加快城市土地整理 促进耕地总量动态平衡，本文主要内容关键词为：动态平衡论文,耕地论文,总量论文,土地论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 P934
土地整理(Land Re-adjustment)是集约利用土地、实现耕地总量动态平衡的一个重要手段，它是人类文明用地的产物。目前我国开展的农地整理较多，而对于城市土地整理却重视不足，这不仅降低了土地整理的整体效益，还限制了土地整理的持久发展。面对21世纪的发展，中国日益增多的人口和耕地资源相对不足的矛盾日益激烈，加快城市土地整理，减少占用耕地的数量，确保耕地总量动态平衡，成为社会发展的必然。
1 城市土地整理
1.1 内涵 城市土地整理是在既定的城市空间范围内，按照城市发展规划和土地利用总体规划的要求，采用一定的措施和手段，调整城市土地利用结构，改善城市用地环境，提高城市土地的利用率和经济产出率，提高城市的现代化水平，以实现经济、社会、生态的可持续发展。
城市土地整理的实质是合理组织城市土地的开发利用，促进城市用地的有序化、集约化，提高土地的经济承载能力和土地收益率。城市土地整理按照近期效益和远景效益、经济效益和生态效益密切结合的原则，充分、合理、经济地利用土地资源，运用系统的观点，科学规划城市土地的开发利用。城市土地整理的目的是在现有土地的基础上，优化城市用地结构，提高土地利用率，控制城市用地的盲目扩展，改善生态环境，促进经济发展。为实现这一目的，城市土地整理的主要内容是：调整用地结构，优化配置城市土地；对闲置地的开发和权属调整；改造旧城区，盘活存量现有土地；增加城市绿地面积，优化生态环境[1]。
1.2 城市土地整理与耕地总量动态平衡的关系 耕地总量动态平衡的基本涵义是保持现有耕地数量不能减少，随着人口的增加，耕地数量还将增加。我国人口基数大，且其增加趋势在今后一段时间内不会扭转，土地的有限性、空间固定性决定了无限增加耕地的数量是不可能的，只有实行土地整理，提高土地的集约利用，才是实现耕地总量动态平衡的重要措施之一。
随着城市化进程的加快，城市用地逐渐向外扩展，吞占城郊大量农田，挤压农地向质劣偏远的地区转移，农地质量趋劣。若轻视城市土地整理，整理的目标和方向就会偏移，并进一步刺激非农建设用地继续维持低效利用的状况，结果导致非农建设用地的规模越来越大，从而挤占更多的农地，使得耕地数量迅速减少。目前，我国人均耕地面积仅为世界人均数的1/4，全国已有1/3的省份人均耕地不足0.07hm[2]。我国人口每年以1300多万的数量增加，耕地却以每年几百hm[2]的速度递减。现有耕地总量不能再减少，而应努力做到随人口经济的发展，耕地总量不再减少，保持耕地总量动态平衡关系到国民经济可持续发展的全局，保护耕地就是保护我们的生命线。城市用地增加是引起耕地减少的因素之一，因此实施城市土地整理势在必行。加快城市土地整理，有利于确保耕地总量动态平衡。
2 城市用地存在的问题
2.1 城市用地扩张过快 随着我国经济的发展，城市化进程不断加快。改革前，我国设市城市只有172个，如今已增至667个，建制镇从1982年的2664个增至1998年的19216个；城市化水平从20%增至29%。到2010年，设市城市将会超过1000个，建制镇超过2000个，城市化水平将达到40%左右[2]。在城市化的迅猛发展过程中，各项城市建设用地急剧增加，而一些城市为追求规模，急功近利，盲目向外扩展土地，以增加建成区面积，满足城市用地的需求，致使城市边缘区耕地数量急剧减少。1986～1996年，我国平均每年净减耕地50万hm[2]，城镇建设用地从3266.7km[2]增加到4905.1km[2]，建设用地增加了50.2%[4]。1998年在冻结县改市和耕地占用的情况下，每年占用耕地20万hm[2]，加上非耕地约30万hm[2]。而根据土地人口承载力研究成果要保证16亿人的吃饭，必须保证现有耕地总量不减少。城市规模的扩大、外延式的扩展引发的土地问题必然会引起粮食、农业问题。若不能保证基本的农业生产，将会出现“欲速则不达”的局面，必然会影响社会、经济、生态的可持续发展。
