论政府职能以及中央与地方的职权划分，本文主要内容关键词为：职权论文,政府职能论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义市场经济条件下，科学地界定政府的职能范围，合理划分中央政府与地方政府的权限，正确处理中央政府与地方政府在行使经济职能和在宏观调控中的关系，是我们目前需要研究的一个重要问题。
一、社会主义市场经济条件下的政府职能和政府角色的定位
现代意义的政府源自于资本主义国家。政府一词的直接含义表示的是一种管理机构，确切地说是对国家进行统治、控制、指导、支配和调节的社会管理机构。政府这一概念有广义和狭义之说。广义的政府通常包括国家立法权力机关、行政执法机关和审判司法机关三大系统，狭义的政府则仅指国家行政执法机关，既包括中央政府，也包含地方政府，但在多数情况下主要指代表国家的中央政府。本文所说的政府仅指狭义意义上的。
在社会主义市场经济条件下，政府角色的定位是一个很重要的问题。要对市场经济条件下政府角色进行恰当的定位，首先必须对政府职能尤其是政府的经济职能作出明确的界定，必须科学地界定政府在市场经济中的职责范围和作用区域。
1.社会主义市场经济条件下政府职能的界定
关于政府职能，一般认为包括两个方面：一是社会管理职能，二是促进社会和经济发展的职能。社会管理职能是政府最基本的职能，主要目的就是保证社会运行的秩序化和社会环境的基本稳定。其主要内容包括：保卫国家主权，保护公民、法人的政治权利和经济权利，提供交通通讯、市政等基础设施，保护环境，保障社会福利，消防救灾等。促进社会和经济发展的职能，是现代社会政府职能的重要组成部分，其内容主要包括：提供一定的文化、教育、科技设施，利用各种经济政策和行政法律手段对经济运行进行干预、调节、通过参股、控股、资助、授权和订货等方式直接参与或影响某些具体的经济活动，通过法律规范和政策诱导促使民间经济行为向符合国家整体利益的方向发展，发布和传播信息，制订统一的具有指导意义的发展规划等。
上述所界定的政府职能是广义意义上的，既包括了政府的政治职能、社会职能，也包含了其经济职能。深入研究和科学界定社会主义市场经济条件下政府的经济职能，在这里，具有更加重要的现实意义。
大多数经济学家都认为，在实行市场经济体制的国家，政府经济职能应主要侧重于以下四个方面：一是确立法律规范，制订统一的经济竞争规则和行为准则，监督这些法律规范、运行规则和行为准则的实施；二是决定、制订和实施宏观经济的稳定政策；三是影响或介入资源配置过程，为社会提供良好的公共物品，提高经济运行的整体效率；四是制订影响收入分配的方案，保证收入分配的相对公平性。这四个经济职能，除第一个是由政府作为社会经济活动的宏观管理者这一性质决定的之外，其余三个经济职能都是在市场缺陷理论的基础上提出来的，是对三种类型的市场缺陷——周期性波动、资源配置的效率障碍和收入分配不公正——的校正。
除了上述三种类型的市场缺陷外，与发达国家相比，发展中国家的市场，还存在两个方面的不足或缺陷。一是市场自身发育不足。这主要表现在：①缺乏竞争性的市场主体；②市场体系不健全，要素流动存在很大阻碍；③市场信号的失真程度较高。二是后发展过程中具有的潜在比较优势难以通过发育不良的市场释放出来。这种潜在比较优势指的是发达国家积累下来的国际上现存的先进科学技术与管理经验及产业结构升级换代过程的加速。这两种特殊的市场缺陷，在我国表现得尤为明显。此外，我国的国有资产非常庞大，国家或政府作为国有资产的所有者（或所有者代表），对国有资产具有理所当然的管理职能。因此，除了上述四个方面的政府经济职能以外，社会主义市场经济条件下的政府经济职能还应包括另外三个方面：一是培育统一的国内市场；二是制订旨在加强经济竞争力的产业政策；三是管理国有资产，监督国有资产的经营。
2.政府角色的定位
在社会主义市场经济条件下，政府充当什么样的角色，客观上，是由政府的经济职能决定的。依据上面对政府经济职能的分析和界定，在我国，政府既应充当市场的调节者和干预者，更应成为经济发展的有力推动者。
