校长负责制的比较与思考，本文主要内容关键词为：负责制论文,校长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国中小学的内部领导体制经过数十年的反复实践、探索和研究，终于在1985年5月29日中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，明确提出了“学校逐步实行校长负责制”，“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”学校党组织“保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”。1993年又颁布了《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确提出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”这是对建国以来中小学实行的领导体制的历史总结，科学地确立了学校内部的领导结构方式和校长的地位与权限。
当前，教育改革正在深入进行，如何进一步完善校长负责制，是人们关注的问题之一。本文拟就我国和西方一些主要国家的校长负责制的历史作一综合的比较研究，并就这一问题作出必要的思考，请大家指正。
一
中华人民共和国成立以来，我国学校内部的领导体制始终围绕着党政关系和民主集中这两条主线展开，形成了七个发展阶段和相应的七种领导体制。
1.校务委员会制。解放初期，各地学校一般都实行校务委员会制。校务委员会由进步的教职员工的代表和学生代表组成，校长由政府委派。这种体制在当时曾起了维护学校秩序，发扬民主，对学校进行初步改造的作用。但这种体制容易导致极端民主和工作无人负责的现象。
2.校长责任制。1952年3月，经政务院批准， 中央教育部颁布了《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》，对中小学领导体制作了比较完整的规定，中小学实行校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作。校长由政府委派，直接对人民政府负责，学校一切问题校长有最后决定权。这种体制当时在贯彻党和政府的方针、政策方面，在改变学校工作无人负责的状态方面起了积极作用。其缺点是没有建立相应的监督体制，难以避免校长个人独断专行。
3.党支部领导下的校长负责制。1957年整风反“右”以后对校长责任制采取了全盘否定的态度，中小学普遍设立党支部，实行党支部领导下的校长负责制，出现了党政不分，以党代政的现象，行政机构和行政负责人的作用没有得到充分发挥。
4.地区党委和主管的教育行政部门领导下的校长负责制。1963 年3月，中央教育部颁布了《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》，其中规定“校长是学校行政负责人，在地区党委和主管教育行政部门领导下，负责领导全校的工作。”“学校党支部对学校行政工作负有保证监督的责任。”实行这种体制以后，学校党支部职责分明，矛盾减少，学校行政组织的作用得到一定程度的发挥，学校突出了以教学为中心，教育质量得到了明显提高。但是由于“左”的影响没有清除，在片面强调阶级斗争的情况下，党政不分，以党代政的问题并未完全解决。
5.“革命委员会制”。十年动乱期间，领导体制混乱不堪，先是群众组织夺权掌权，接着是工宣队、军宣队、贫下中农管理学校，后来又成立了革命委员会，取消了以校长为首的行政组织机构，也从根本上破坏了党对学校的领导。
