础。
五是重视对从业人员的教育和培训，提高代建制的实行效率。人是决定一切事物的核心要素。良好的制度要有高素质的人来执行。代建制企业属于高智力的服务业，要求从业人员有较高的综合素质，不仅要求从业人员具备较高的专业技术水平，而且还要求从业人员通晓法律、心理、经济、财务等相关知识，有较强的语言表达能力、敏捷的思维反应能力和综合协调能力等。所以，为了提高代建人的素质，代建制的从业人员要实行执业资格注册制度，承担相应法律和社会责任，项目管理企业对其代建人要有一整套完善的聘用制度、考核制度和培训计划等，以培养合格的代建人，要充实项目管理专业人员，如经济、法律、商务等专业人才。应充分发挥行业协会和高等院校的作用，进一步开展工程总承包和工程项目管理的专业培训，培养工程总承包和工程项目管理的专业人才，以适应国内外工程建设的市场需要。同时，政府应逐步打破资质壁垒，为企业发展创造良好的外部环境。
标签：代建制论文; 投资论文; 委托代建合同论文; 政府工程论文; 代建单位论文; 合同管理论文; 建设投资论文; 工程代建论文; 市场管理论文; 时政论文; 法律论文;