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中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2010)03-0001-06
一、引言：4％不是终点而是底线
改革开放30多年来，我国已全面普及了九年免费义务教育，基本普及了高中阶段教育，高等教育也进入了大众化发展阶段，高等教育总规模跃居世界首位，建成了世界最大规模、中等现代化的教育体系。这些目标的实现，都是以持续的、较高强度的教育投入为前提保障的。教育投入是教育事业改革和发展的物质基础，也是制定国家教育改革发展规划的核心指标。
实际上，早在1993年中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出，到2000年末，国家财政性教育经费占GDP的比例达到4％，但实际执行结果只有2.58％。其后制定的全国教育事业发展“九五”、“十五”计划和“十一五”规划一再提出4％的目标，《国家“十一五”规划纲要》第二十八章也明确提出这一目标，尽管没有作为约束性指标，但也是可量化的重要指标之一。到目前为止，这一目标仍未实现，2008年财政性教育经费占GDP的比重达到历史最高，但也只占GDP的3.33％①。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》再次提出本届国务院的任期目标，提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重，到2010年达到4％。
2010年财政预算报告显示，今年中央和地方预算内教育财政支出达到11856.75亿元，在各个支出项目中居于首位。②假设今年预算内教育经费占财政性教育经费的比例与2008年(92.7％)持平，按照GDP比2009年(33.5万亿元)增长8％估算，则2010年财政性教育经费占GDP的比重约为3.54％。2012年要达到4％的目标，仍然有相当大的困难。
尽管我国教育经费快速增长，但公共财政教育经费支出占GDP比重在世界居于较低水平。根据美国中央情报局提供的资料，在世界182个国家和地区中，我国这一比重的排名为第135位，甚至低于邻国尼泊尔。这一比重即使达到4％，也只上升到103位。③从教育总经费占GDP的相对值来看，2008年我国全社会教育总投入占GDP的4.62％，不仅低于2003年OECD国家和世界中等偏上收入国家5.9％和5.7％的平均水平，更远低于重视人力资源开发的美国(7.5％)、韩国(7.5％)、以色列(8.5％)等先进国家，以及马来西亚(8.1％)、泰国(6.8％)等新兴发展中国家的水平。教育经费投入严重不足依然是我国教育事业发展的主要瓶颈。这次制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的目的之一就是要根本解决长期以来教育经费投入严重不足的问题，教育经费投入也是衡量这一规划是否成功的关键。
本文所提出的核心问题是：即使实现了财政性教育投入占GDP总量4％的目标，是否就能给我国未来十年的教育改革发展提供足够的经费支撑；2020年我国的教育经费需求是多少；仅仅依靠财政性投入能否满足，还是需要更加开放的改革思路。
二、2020年我国教育经费总需求预测
我们充分参考了世界上人力资源开发先进国家教育总投入占GDP的比重，同时考虑到我国目前的发展阶段和历史传承性，对未来十年我国教育发展经费需求做一预测。
教育发展是经济发展的内生变量，两者互为需求，又互为供给。我们采用了生均教育经费指数(即生均教育经费占人均GDP比重)以及全社会教育总投入占GDP的比重等指标。这里有一个重要假定：教育需求是经济发展水平(如人均GDP)与经济增长(如GDP增长)的函数，这包含两个方面的深刻含义，一是指随着人均GDP水平从下中等收入进入中等收入，人均教育经费(无论是公共经费还是私人经费)随之增长，且呈高增长弹性特征，即人均教育经费支出增长率高于人均GDP增长率；二是指随着GDP规模越大，教育总经费的规模也越大，由于教育总经费占GDP比重不断提高，教育总经费的增长率也会超过GDP增长率。今年我国将成为世界第二大经济体，到2020年GDP总量将是2000年的5.5倍左右，教育总投入规模则相当于2000年的10倍左右，成为世界最大的教育体系和世界第二大教育投入国家。我们是采取如下三个步骤来进行预测的。
