“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路，本文主要内容关键词为：行政区划论文,区域经济论文,化与论文,当代中国论文,新思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着入世过渡期即将结束，我国日益融入经济全球化浪潮中。在我国经济开放程度最高的地区——珠三角、长三角，出现了由资本推动的区域经济一体化趋势。在经济全球化背景下，为了适应传统政区与政区之间的竞争向当代区域与区域之间竞争的转移，抓住新一轮全球生产要素优化重组和产业转移的重大机遇，实现产业结构调整升级，提升区域竞争力，怎样进一步推动区域经济一体化进程，就成为珠三角、长三角各行政区的主动渴求。但由于缺乏相应行之有效的制度安排，这种区域经济一体化的努力总是绕不开行政区划这一道“看不见的墙”。如何解决当代中国区域经济一体化与行政区划的冲突，成为时下企业家、学者、官员共同关注的热点问题。本文从经济全球化背景下政府管理范式从统治走向治理的角度，跳出传统行政区划调整的旧框框，立足转变政府职能，实现政府体制创新，提出了“复合行政”新理念，以期对这一问题的解决提供一种新思路。
一、问题的缘起
当代中国区域经济一体化与行政区划的冲突，典型地表现为：因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经济形成了一种刚性约束，产生了一种与区域经济一体化相悖的“行政区经济”现象。我们认为，这是一种由计划经济向市场经济转轨过程中出现的特有现象。它具有以下特点：
1、地方政府企业化。改革开放以来，由于政企不分，地方政府与国有企业有着千丝万缕的联系，习惯于直接管理经济和直接干预企业。特别是当中央政府以GDP增长等经济指标作为政绩考核指标时，在利益的驱动下，地方政府更强化了对企业的干预。这种政府直接干预国有企业的决策和经营的行为表现出企业化特征。政府本应该加强对经济社会的全面管理，以纠正市场失灵和建立高效竞争秩序，给经济发展创造良好的条件。由于政府行为企业化，忽视了对经济社会的全面管理，出现了所谓“荒了自己的地，种了别人的田”的现象。
2、企业竞争寻租化。由于企业对政府的依赖关系尚未从根本上打破，企业与政府构成了利益的共同体。企业往往通过寻求地方政府赋予的特权，攫取在竞争性市场不能获得的超额利润。同时，地方政府通过给予当代企业特权和保护企业利益，实现地方财政收入最大化。
3、要素市场分割化。为了发展本地经济，解决劳动就业，地方政府往往通过各种手段，阻碍生产要素的跨行政区流动，人为地分割要素市场，使区域性的有序竞争的统一市场不能形成，对内开放远远滞后于对外开放。
4、地区产业结构趋同化。由于地方各项经济指标的完成与地方官员个人的政治升迁挂钩，地方政府往往忽视各地比较优势的差异和产业结构升级的规律，竞相发展价高利大的产业，造成重复建设和地区产业结构趋同。
5、资源配置等级化。由于市场尚未完全发育成熟，政府在资源配置过程中仍然起着重要作用。一个地区在我国现有行政序列中的等级，决定了其获得资源份额的多少。因此，行政中心往往自动成为经济中心，而一个经济中心没有获得相应的行政等级，其经济中心的地位也难以提升，经济辐射面也难迅速扩张。
6、邻域效应内部化。地方政府具有强烈的属地经济观念，在地际竞争中，往往视行政边界为“经济边界”，有意识地限制地方财政投入到行政边界地区，这给相邻地区带来了外部性，诸多行政边界地区的经济由于财政投入的不足出现边缘化的趋势。
我们认为，“行政区经济”在我国由计划经济向市场经济转轨过程中的出现具有一定的必然性。在改革开放初期，由于市场刚刚发育、企业尚未成为真正的市场主体，只有通过中央向地方的放权让利，使地方政府成为一级利益主体，形成地方政府与地方政府之间竞争的格局，才能推动地方经济发展，事实证明也的确如此。因此，“行政区经济”有其合理性的一面。
但随着我国“社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成”，[1]特别是经济全球化带来的区域与区域之间的竞争，一个行政区的竞争力越来越取决于所在区域经济一体化形成的竞争力，行政区经济逐渐暴露出致命的缺陷，即行政区划成为了区域经济一体化的障碍。如何解决当代中国区域经济一体化与行政区划之间的冲突，就成为我国经济下一步全面、持续、健康发展的关键。
由于“行政区经济”的表现形态主要通过行政区划表现出来的，所以，传统的解决思路就是对现在的行政区划进行调整，代表性的观点是通过行政区划的升格、合并、兼并来解决这一问题。我们认为，这种思路陷入了对行政区划理解的误区。