2.2 城市土地利用结构不合理 城市用地中，工业用地和居住用地占优势，而经济贡献率较高的第三产业用地较少。如山东省工业用地、居住用地占城市用地总面积的50%以上，而其它用地所占比例少[3]。随着城市产业结构的调整，城市中第三产业比重迅速上升，第二产业比例下降。但用地结构却出现滞后。相当多的低效、高耗能、重污染的工业用地占据了城市中心区或高价地区，经济效益差，土地产出率低，使土地级差效益得不到充分发挥。城市的发展有赖于结构合理的土地利用。反之，则会阻碍城市的发展。
城市用地功能分区不合理，致使许多城市存在住房困难、交通拥挤、环境恶化等问题。城市公共绿地面积少，城市绿地面积的增长速度落后于人口的增长速度，人均绿地面积相对不足。山东省城市建成区绿地覆盖率由1989年的23.5%提高到1997年的30.88%，年增长率为3.4%；人均绿地面积由3.8m[2]增加到5.91m[2]，年增长率为5.6%，均低于同期城市用地的增长速度[3]。由于公共绿地所占比重少，加上工业区、居住区混杂在一起，导致城市生态环境恶化。山东济南、淄博、青岛和济宁等城市的大气污染和水体污染程度均居全国大中城市前列，出现不同程度的酸雨现象。
2.3 城市闲置土地多 90年代以来，由于“开发区和房地产热”，一些城市纷纷大搞房地产，以致于供过于求，亚洲金融危机的影响，使得房地产市场疲软，房产供需脱节，商品房、写字楼、高级别墅等曾大量滞销，因而这些建筑占用的大量土地的经济效益得不到充分发挥。1997年全国商品房闲置面积达7038m[2]，1998年底又增加到8000多万m[2][4]。目前城镇人均用地已突破国家规定的120m[2]上限，达到133m[2]，城市建筑容积率（城市建筑面积占建设用地总面积的比重）仅0.3左右，40%以上土地属于低效使用，5%土地处于闲置状态[4]。
3 城市土地整理的具体措施
3.1 控制大城市发展规模 适当控制大城市发展规模，减少城市建设对耕地的占用，积极发展小城镇，集约利用现有土地，在现有城市的基础上以内涵发展为基本思路，推行“中心城市——中小城市——小城镇——乡村”模式的城市体系，加快中心村建设。这样，用地灵活，将城市占地面积、道路占地面积和其它方面需要的占地面积节省，缓解城市化与农业争地的矛盾，合理安排各业用地，包括建设城市绿地（森林、草原、湖泊、池塘、农田等），改善城市生态环境，促进区域经济发展。同时，又有利于区域城市整体发展，城市、城镇的发展可以在区域统一规划下进行，避免产业结构趋同，基础设施重复建设，从而促进城市质量提高和功能完善。城市和乡村组合成一个区域，利于城乡相互促进，相互发展和提高城市化水平。
3.2 调整城市用地结构，优化配置土地 城市是以人为主体，以空间集约利用为特征的结构体系。合理的土地利用结构是城市功能正常发挥的前提，是实现城市发展的重要保证。运用经济和行政手段，盘活工厂用地，有污染的工厂迁出城市中心区。结合旧城改造，一方面要做到根据现有城市基础设施的建设能力安排产业布局和住宅建设，就近就业；另一方面，根据当前人口疏解方向、交通条件等，适应多中心、开放式的带形定向城市新结构，规划好产业布局，建立工作与生活密切结合的多功能综合区，提高迁移地区的吸引能力。