6.党支部领导下的校长分工负责制。1978年全国教育工作会议以后，中央教育部修订颁发《全日制中学暂行工作条例（草案）》，其中规定全日制中学“实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题，必须经党支部讨论决定。”这一领导体制对于拨乱反正，改变文化大革命的不正常现象起了重要作用。但是这一体制把“领导”与“负责”分开，职权与责任不统一，不符合管理学原理，而且在校长上面加了一个管理层次，这样不可避免地造成党政不分，以党代政的局面，既削弱了基层党组织的职能作用，又不利于发挥行政部门的功能，从而影响了学校组织管理的效能。
7.校长负责制。为了提高现代学校管理的效能，1985年5 月中共中央发表了《关于教育体制改革的决定》，《决定》明确提出“学校逐步实行校长负责制”。自《决定》颁布以后，各地逐步推行校长负责制。
十几年的试行与全面推广，证明目前实行的校长负责制是比较合理的领导体制，它是一个以校长责权为核心内容的整体结构概念。它由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保证和教职工民主参与。
所谓上级机关领导指的是学校由上级教育行政部门领导。这是实施学校内部管理体制的必要前提。
所谓校长全面负责，就是指校长是学校行政的最高负责人，是学校的法人代表，处于学校的中心地位，对外代表学校，向国家负责；对内全面领导和负责教育、教学科学研究和行政管理工作。
所谓党支部保证监督，表明学校党组织的职能有了很大的转变，由决策机构变成了保证监督机构，党组织不再领导学校的行政工作，其主要职责是积极支持学校行政部门的工作，保证监督党和国家的各项方针政策在学校得到贯彻和执行，同时集中精力加强党的建设，做好师生的政治思想工作，更好地发挥党组织的核心作用和党员的先锋模范作用。
所谓教职工民主参与，主要指建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，使教职工有一个法定的形式和渠道参政议政，对学校工作实行民主管理和民主监督。
从建国以来学校内部领导体制的比较中，从十几年的试验与全面推广中，证明了“校长负责制”优越于其他几种领导体制。同第一个五年计划期间实行的校长负责制相比，有了很大的改进，那时既没有党委保证监督，也没有教职工民主管理。同六十年代初实行的校长负责制相比，也不尽相同，那时也没有强调教职工民主管理问题。因此，现行的校长负责制是一种比较合理的领导体制，它初步构建了学校组织管理的权力制衡关系，保证了教职工民主权力和党支部的保证监督权力得以发挥，保证校长能正确地行使权力，避免产生专权和腐败，从而根本上提高学校组织管理的效率。
二
从西方主要资本主义国家学校情况来看，基础教育阶段大多实行校董会领导下的校长负责制。学校由少数人组成一个决策机构，这个决策机构的称谓不尽相同，法国称校务委员会，英国称校董会，德国和日本称评议会，美国称学区教委。决策机构的主要职责是：确定学校的大政方针，审议学校的重大工作，分配学校财务等。决策作出以后，由校长负责具体执行。校长是学校行政的最高负责人，学校的各项工作，均由校长统一领导。校长在执行决策的过程中，可以充分行使指挥权，各委员无权干涉校长的工作。这样就保证学校工作符合管理学中的组织延续性原则，不因个别人工作的变动而影响学校整个工作安排。
然而，由于各国社会经济制度以及宏观教育行政体制的不同，校长负责制也存在着某些差异，英、美和前苏联有较大代表性。
（1）英国
英国现行的中小学内部管理体制是校董会领导下的校长负责制。由校董会管理学校是英国学校的传统。早在1833年，各学校便出现了由社区代表参加的校董会，负责学校管理中的一些重大决策。1944年教育法中对这一学校管理形式再次在法律上予以肯定，要求各公立和民办学校均设立校董会，1985年再次明确在所有学校中实施校董会领导下的校长负责制。