作为市场的调节者和干预者，政府实际上是想通过其自身的主动行为去弥补客观存在的市场缺陷，运用其所能掌握的一系列调控工具去降低市场给经济运行带来的负效应。在这里，政府作为一只看得见的手，实际上是对另一只看不见的手即市场起着一种校正或功能弥补的作用，其主要目的在于保持客观经济的基本稳定，消除资源配置的效率障碍（如垄断）和降低收入分配的不公正程度。
然而，对我们这样一个正在建立市场经济体制的发展中国家来说，政府的作用仅限于上述领域，政府仅仅充当一种干预者的角色是不够的，还必须担当起经济发展的有力推动者和经济结构变动的宏观引导者的重任。具体说来，政府不仅要保持宏观经济的基本稳定，促使资源配置效率的提高，而且在为社会提供充足的“公共物品”的基础上，还要有效地组织和培育不很发达的市场，主动地引导产业结构的调整，积极地进行制度创新和变革。很显然，这种政府必须是权威政府或强力政府。一些后发达国家和新兴工业化国家，之所以能在较短时期内完成经济起飞的任务，赶超发达国家，一个极其重要的原因，就是有一个职责分明的权威政府。在我国，建立社会主义市场经济体制并不排斥有一个权威政府或强力政府特别是强有力的中央政府。强力政府和竞争性的市场，是未来中国经济起飞的两个重要轮子，缺一不可。
如果把这里所说的“权威政府”或“强力政府”理解为传统计划经济体制下的那种事无巨细、包揽一切的“事务政府”，那就完全错了。它们之间有着根本性的差别。这种差别概括地说，有这么几点：一是，就其为社会提供的物品性质来说，强力政府只提供公共物品和部分准公共公物品，而事务政府既要提供公共物品和准公共物品，还要提供私人物品；二是，从其关注的问题看，强力政府关注的是制度的制订、秩序的建立、宏观经济的稳定和产业结构的高级化，而事务政府不仅要注意上述问题的解决，而且还要十分关注要素的微观组合过程和微观层次的投入产出关系等微观经济问题；三是，从其运用的手段看，强力政府干预经济、推动经济发展所赖以运用的手段，主要是法律手段、经济政策以及具有指导性质的宏观计划，而事务政府主要运用的是行政命令手段和具有指令性质的庞大的经济计划；四是，从权威的形成过程和形成机制看，强力政府主要通过健全的法制、强有力的宏观经济政策、高效率的宏观干预和提供高质量的公共物品来形成自己的权威，而事务政府则主要通过严密的指令性计划和金字塔式的行政组织系统来保证自己的权威。
强力政府必须有强大的经济基础作后盾。为此，从目前情况看，在我国，中央政府除了必须强化货币政策和中央银行的货币发行权、基础货币的吞吐权、信贷规模的调节权以外，还必须适当集中社会财力，提高财政特别是中央财政在国民收入中的比重，加强财政政策对社会经济运行的调节力度。
二、中央政府与地方政府的职能和权限
我国是个发展中的社会主义国家，政府在经济发展中应发挥重要的促进作用。从我国的实际情况看，要充分发挥政府在经济发展中的促进作用，必须处理好中央政府与地方政府的关系，必须明确中央政府与地方政府的职能范围，明确各自的权利、责任和义务，发挥各自的长处和优势，抑制各自的劣势，充分调动各方面的积极性。
从原则上讲，中央政府与地方政府职能和权限的划分，应以它们对各项经济和社会事务的把握程度为准，即哪一类事务最适合哪一级政府承担，哪一级政府就应相应地拥有这方面的职能，也就应相应地行使这方面的权力。总的说来，宏观经济调控权，包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等，必须集中在中央。这是保证经济总量平衡、经济结构优化和全国市场统一的需要。我国国家大、人口多，必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观政策，制订地区性的法规、政策和规划；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；充分运用地方资源，促进本地区的经济和社会发展。