3.3 集约利用土地 城市土地从粗放到集约使用方式的转变，与房地产企业的经营方式有关。一部分房地产企业经营效益差，取得开发权，而因资金不足或房产不适应社会需求而使大量房产闲置。如北京市已批准的房产项目，曾几乎开发率仅占20%，80%因资金不足、市场需求不足而未能开发。调整房地产内部结构，房地产企业集团化，兼并、收购经营效益差的房地产企业，一部分条件具备的企业走股份化的路子，提高企业的规模经济效益，有利于成片开发，规模经营，集约使用城市土地。
现阶段乃至长远都应控制城市住宅面积标准，不允许超标，提倡建普通民居、复式小套间住宅，适当发展公寓式多层住宅、高层住宅。坚持城市土地成片开发，征用一片、开发一片、建筑一片，力求避免城市建设由于上下管道、线缆、供水、供气、电讯等的安装而挖地不止，遍地开花状况，各部门密切配合，尽可能一次性施工。
城市建成区的扩展应以旧城改造，控掘土地使用潜力为主要途径，新建项目尽量利用旧城区、老厂区、现有闲置废弃地。鼓励处于中心区位的工厂、事业单位结合本单位用地情况，向外租赁一部分土地。新区建设一定要统筹规划，不搞行政分割，有条件的地区可试行土地使用按功能分区管制，即将规划区内土地按使用用途和发展状况分为各使用功能区，如商业区、工业区、行政区、若干住宅小区、文教区，有利于管理优化，集约用地[5]。
3.4 按两个规划，搞好城市用地管理 国民经济的发展和城市产业发展方向的调整，决定了城市地域结构是一个动态的结构，合理化只是相对的概念。特别是新技术、新产业、新观念不断发展的今天，更要求城市土地利用规划留有相当大的余地，满足各业对土地的需求。
城市总体规划与土地利用总体规划要相互衔接，土地规划应对城市总体规划起指导作用，另一方面，城市总体规划对土地利用总体规划所确定的规模起验核的反馈作用，补充和完善土地利用规划的控制指标，在土地利用总量上统一目标，并在规划期内不得突破。制定和执行严格的城市土地供应总量计划，尤其是增量部分，城市土地使用权出让的一级市场必须由国家垄断，城市土地供应总量、占用耕地指标应尽可能控制在最小的限度，并加强宏观控制。对城市土地实行“统一规划，统一征地，统一开发，统一出让，统一管理”的“4个统一”。对于已出让但无资金开发的土地应依法按期收回土地使用权。
3.5 政府指导与市场配置相结合 城市土地整理应以政府制定的土地规划、建设规划为依据的。在土地整理过程中，又涉及到诸多政府机构、企事业单位以及土地使用者权属关系的调整，所以对城市土地整理的组织实施、投资引导和动态监督等一系列内容必须发挥政府的主导作用。同时，还要通过市场需求来确定哪些土地需优先进行整理。通过市场机制来配置人力和物力，以提高整理后土地的时效性，推动整理工作的滚动式发展[6]。
3.6 加强生态建设 城市化过程中，一方面城市建设占去许多城市绿地，市民处于混凝土包围之中，在经济发展的过程中，忽视了生态建设；另一方面，由于技术进步和经济发展，城市居民工作时间缩短，休憩、娱乐的设施和用地要求也越来越强烈。因此，增加城市绿地比重和合理布局城市绿地，愈益成为城市用地规划需要考虑的重要问题。在城市土地整理过程中，同时加强城市生态环境的建设，努力创建清洁、优美、舒适的生态环境，更有利于城市的可持续发展。因此，首先要重视城市基本建设布局。因为城市基本建设布局不仅直接影响生产废物的分布，而且决定着城市居民区的布局和规模，从而也影响到生活废物和资源消耗的分布；另外，重视城市绿地建设，增加城市绿地面积。
4 结语
人类只有一个地球，全球土地是有限的。耕地是人类赖以主存的重要资源之一，城市土地是人类所需空间的载体、依托，是住宅开发不可缺少的重要资源。人类对土地的需求激增与供给的有限性是一个矛盾，调整好城市用地和农用耕地的关系，合理开发城市用地，加快城市土地整理，才有利于促进耕地总量动态平衡，实现国民经济的可持续发展。