根据法律规定，校董会必须有地方教育当局代表、教师与家长代表，以及社会代表参加，甚至可以让学生代表加入。校长是校董会的当然成员。校董会既是学校的决策机构，又是学校法人代表。学校的一些重大决策必须由它作出决定。它的主要职权是：审议并通过学校的年度预算与年度开支；重大决策性事务呈交董事会批准；参与学校课程的安排和各科时间的分配；关心与教学有关的人事变动与费用问题；参与教师、教辅人员的任命，校内教职工的晋级以及一些大的人事变动，同时还有权顾问教师的在职进修；参与讨论有关学生的特殊需求，接受来自学生家长的上诉，参与有关学生纪律问题的处理（如停学、开除等）；敦促地方当局保障学校建筑物以及设备的配备等。
根据法律规定，校长是学校首席行政长官，他向校董会负责，执行校董会的决议以及照看学校的日常行政事务。对校长的任命，政府有专门的规定，一般需要成立一个“地方教育当局——校董会联合遴选小组（joint LEAA—Governors Panel）”， 按以下程序任命校长：公开招聘，收集背景材料，排出初试名单，面试，任命。无论是在中学还是小学，要当一名校长，必须既有成功的教学经验，又具有一定的行政工作政绩。校长的职责主要有：制订学校的办学方针、目的及达标的措施，并努力使这些设想为大家所接受；建立学校内部组织，安排好经费和教师，使决策得到贯彻；使每个教职工明确自己的职责，并保持高昂的工作热情；通过工作评估与检查使全体教职工具有且保持一定的工作水准；与校董会成员、地方教育当局官员及其他学校校长保持密切联系和友好合作；搞好对学校工作的自我评估，找出短处，设法予以补足。要完成上述职责，他必须是一个成功的校长。一个成功的校长必须具备以下素质：善抓大事，体察民情，平易近人，积极参与，灵活机动，能言善辩，合理用人。
（2）美国
美国实行的是学区教委领导下的校长负责制。学区教委成员大都是当地工商界人士与专业人员。教委人员的人数往往因地而异，少至3 人，多则达10几人。它类似英国的校董会，也是学校事务的决策机构。其具体职责是：制定学校办学方针；为学校征税（学校经费的50%由它通过税收解决）；雇聘学校教职工；管辖学校财产；制定教育计划；选派学区视导长（即教育局长）及其视导员；评估学校工作。总之，学区教委的管理职能主要体现在决策、行政与督导三个方面。
美国公立学校的校长，多由学区教委选聘。作为一校之长，除了具备一般教师必需的资格之外，还必须在有关的教育培训机构修得教育行政与学校管理方面的学分。美国中小学校长普遍具有较高的学历。根据1977年全国中学协会（NASSP）对全美中学校长所受教育的调查， 拥有硕士学位者已占97%，且95%以上的人获得教育学或教育行政学硕士学位。这种普遍的高学历现象，在英国中小学校长中实属罕见。
美国大多数州实行校长负责制。校长是学校的行政首长。校长有权组织领导班子，提名副校长、学校指导员和系主任的人选，然后上报学区教委讨论，一旦讨论通过，立刻走马上任。
美国校长的职权范围相当宽泛：执行学区当局的政策与决定；组织管理和协调各部门；谋求学校课程与教学的改进；确定学校内部各岗位的责权范围并作人数上的安排；决定学校日常事务；与上级行政人员经常保持联系；争取社会的合作与支持。
美国校长的具体工作有：定期向学区教委汇报学校的办学情况；向学校全体师生员工以及学生家长传达上级的方针政策；每年向学区教委呈报学校预算计划，尤其是教学与基建的开支；统筹全校的课程计划并安排好教师的工作，指定他们的具体工作及其职责范围；考查和评估教师的业务水平；配合和协助系主任工作；聘请代课教师；批准各类家长会；监督学校教学设备、教学用品以及图书的合理使用；处理学校内部发生的争端；指导学校行政部门使用计算机程序等等。
美国校长的具体工作表明：美国校长在学校管理上的主要职责体现在行政管理与教学监督这两个方面。它与英国校长最大的区别在于，前者侧重于监督，后者偏重于领导。
（3）前苏联
在前苏联，学校的内部管理体制是以校长为首的学校行政管理集体负责制。学校行政管理集体由校长、副校长、总务主任、少先队总辅导员组成。它在同级党组织的领导下，协同学校的工会组织和其他社会组织管理和领导学校工作，其主要任务是形成校内教育集体并负责指导和协调集体的影响。