第一步，设定2020年生均教育指数。2007年，我国学前教育、小学、初中、中职、高中、高等教育的生均教育经费指数分别为16％、15％、18％、33％、29％、82％；相比而言，2005年OECD国家学前教育生均教育经费为18％，小学为21％，初中为24％，高中为27％，大学为29％(不含R&D支出)。根据国家优先发展教育的承诺，未来十年各级各类教育的投入都会相应增加，因此我们假定2020年学前教育、小学、初中、高中的生均教育经费达到OECD国家2005年的水平，即分别为18％、21％、24％、31％④，而高等教育的生均教育经费指数比2007年略有下降，为80％。
第二步，预测2020年GDP总量。以2009年GDP总量33.54万亿元为基准，2010-2015年年均增长率为8.5％，预计到2015年我国GDP总量达到54.72万亿元；2016-2020年年均GDP增长率为8.0％，2020年我国GDP总量约为80.40万亿元，人均GDP约为5.68万元。
第三步，预测2020年教育经费总需求，包括国家财政性教育经费支出和非财政性社会教育经费支出。这是根据各级教育生均教育经费指数和各级教育的在学规模来预测的。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，2020年我国各级教育的在学规模分别为学前教育4000万人、义务教育16500万人(小学为11400万人、初中为5100万人)、高中阶段4700万人、高等教育3550万人。我们估算，2020年各级教育的经费需求占GDP的比重约为6.1％。另外，要加强学习型社会建设，加快发展继续教育，大力发展新农村文化技术培训，城市社区教育和覆盖全国的远程教育网络，构建终身教育体系，完善特殊教育体系；以及各级教育行政管理机关和其他教育事业单位的运行经费，2007年这部分经费约占教育总投入的9.6％，预计2020年这一比例要进一步加大至12％—15％(见表1)。
经过测算可以得到，为了实现预期的教育发展战略目标，2020年我国教育经费的总需求要达到GDP总量的6.9％—7.2％，即需要在2008年全社会教育总投入占GDP4.6％的基础上，再增加2.5个左右的百分点，到2020年必须达到GDP总量的7％，争取达到7.5％。根据我们计算，2010-2020年期间，前者累计教育总经费投入为38.47万亿元，后者累计为42.05万亿元。实现7.5％的目标首先取决于政府的教育高投入，要求财政性教育经费支出占GDP比重最低达到4.5％，力争达到5.0％，累计总投入为27.37万亿元和29.05万亿元；同时还取决于非政府的高投入，要求非财政性教育经费支出占GDP比重最低达到2.0％，力争达到2.5％，累计总投入为11.09万亿元和13.00万亿元(见表2和表3)。
三、提高全社会教育总投入的必要性分析
从今后相当长的一段时期来看，教育经费投入要面临两大任务：一方面是要尽快解决历史欠账问题，比如中小学教职工的工资拖欠、中小学危房改造的资金缺口、“普九”的巩固和提高，以及高等学校基础与公共服务设施等；另一方面是必须为教育的进一步发展提供充足的财力支撑。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了到2020年“基本实现教育现代化、基本形成学习型社会、进入人力资源强国行列”的三大目标，在确定未来十年我国教育发展的宏伟蓝图的同时，也给教育经费投入布置了严峻的任务，因而，大幅度增加全社会的教育总投入是非常必要的。
