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[中图分类号]B82 一、政府职能公共性的理论探源 政治学家对政府的公共性的论述，最早可追溯到柏拉图。柏拉图认为，城邦起源于人们为满足需要而产生的相互合作，城邦成立的目的是为了实现全体人民的利益和正义，而不是为了一个阶级的幸福。正义即“每个人都作为一个人干他自己份内的而不干涉别人份内的事”。(柏拉图，第154页)城邦政治的本质在于“公正”。柏拉图从道德的角度阐述了城邦作为实现公共的“善”的手段和具体内容。在他看来，维护正义体现了政府的公共性。亚里士多德继承了柏拉图的思想，明确指出，人们组成城邦的目的是为了过一种美好的生活，城邦是裁决有利于公众的要务并听断私事的团体，“当一个政府的目的在于整个集体的好处时，它就是一个好政府；当它只顾及自身时，它就是一个坏政府”。善或正义的概念是城邦所能提供的具有公益性质的意识形态。(罗素，第2页)西塞罗认为，国家乃人民之事业，但人民不是人们某种随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。根据这个定义，西塞罗进一步认为，国家乃是人民的共同财产，政府的权力运行须以代表公意的法律为标准。由于古代社会建基于等级社会基础之上，所以古代政府的公共性实质上是建立在奴隶制基础上的贵族共和制，而有别于建立在民主基础上的现代共和制，但为近代政治转型提供了重要的思想武器。 中世纪神权政治统摄一切，近代政治较中世纪神权政治可谓进入了一个新的转型期。在这个转型过程中，“国家”的概念随之发生了深刻的转变，“从‘维持他的国家’——其实这无非意味着支撑他个人的地位——的统治者的概念决定性地转变到了这样一种概念：单独存在着一种法定和法制的秩序，亦即国家的秩序，维持这种秩序乃是统治者的职责所在。这种转变的一个后果：国家的权力，而不是统治者的权力，开始被设想为政府的基础，从而使国家在独特的近代术语中得以概念化——国家被看作是它的疆域之内的法律和合法力量的唯一源泉，而且是它的公民效忠的唯一恰当目标”。(斯金纳，第2页)随着“国家”意义的转换，政府公共性的逻辑论证也随之展开。马基雅维利秉持功利主义理念，斩断了政治与基督教道德的千年姻缘，确立了政治对道德的优先地位。霍布斯同样摒弃了道德和法律的视角，从人的本性和能力出发，提出“自然权利”和“社会契约”两个政治理念。霍布斯认为，处于自然状态中的人们彼此之间基本上是没有差异的，这种无差异性表现在每个人都希望得到“对自己有好处的东西”，这种欲望即可称之为自然权利。人性的自私与贪婪导致了一种无休无止的冲突，酿成了一场“一切人反对一切人”的战争状态。但是，如果说思想上的冲动会导致战争状态的话，理性又会使人们回归平静，谋求和平，每一个人都应该放弃他在自然状态中对一切事务享有的那种权利，这是自然法的一个准则。契约就是一个人转让自己权利的一种法律方式，人们为了大家的共同利益而在一切具体的个人之上建立起一个共同的权力，一个政治实体或一个市民社会也就建立起来了。虽然“自然权利”和“社会契约”诸多理念潜藏着激进的色彩，但是，由于霍布斯认为国内冲突的和解终归须依赖权威的确立，故最终还是求助于绝对专制君主。 洛克、卢梭、密尔、边沁等从政府代表一种公共的契约精神去说明政府的公共性。洛克从自然状态出发，论证人在自然状态的诸多不便，如有人不断地受到别人的侵犯而受到侵犯后又缺少公正的裁判，如此容易进入战争状态，于是就有了契约，将裁判的权力交给公共机构即政府去完成，政府的重要任务就是保护财产，维持秩序和为了公众福利。但洛克强调，公民只是勉强转让了自然权力，而决非割让自然权力，政府的最终权力仍然牢牢地掌握在公民手里。如果政府滥用权力，危及公共利益，则公民有权利重新把权力授予他们认为最有利于公民利益的人。人民主权理论的牢固确立标志着政府公共性逻辑论证的完成。卢梭在这个问题上做出了至为关键的贡献。卢梭认为，主权始终属于全体人民，全体人民行使主权，表现为一种公意，亦即这个政治实体的意志。但是政府的权力须来源于表现全体人民共同意志即公意的法律，人民制定法律决定政体并赋予政府权力，政府是人民的仆从机关，是人民行使主权的工具，须绝对听命于人民。在他看来，公正与不公正的标准就在于公意，好的公正的政府必定是最符合公意的政府。至此，政府权力归属问题获得了明确的解答，政府公共性得到了论证。 哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公/私二元对立基础之上的独特概念。它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础之上，并具有独特的批判功能。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如，在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所，那时虽有公共交往，但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。直到近代(17、18世纪)以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性。(参见哈贝马斯，第80页)在这里，哈贝马斯重点探讨资产阶级公共性的本质。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出，而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”，在资产阶级哲学那里(霍布斯、卢梭、洛克和康德)，公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里，公共性需要法律和道德元素支撑，所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则”。“在康德看来，‘公共性’既是法律秩序原则，又是启蒙方法。”(哈贝马斯，第128页)由此我们不难看出，哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的精神。著名政治哲学家汉娜·阿伦特认为，政治的本质在于公共性。政治的公共性包括公开性、复数性和共同性这样三个基本的特征，而现代“社会”领域的出现，极大地破坏了政治的公共性本质。 马克思主义创始人主要是从阶级分析的角度，认为政府的阶级性是国家或政府的本质特性，同时承认政府在全社会范围内有其公共性，主要表现在政府对经济与社会的管理方面。其主要观点是：第一，国家是社会利益和阶级矛盾不可调和的产物。第二，公共权力与全体人民利益的分离。国家是一个历史范畴。社会的发展产生了它所不能缺少的某些共同职能，被指定执行这种职能的人就形成社会内部分工的一个新部门，这样，他们就获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益以及公共权力。随着社会分裂为自由民和奴隶、进行剥削的富人和被剥削的穷人，它已经不再与自己组织为武装力量的居民的利益直接符合了。第三，“国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式”，揭示了资本主义国家和政府的职能的本质。 由此可见，政府的公共性是历代思想家已经给予较多关注且有丰富论证的一个话题，并且一直是人类政治伦理为之追求的理想。