前苏联学校对校长的选拔有严格的要求，中等普通教育学校的校长由加盟共和国或自治共和国教育部，州、市教育局委任。八年制不完全中等普通教育学校和初等学校的校长，由区和市教育局选聘。要求校长必须具有较高的组织能力，教龄必须在三年以上，前者必须具备高等学历，后者必须完成相当于高等师范或中等师范的教育。按学校章程规定：校长领导学校教育集体，正确挑选和配备干部，检查教学、教育工作的质量，指导学生的自治工作，协助学校共青团、少先队及其他社会组织开展活动，指导家长委员会的工作，对学校财政工作负责。
副校长由校长推荐，再由区或市教育局委任，副校长的职责随不同职务而确定。主管教学、教育工作的副校长应正确组织教学、教育课程，检查教学计划和大纲的完成情况，总结推广先进的教学教育经验，帮助教师提高业务水平。主管生产教学的副校长应组织好学生的生产教学和生产劳动，检查劳动保护和安全操作规则的执行情况。课外和校外教育工作的组织者（权限相当于负责教育工作的副校长）负责组织和领导学生的课外和校外活动以及社会公益劳动，对班主任、教师、教导员和其他参与领导学生课外活动的人员进行指导，并经常与少先队总辅导员取得联系，互相配合，协同搞好工作。
少先队总辅导员是校长的得力助手，其职责是协助校长对少先队员进行社会政治教育，帮助各中队组织有意义的、内容丰富的少先队活动，并注意发挥少年儿童的主动性、首创性和独立性。
总务主任的职责是做好校舍校产的保管工作，保持学校环境卫生，组织好校内的服务性工作。
学校内部设有校务委员会，它不同于英国的校董会，它不是决策机构，只作为学校的咨询机构或审议机构，协助校长执掌教务，无权任命校长。
学校党组织在学校管理工作中起主导作用。它领导共青团工作，对学校行政工作起保证监督作用。
三
从学校领导体制的跨国比较中，可以看出，我国和西方国家一样，都实行校长负责制，所不同的是：我国实行的校长负责制，校长上面没有设立最高决策机构，校长既是决策者，也是执行者，决策与执行的职能没有分开。但是我国学校的监督机构—党委，则是西方国家所没有的，这正是我国校长负责制的特色。
十几年来，我国学校校长负责制的实践证明，它虽然还属于起步阶段，却显示出其强大的生命力。各地学校初步理顺了学校内部的党政关系，校长集职、权、责于一身，开始大胆行使职权，发挥作用，承担责任，改变了过去以党代政、权责分离的不利局面，明显提高了学校管理效益。同时，随着学校内部关系的理顺，党的教育方针政策得到了有力的贯彻和落实，学校的教育、教学质量呈现出爬坡上升的趋势。但是也有一些地区和学校对这项改革的实质认识不足，在理论和实践方面仍然存在着不少问题。从学校内部来看，校长如何正确行使权力？校长应具备哪些条件？校长怎么产生？校长与党支部、教代会、校务委员会是什么关系？等等。这些问题仍然不很清楚，因而使学校内部的改革难以从单项的浅层的改革向整体的、深层的改革推进。
为了进一步完善校长负责制，有必要在总结经验的基础上，对这一体制改革中的几个重要问题进行思考和探讨，以推动改革的深化与扩展。
（1）廓清人们对校长负责制的认识
人们对校长负责制的认同和践行是经历过一个极为曲折的过程的。1985年《决定》提出“学校逐步推行校长负责制，”各地学校开始试行，然而步履极为迟缓，直到1992年邓小平同志南巡讲话和1993年《中国教育改革和发展纲要》颁布以后，推广的步子才大大加快。校长负责制由推行到全面实施，历时10年之久，这不能不说是一个漫长而曲折的过程。究其原因有二：其一，不少人担心实行校长负责制以后会削弱党的领导；其二，担心校长会独断专行。鉴于此，我认为有必要在理论方面进一步加以辨析，以廓清人们对校长负责制的认识。