行政区划就是国家对于行政区域的分划，即在既定的政治目的与行政管理的需要的指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素，在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。[2]任何国家为了行政管理的方便，必须将其国土划分为有层级的区域，即行政区域。恩格斯在论述国家起源时指出：“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民。”[3]显然，行政区划是一个基于一定自然、地理条件的政治、经济和社会的综合体。虽然行政区划具有一定的经济功能，为了发展经济，适当地对行政区划进行微调也是必要的。但是，行政区划的形成首先是来自政治统治和社会地管理的需要，并且行政区划一旦划定便具有法律地位，在一定历史时期和社会条件下，一国行政区划相对稳定。否则，行政区划的频繁调整不仅造成大量社会财富的浪费，而且，每次调整的成本很高，会降低行政效率，还会对社会、经济、政治的发展产生许多不良影响。
我们认为，行政区划的调整并不能彻底解决“行政区经济”所带来的问题，因为区域的界限永远都是存在的。即使调整行政区划，也会带来新的“行政区经济”现象。与其承担因行政区划调整带来的巨大成本，不如强调行政区之间的合作与协调。在国外不乏这样的成功案例。比如日本，东京都和崎玉县已经在经济上融为一体，但东京都、崎玉县的边界未曾有过改变。再比如美国，作为其东部重要经济中心的纽约市的经济边界已延伸到了新泽西州，而要改变纽约市和新泽西州的行政边界，在美国这一联邦制国家几乎不可能。
我们认为，阻碍区域经济一体化的根本原因不是行政区划，而是政府职能未能适应我国市场经济的发展转变到位。
新中国成立后，我国建立了高度中央集权的政府管理体制。政府对经济的管理以部门（条条）管理为特色。各地方政府机构的设置讲究与中央或上级的业务对口，并按行政区实行管理。全国经济“一盘棋”，并由中央政府安排这“一盘棋”，各地政府不是独立的经济主体，仅是这盘棋上的“棋子”。自1978年改革开放以来，我国调整了中央与地方的关系，地方政府通过中央向地方放权获得了一定的自主权，经济管理模式逐渐由条条管理模式转变为块块管理模式。但是，这种放权在很大程度上是政府内部权力的转移，而不是政府向企业、市场和社会的还权。因此，无论是条条管理还是块块管理，政府对经济进行干预的本质是一样的。唯一不同的是，以前企业由一个婆婆管，现在则由多个婆婆管。在中央实施经济赶超战略的压力下，地方政府为了完成上级政府下达的各项经济指标，在市场尚未发育成熟、国有企业尚未真正成为独立市场主体的条件下，地方政府不得不采取经济任务数量化分解的管理方式和物质化的评价体系。这样，政府干预企业的目的，就与地方官员升迁直接挂钩的考核政绩指标相连，与实现地方财政收入的最大化相连。这也就直接促成了“行政区经济”的形成。
因此，在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整——新的区域经济一体化与行政区划的冲突——行政区划再调整的恶性循环。我们认为，在经济全球化背景下，要真正解决当代中国区域经济一体化与行政区划的冲突，必须适应我国市场化改革不断深入的进程，加快政府职能转变，实现政府体制创新。只有这样，市场这只“看不见的手”，才能摆脱政府不当干预的枷锁，使生产要素得以跨行政区自由流动和优化配置，即区域经济一体化。为此，我们提出“复合行政”新理念，希望为解决这一问题寻找一个新思路。
二、“复合行政”理念的阐释
“复合行政（compound administration）”这一新理念的提出，来自于我们对经济全球化背景下政府管理范式从统治转向治理的认识。我们认为，它在传统行政区划调整的框框之外，着眼于进一步推动政府职能转变、实现政府管理体制创新，为解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突提供了一个新思路。
所谓“复合行政”，就是在经济全球化背景下，为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。
“复合行政”这一新理念的核心思想是：
1、多中心（polycentric）。“复合行政”强调，跨行政区公共服务，不能仅仅依赖中央政府这个单中心在行政隶属关系的基础上，靠行政命令的方式集中提供；而应该在中央政府的支持下，通过地方政府与地方政府之间、地方政府与非政府组织之间的合作形成的多中心分别提供。这种多中心分别提供的方式，有利于提高跨行政区公共服务的回应性和效率，发挥中央政府、地方政府、非政府组织等不同主体的积极性。
2、交叠（overlap）与嵌套（nest）。“复合行政”强调，跨行政区公共服务提供，不能仅仅限于同级政府之间的合作，而是跨行政区不同层级政府之间，政府与非政府之间，通过上下左右交叠与嵌套而形成的多层次合作。
3、自主治理（autonomous governance）。“复合行政”强调，跨行政区公共服务提供，不能仅仅依靠中央政府，而应该发挥地方政府的自主性，发挥非政府组织自发参与性，采取民主合作的方式，形成自主治理网络。