首先，我国教育投入在快速增长的同时，仍然存在两个明显的差距：一是与人力资本开发先进国家的教育投入差距明显；二是与国内固定资产硬投入的差距不断拉大。1978年以来，我国教育经费投入总体呈现出快速增长的态势，全社会教育总投入由1978年的94亿元提高到2008年的14500.7亿元，占GDP的比例由1978年的2.6％上升为2008年的4.62％，这2.2个百分点的增量支撑了我国各级各类教育规模的扩大和普及率的提高。但与世界其他国家特别是发达国家相比仍有很大的差距。从公共教育经费看，2008年我国财政性教育投入占GDP的比例为3.3％，低于2003年世界各国公共教育投入占GDP4.4％的平均水平，更远低于OECD国家5.2％的平均水平。
同时，全社会固定资产“硬投入”和人力资本“软投入”的差距在不断扩大，两项投入不相匹配，导致全社会的生产效率普遍不高。国际经验表明，硬投入和软投入的倍率过高会造成人力资源开发滞后于经济、社会发展的需求，导致生产技术设备利用率、劳动生产率和固定资产投入产出比的下降。与世界多数国家相比，目前我国固定资产硬投入与人力资本软投入(教育、医疗和R&D)的倍率严重偏高。特别是近十多年，全社会固定资产投资占GDP的比重急剧上升，而人力资本投入占GDP比重的上升速度却相对滞后。2008年全国固定资产投资与人力资本投入的倍率上升为5.4∶1，其中，与教育投入的倍率上升为11.9∶1(见表4)。
其次，从国家财政支出的结构变化，也会发现，单靠财政性教育投入的增长，不足以为教育改革和发展提供充足的经费支撑。如果把2008年国家财政支出大体上分为三个板块：一是政府管理支出(包括政府行政管理、外交、国防、公共安全和债务支出)，占全部财政支出的29.2％；二是社会民生和公共服务支出(包括教育、科技、文化、卫生、就业与社会保障、环境保护、城乡事务与救灾等)，占45.2％；三是经济发展和基础设施建设支出(包括农业、林业、水利、工业贸易发展和交通与城乡基础设施等)，占25.6％。可见，国家应适当进一步压缩政府管理和经济发展支出两个板块的比例，扩大用于社会民生和公共服务支出板块的比例，增加教育、卫生、社保三大民生支出。但由于长期以来全国卫生公共经费和社会保障经费在财政支出中比例严重偏低(分别只有教育公共支出的1/4和3/5)，即便民生支出的比重进一步提高，也不可能把较大比例切给教育，这在一定程度上挤压了公共教育经费的增长空间。
因此，加大教育投入不仅要增加政府的公共财政性经费，还要重视由企业、社会捐资投资、家庭个人交纳学费和学校服务性收入所形成的非政府、多渠道的教育投入，以增加全社会的教育总投入。换言之，全社会教育总投入应作为国家中长期教育改革和发展的核心指标。
四、增加全社会教育投入的对策建议
应当说，到2020年实现全社会教育总投入占GDP比重7.0％—7.5％这一目标难度相当大，但是办法总比困难多，这就需要解放思想、开阔视野，创新和建立全社会各方激励相容的投入机制。这包括发挥政府和市场“两只手”的互补作用，发挥中央和地方“两个积极性”的合力作用，发挥国家和社会“两个伙伴”的合作作用。
第一，进一步提高财政性教育经费支出占GDP比重。应当明确，发展教育、开发人力资源是政府的第一目标，保证教育公平、提供公共教育服务是政府的第一责任，教育、人力资本是政府的第一投资对象。建议将国家财政性教育经费(含教育费附加)占GDP比重列入国民经济和社会发展五年规划的重要目标和约束性指标，将全社会教育经费占GDP比重作为预期性指标，定期公布、督察、评估实施情况，并向全国人大常委会报告，接受人民的监督。
第二，各级地方政府优化财政支出结构，将提高财政性教育投入占地区生产总值比重作为最优先保障。我国国家财政教育支出是典型的高度分权化体制，中央与地方的支出比例是“一九开”(见表5)。因此，加强财政性教育投入是地方政府的主要执政目标，也是中央政府考核地方政府的主要政绩指标之一。这就需要明确，地方财政性教育投入比重由省级政府负总责，既上对中央直接负责，又下对所属地方政府进行监督；地市级和县市级作为实施主体；中央财政对地方一般性转移支付或教育专项转移支付直接与该指标挂钩，新增量优先用于教育支出，特别是对少数民族地区、贫困地区、边疆地区、偏远山区加大转移支付力度，帮助这些地区逐步实现上述指标，同时对高于上述指标的地区以奖代补，真正形成中央与地方“两个积极性”的合力。