首先从它的涵义来看，校长负责制是一个完整的概念，其涵义包括校长的全面负责，党组织的保证监督，教职工的民主管理。在这一体制中，校长是学校行政的最高负责人，是学校的法人代表，处于学校的中心地位。校长对外代表学校，向国家负责；对内全面领导和负责教育、教学、科学研究和行政管理工作。即校长对学校各项工作拥有决策权、指挥权、人事权和财经权。这是校长负责制的核心所在。在这一体制中，党政职能分开，党支部不再领导行政工作，而是转变职能，对学校行政工作起保证监督作用。这一转变不仅符合管理学原理，也顺应了国际潮流。在这一体制中，教职工可以参政议政，对学校的一些重大问题，教职工有权发表自己的意见。这样就能保证校长正确合理地使用权力，避免独断专行的作风出现。
其次，从辩证法的观点来讲，任何一种体制都存在着利与弊，问题的关键在于其利弊的大小。从我国中小学领导体制的演变过程看，校长负责制发展到今天是来之不易的，是有代价的摸索的结果。它毕竟是我们对40多年里多种体制进行认真分析总结和反复比较研究所得出的一种理性选择。因此，尽管存在不足，但终归是瑕不掩玉。再把视野延长拓宽，目前国外大多数学校也都实行校长负责制。试想，一种体制在如此深远和宽广的时空内被普遍地采用，那表明这种体制反映了特定领域里的基本规律。因此，我们必须珍惜它，化大力气研究它，使其更富有现代内涵，在实现教育现代化的过程中真正发挥作用。
（2）规范校长的选拔制度
目前，一些学校的校长负责制实施得不够完全，诸如校长负责不到位，淡化组织对学校政治思想工作的领导，某些校长短期行为严重等。造成上述问题的原因很多，而校长自身的素质至关重要。俗话说：“三军易得，一将难求”，说的就是校长人选的重要性。校长作为学校的首要领导者，其地位与作用是不言自明的，他是设计者，具有先导作用；他是联络者，具有桥梁作用；他是指挥者，具有统筹作用；他是示范者，具有榜样作用。可知，规范校长选拔制度是完善校长负责制的一个重要方面。
第一，进一步明确校长的选拔标准。国外学校对校长的选拔都有严格的要求。在英国，无论是中学和小学，要当一名校长，必须有8—10年的学校工作经历，必须具有成功的教学经验，具有一定的行政工作政绩。在美国，要成为一名中学校长，候选人必须具有一定年限（至少3年）的教学经验，获得教育管理专业硕士或博士学位，取得州教育部门颁发的校长资格证书，且具备管理和督导方面的专门知识，拥有某些行政经验和管理能力。在德国，大学毕业者到中小学校实习2—3年，再经过各州的统一考试，合格者由州教育部分配到各个学校。经过学校10年左右的教学生涯，且必须是优秀教师，担任过副校长者才有资格应聘校长。
我国校长的选拔标准，近些年来有了一些新的规定。1991年。国家教委制定了《全国中小学校长任职条件和岗位要求》（试行），其中对校长的政治思想、职业道德和学历水平作了较为明确的规定。但是对校长的专业知识、工作经验等未作具体规定。参照国外的经验，我们认为还必须补充以下几项要求：校长必须由教学人员中选任，必须具有5—8年以上的工作经历，有成功的教学经验，曾担任过副校长，有较强的管理才能，有一定的行政工作政绩。除持有上岗证以外，还必须具备管理和督导方面的专门知识，具有教育管理专业证书。这样的校长才能担得起现代化教育的重任。
第二，改革中小学校长的选拔和任用方式。世界各国选用校长的方式有其不同的特点。法国由大学区长任命，美国由地方教委招聘，英国和德国也实行招聘制，即面向全国通过新闻广告的形式招聘校长，使具备条件者都可以前来应聘。
我国中小学校长的任用方式仍以委任制为主，一般由学校的上级主管部门任命。在近些年的改革过程中，除委任制外，也试行其他任用方式。有的地区采用招聘方式，有的采用选任方式，有的采用考任方式，有的则试图把其中几种方式结合起来运用。我们认为，不管采用何种方式，只要能产生积极效益，都可使用。一般来说，在群体素质较高的地区可采用选任制，由公众选举，或者采用招聘制，面向社会招聘，引入竞争机制，为那些有能力、有条件担任校长的人员提供机会。反之，在落后地区则以委任制、考任制为宜。同时，对于校长的任期也应作出相应的变革，革除终身制。这样的作法才能真正做到量才录用，所选校长才能尽心尽力。