具体说来，中央政府在宏观经济管理中的职能和任务是：（1）制订国民经济发展的中长期计划和目标，围绕这一宏观计划和目标，制订相应的财政政策、货币政策、分配政策、产业政策、技术政策以及对外经济政策，保证宏观经济的稳定、加快产业结构的高级化进程，推动经济的快速健康发展；（2）进行社会总需求和社会总供给的管理，保持总供求关系的动态平衡；（3）对收入分配关系进行宏观调节，建立既保证效率又体现公平的收入分配和收入调节制度；（4）消除资源配置的效率障碍、保护市场竞争，防止垄断行为，提供部分（由中央政府承担的）公共物品；（5）培育全国统一的市场，建立市场秩序和市场规则，打破地区、部门对市场的分割和封锁，防止“诸侯经济”的产生；（6）协调工农、城乡、沿海与内地、发达地区与不发达地区等之间的关系，通过中央财政对地方的返还和转移支付制度，扶持经济不发达地区的发展，走一条有条件的地区先发展起来，然后全国共同发展的路子；（7）管理国有资产，防止国有资产的流失；保证国有资产的增值，提高国有资产的经营效率，促使国有资产的重组和流动；（8）制订全国适用的法律、法规、建立适用和保障社会主义市场经济发展的法律框架等。
地方政府的职能和任务是：（1）在国家整体经济发展战略和目标的基础上，规划地方经济发展战略、目标和实施步骤，制订保证地方经济发展目标实现的、与中央政府的政策措施相衔接的地方性政策措施；（2）配合中央政府的宏观经济政策和宏观调控措施，管理和调节本地区的供给与需求，（3）利用地方财政调整分配结构，协调本地区的经济关系；（4）在国家产业政策的框架内调整本地区的产业结构；（5）建设和管理地方性的基础设施和基本建设项目，保证地方国有资产的保值与增值，为社会提供部分（由地方政府承担的）公共物品；（6）在国家法律、法规规定的范围内，制订适用于本地区的法律、法规，为本地区的经济活动提供法律保障，等等。
三、宏观调控中地方政府与中央政府的关系
在社会主义市场经济条件下，在宏观调控中，中央政府居主体地位，起主导作用，地方政府起的是一种配合的作用，居辅助地位，这一点必须明确。上面我们提出的在社会主义市场经济条件下需要一个权威政府或强力政府去干预经济活动、促进经济发展，在相当大的程度上，指的就是中央政府。从目前的情况看，如果没有一个权威性的中央政府，中国经济的统一性就会被分割，“诸侯经济”就会变成现实，国家整体产业的成熟和高级化将大大延缓，资源配置的宏观效率会受到极大损害，我国经济现代化的进程也将严重受阻。
随着社会主义市场经济体制的建立，我们不仅要强调中央政府的权威性和在宏观调控方面的主体地位，而且要从制度和法律关系上将中央政府的主体地位以及中央政府与地方政府的职能关系作出明确的规定，该集中的权力必须集中。从目前情况看，强调这一点具有重要的现实意义。与此同时，也要充分注意地方政府在发展地方经济中的独特作用，充分调动其积极性和创造性，赋予其必要的权力，该下放给地方政府的权力坚决下放。
改革以前，在传统计划经济体制下，中央政府管得过宽，统得过死，地方政府的职能和权力受到严重削弱，积极性没有得到应有的发挥，阻碍了经济发展。改革以来，随着经济体制改革的推进和社会主义市场经济体制的建立，权力过于集中于中央政府的问题得到根本性解决，大大扩大了地方政府的权限和职能范围，强化了地方利益，地方政府的积极性空前高涨。但是，随之而来的问题是，在地方政府的权力和地方利益得到强化的同时，中央政府对经济进行的调控能力被严重削弱了，国家整体利益不同程度地受到损害。这不能不引起人们的关注和思考。
应当注意到，权力过于集中，不利于经济的发展；同样，权力过于分散，对经济发展也是无益的，这一点在发展中国家显得更加明显。因为，第一，权力过于分散，不利于国内统一市场的形成。在市场经济发展的初始阶段，这样势必加剧地区封锁和贸易壁垒，从而导致市场分割。而没有全国统一的市场，所谓市场在全社会资源配置中发挥基础性的调节作用就无从谈起，社会主义市场经济体制也就不可能建立。第二，权力过于分散，不利于形成统一的、有效率的宏观调控体系。权力过于分散，势必削弱中央政府的宏观调控能力，加强地方主义和“诸侯经济”倾向，加剧地区间经济发展的不平衡和经济利益的冲突，从而不利于宏观经济的稳定和资源配置效率的提高。第三，权力过于分散，严重影响了产业政策对产业结构的导向作用，不利于产业结构的调整和升级，不利于国家整体产业的成熟和高级化，削弱了产业和产品的国际竞争力。
所以，就政府在经济运行和经济发展中的作用而言，我们的政府应是权威政府或强力政府，而不是事务政府或弱势政府；就中央政府与地方政府的职能关系和管理权限而言，应形成一个以中央政府为主导作用的分级管理体系。
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