第三，完善非义务教育阶段的成本分担制度。根据不同类型的教育、不同的教育机构、不同的发展状况、不同的教育成本和私人收益率，实行不同的政府投入、税收减免、社会捐赠、企业出资、私人(家庭或受教育者个人)付费的多元渠道，灵活调整建立公平合理的成本分担机制。
第四，鼓励发展各级民办教育。国家对企业、个人、社会团体投资兴办民办教育应实行税收优惠，对承担国家“普九”任务的义务教育阶段民办教育机构应予以补贴，对非义务教育阶段民办教育机构应进行奖励。引导民间资金重点投向学前教育、高中阶段特别是职业教育以及高等教育，扩大非义务教育阶段教育资源的供给总量。
第五，对教育捐赠实行税收优惠。鼓励企业家和高收入阶层捐赠教育。通过实行教育捐赠税收优惠政策，鼓励企业和个人对教育的捐赠。研究制定家庭或个人用于教育与培训费用支出与个人所得税扣抵的办法。在制定《遗产法》时，要充分考虑并鼓励社会各界人士把遗产捐给教育事业。
第六，大力提倡社会、私人等多渠道教育经费筹措机制。未来十年，我国将处于经济社会的重大转型期，同时也是教育与人力资源开发的重大战略机遇期。从消费结构看，城乡居民的消费结构已从满足吃、穿等基本生存需求为主，转向以人力资本投资的教育、文化、卫生、保健支出为主。从人口结构看，学龄人口的绝对数量和相对比重逐步下降，将面临人口转变的教育投资浓缩效应。从社会结构看，城市化进程在加速，将从农村人口为主转向城镇人口为主的现代社会，不仅城镇人口规模更加庞大，而且将形成超大规模的世界级城市群。从经济结构看，服务业加速发展带来从工业主导经济向服务业主导经济的转变。从贸易结构看，将从商品贸易为主转向商品贸易和服务贸易共同发展，从出口增长、扩大外需导向变成进口增长、刺激内需导向，从进出口贸易持续盈余到基本平衡。这就为增加非政府的教育投入提供了重要基础。因此我们建议，到2020年，企业、社会团体以及私人等非政府教育投入应提高到GDP的2.5％。
第七，积极发展教育服务贸易。中国已经成为新兴的海外留学基地。2008年共有来自189个国家和地区的超过22万名各类留学人员，其中自费留学人员达到了20.9万人，占总数的95％，他们分布在全国31个省、自治区、直辖市的592所高等院校、科研院所和其他教学机构，并超过了当年中国学生海外留学人数(18万人次)⑤。以北京市外国留学生为例，受中国政府资助者只占11.1％，自费等其他比例近90％；从学生来源国看，以韩国(21.0％)、美国(12.4％)、日本(6.9％)、加拿大(5.8％)、法国(3.4％)等发达国家为主，这是一个典型的市场驱动的高等教育与培训市场。因此，需要根据市场的供求关系采取更加灵活的学费制度，为来华留学人员提供入境、居住等便利条件，不断增加对发展中国家来华留学人员的中国政府资助比例，以实现到2020年海外留学生来华在校生人数翻一番，极大提高中国“软实力”和“吸引力”的目标。充分利用国内、国际两种优质教育资源的整合优势，鼓励国际知名大学与中国重点大学合资或合作办国际系、院、校，吸引更多的中国学生直接接受国际优质教育。力争到2020年之后实现教育服务贸易由赤字国转变为盈余国。
注释：
①根据教育部、国家统计局、财政部《关于2008年全国教育经费执行情况统计公告》，2008年财政性教育经费占GDP的比重为3.48％，但国家统计局在第二次全国经济普查完成后将2008年GDP总量修订为人民币31.405万亿元，此处根据修订后的GDP数据计算得到。
②十大民意，政府工作报告均有回应[EB/OL].http://2010lianghui.people.com.cn/GB/181638/11086751.html,2010-03-06。
③CIA,The World Factbook(2001)。
④考虑到中等职业教育的生均教育经费高于普通高中，且下一阶段高中阶段教育要进一步扩大规模、提升质量，因此高中阶段的生均教育经费指数设定为31％。
⑤国家统计局.中国统计摘要2009[Z].北京：中国统计出版社，2009.186。
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