第三，建立科学的考评制度。根据我国目前状况，应尽快建立校长的考评标准，在不放弃定性评价的同时，加强定量评价工作，建立科学化，数据化的校长评价制度。应把校长的评价与任期挂起钩来，经过考核，凡能胜任领导工作，并不断做出成绩的，均可连任；凡不能胜任校长职务的，应及时予以调整。
第四，切实做好中小学校长的培训工作。国外学校对校长的培训工作十分重视。美国通过教育立法规定中小学校长接受培训是任职资格的必要条件。他们十分重视培训内容的时代性、创造性和挑战性，以适应迅速发展的社会需求。校长不仅上岗前接受培训，任职5年后， 要继续接受培训，以掌握新的知识和技术。英国、德国也十分重视校长的培训，培训方式灵活多样：有上岗培训，有短期的专题培训，有高学历培训。许多中小学校长在未作校长之前已经过了教育管理硕士或研究生班系统培训，为谋求校长职位作好必要准备，这种多样式的培训方式满足了不同校长的需求，较好地解决了工作和学习的矛盾。
我国的校长培训工作近年来也有了较大的进展。面对我国中小学校长素质普遍较低的态况，中组部、国家教委高度重视这支队伍的建设。几年来采取了一系列措施，如颁布《全国中小学校长任职条件和岗位要求》等文件，各地根据中组部和国家教委的精神，有计划，有组织地开展了中小学校长的岗位培训工作。据统计，目前全国大部分省（区、市）已基本完成历时6年的岗位培训任务。大多数中小学校长政治、 业务素质得到了较大提高，极大地推动了校长职业的专业化进程。在完成百万校长培训计划的基础上，国家教委争取在1997年底前实现中小学持证上岗的目标。1995年底，国家教委在总结第一轮岗位培训的经验基础上，按照教育改革与发展形势对中小学校长队伍的新要求，及时下发了《关于‘九五’期间全国中小学培训指导意见》和《全国中小学校长提高培训指导性教学计划》，目前各地正在研究实施第二轮培训的工作思路。
然而我国的培训工作还跟不上教育发展的需求，参考国外校长培训经验，我们认为以下几方面的工作应进一步加强：开展多层次、多渠道、多类别的培训活动，尽快提高现任中小学校长的管理水平；加强中小学校长培训基地标准化建设，增大培训经费的投入，建立一支高质量的培训队伍；加强评估工作，把它纳入九年义务教育督导工作体系，列为其中评估检查的重要指标和内容。
（3）健全相应的民主监督和制约机制
在学校组织管理的过程中，如果只是单项用权，即只有校长对教职工实施影响、控制和监督，而无教职工对校长实施影响控制和监督，那么就会出现专断。为了确保校长正确合理地使用权力，必须要建立一些相应的制约、监督机制。第一，充分发挥党支部的保证监督职能，以保证学校不偏离社会主义方向；第二，建立健全的教职工代表大会制度，让教职工“参与管理”，发挥教职工的集体智慧，有助于校长实行科学管理，减少决策中的失误；第三，健全校务会议制度。《决定》明确规定：“有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”为什么定为审议机构？这是因为学校已经有了党支部保证监督，如果再把校务会作为决策机构，就不利于实行校长负责制。定为审议机构，既不必事事由它决策，又可以使校内有办学经验的人在某些问题上有否决权。凡是学校管理工作的重大问题，校长必须要提交校务会议审议，在审议的基础上，由校长最终决定，这样可以起到集思广益的作用。
由此可见，我国学校内部不另设一个决策机构，注重发挥党的基层组织的保证监督作用，正是我国校长负责制的特色。它解决了合理而有效的权力制衡关系，保证学校行政领导合理用权，实现领导者权力、责任和服务的统一，从而根本上提高了学校组织管理的效率。
通过各国学校管理体制的比较研究，通过对我国学校管理体制的理性思考，我们深信：我们有无比优越的社会制度，只要我们立足本国实际，牢牢抓住本民族的优良传统，把目光投向世界，投向未来，做到古今融合，中外互补，一个崭新的有中国特色的社会主义管理体制必将在我国形成。