“复合行政”这一新理念的主要特点是：
首先，以建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的合作机制为目的。这种机制既不是政府之间按照行政命令，采取兼并或合并的方式，建立的集权的一级行政机构，也不是松散的政府间协调机构，而是具有一定行政职能（仅限于跨行政区职能）的政府间合作机制。它既注意满足各行政区政府对跨行政区公共服务的需求，又不完全限制各行政区政府在辖区内行使必要的行政管理权；既保持能统揽全局的部分行政干预力量的存在，又防止行政机构的盲目升级和臃肿。
其次，以提供跨行政区公共服务为主要职责。行政区政府之间的合作，主要是打破因行政区划形成的行政壁垒，提供跨行政区公共服务，促进区域经济一体化，如统一规划、统一政策、统一政务服务（如为了促进跨行政区人员交流，实行从业资格证书的互认和衔接），实现跨行政区公共基础设施相互联合与衔接、建立健全区域性社会保障体系等。
再次，以自主治理为原则。在这种合作机制中，各个行政区政府的地位是平等的，并鼓励非政府组织的参与。事关跨行政区公共服务的决策，往往通过民主协商的方式作出，充分尊重每一个行政区政府的自主权，并听取和采纳非政府组织的意见。
因此，从“复合行政”这一新理念出发，我们认为，解决当代中国行政区划与区域经济一体化冲突的根本出路，并不在于行政区划调整，因为区域经济一体化并不必然要求行政一体化，而是加快政府职能转变。行政区划的调整，仍然没有摆脱依赖中央政府这个单中心，在行政隶属关系的基础上，靠行政命令的方式集中提供公共服务的传统思路。
总之，“复合行政”这一新理念的着眼点，不在于行政区划调整（尽管必要的行政区划调整是允许的），而是在尊重现有行政区划的情况下，在发挥市场资源配置优势基础上，适应区域经济一体化的需要，进一步转变政府职能，为跨行政区公共服务的实现，提供一种政府体制创新的新思路。
三、“复合行政”的创新意义
在经济全球化背景下，相对于传统行政区划调整，“复合行政”这一新理念的提出，为解决当代中国区域经济一体化与行政区划的冲突提供了一种新思路，具有一定的创新意义：
首先，“复合行政”这一新理念的提出基于科学的发展观。
基于科学的发展观提出的“复合行政”新理念，顺应了我国第一代发展战略向第二代发展战略的转移；通过跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制，推动各行政区政府加强区域内经济联系，按照比较优势原则，形成合理的分工体现，发挥中心城市聚集和扩散效应，带动区域内各行政区经济的协调发展；有利于实现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展。
其次，“复合行政”这一新理念的提出基于提高我国全球竞争力。
基于提高我国全球竞争力提出的“复合行政”新理念，顺应了传统政区与政区之间的竞争向当代区域与区域之间竞争的转移；通过跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制，废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，加快要素价格市场化，打破地区封锁，大力推进市场对内对外开放，促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争，建设全国统一市场；有利于我国抓住新一轮全球生产要素优化重组和产业转移的重大机遇，实现国内产业结构调整升级，形成具有全球竞争力的产业带或产业链。
最后，“复合行政”这一新理念的提出基于进一步推动我国政府职能转变、实现政府体制创新。
基于进一步推动我国政府职能转变、实现政府体制创新提出的“复合行政”新理念，顺应了政府管理范式从统治向治理的转移；通过跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制，加快政府向企业、市场、社会还权，促进公民社会的形成，打破过去政府体制改革中央与地方之间“一放（权）就活——一活就乱——一乱就收（权）”的恶性循环，把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；有利于我国找到一条从下往上、依托于社会自组织性的新的政府体制改革思路，形成一个不同于传统统治行政的新的治理行政。
总之，“复合行政”这一新理念认为，在经济全球化背景下，如果不转变政府职能，轻言行政区划调整，只能在解决旧有的区域经济一体化与行政区划冲突的基础上，滋生出新一轮更加激烈的区域经济一体化与行政区划的冲突；只有加快政府职能转变，发挥市场机制资源配置的基础性作用，主要依赖不同行政区、不同层级政府之间的民主协商，扩大非政府组织参与，形成多中心、自主治理的合作机制，才能是推动而不是阻碍区域经济一体化。