然而，由于历史的更迭，制度的变迁，不同时代的人们对政府的公共性问题的理解既有相同或相通的方面，也有不同甚至对立的方面。 综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下几个方面：第一，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义；第二，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性；第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与；第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷；第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民及其公共舆论的监督作用。总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观。在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。 二、政府职能“公共性丧失”之因 在论及公共性在近代的演变时，国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。其主要原因有：市场经济内在的功利价值取向深刻影响政府职能公共性的彰显。有学者认为，古希腊时期关于政府(或政治)的公共性的含义在近代逐步丧失，以边沁、密尔为代表的功利主义哲学、市场经济内生的追求利益最大化的本性的经济文化背景下，“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利[private well-being]。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义，有的只是原子个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。”(王乐夫、陈干全，第69页)美国公共行政理论关于公共性的讨论有下列几个视角：包括以利益集团形式表现出来的公共(多元主义视角)；以理性选择人形式表现出来的公共(公共选择理论视角)；以代议的形式表现出来的公共(立法的视角)；以消费者形式表现出来的公共(提供服务的视角)；以公民权形式表现出来的公共(公民权视角)等，但这些理论都不能真正说明公共、公共性的含义。政府职能的公共性，尤其体现在代表利益的广泛性上。如防止政府受强势群体的支配并主要代表强势群体的利益，从而使弱势群体的利益因缺乏话语权而得不到表达。其结果是，政府行动偏离公共性这一最高价值目标。 事实的确如此。从国内外的公共管理理论和实践来看，政府公共性的普遍缺失一直是困扰人类的政治痼疾。世界银行1997年发展报告《变革世界中的政府》明确指出：“在几乎所有的社会中，有钱有势者的需要和偏好在官方的目标和优先考虑中得到充分体现。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。因此，这类人和其他影响力弱小的集团并没有从公共政策和服务中受益，即便那些最应当从中受益的人也是如此。”“政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果它对于大量的群体需要一无所知，也就不会有效地满足这些需要。”(《变革世界中的政府》，第110页)可见，即使在政治文明进步最快的近现代社会，政府公共性的缺失问题仍然没有得到很好的解决。 公共领域的结构转型导致的公共性丧失。哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型，由此导致公共性丧失。两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。在这里，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透。(参见哈贝马斯，第78页)在国内外理论界颇具影响的公共选择学派，因把“理性经济人”假设运用于政治行为的分析，从而对政府公共性理论提出新的挑战。 政府的自利性导致的政府职能公共性的缺失。关于政府的自利性，历史上一些思想家早有论述。卢梭曾提出政府代表三种意志。他认为：“在行政官员个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权者的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意”，“按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃，于是公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的”。(卢梭，第83页)这一段话充分说明了政府的自利性来自不同层次的三种意志：一是来自于政府从业人员的个人利益和意志；二是来自于团体或部门的意志；三是来自于某一阶级的意志或公意。在其强度上，个人的自利性大于团体的自利性，团体的自利性大于阶级的自利性。马克思分析概括政府的自利性是从国家是代表阶级的意志的角度来分析的，他说：“国家是文明社会的概括，它在一切典型时期毫无例外地都是统治阶级的国家，并且在一切场合在本质上都是镇压被压迫被剥削阶级的机器”(《马克思恩格斯选集》第4卷，第176页)，“过去一切阶级在争得统治之后，总是使整个社会服从于它们发财致富的条件，企图以此来巩固它们已经获得的生活地位。无产者只有废除自己的现存的占有方式，从而废除全部现存的占有方式，才能取得社会生产力。无产者没有什么自己的东西必须加以保护，他们必须摧毁至今保护和保障私有财产的一切”。(《马克思恩格斯选集》第1卷，第283页)从现实层面看，现代政府恰恰是在部门行政过程中产生了区别于社会公共利益的部门利益与部门意志。 有学者指出：所谓政府的自利性，是指政府并非总是为着公共目的而存在，政府在公共目的的背后隐藏着对自身利益的追求，这一特性称之为政府的自利性。利益总是属于一定的主体，不同主体具有不同的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”(齐明山，第38页)这就是说，政府作为社会组织同样追求自身的良性发展，政府作为一个整体，是其成员的共同利益代表。另外，作为地方政府为“造福一方”，追求地方利益的最大化，也会导致政府组织自利的发生。同理，政府职能部门乃至公务员个人为了追求部门利益的最大化，也会追求部门或个人的自利。 公共选择学派的奠基者布坎南指出，在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。(Buchanan，p.226)同时认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的。正是由于这种人性假说截然对立的“善恶二元论”，把政府官员也推向了自利性的一面。其中包含这样一个逻辑关系：同一个官员公共领域与私人领域的行为是一致的，官员是“经济人”并且是自利的，政府行为即政府官员行为，所以政府是自利的。 事实是，从国内外的公共管理实践来看，政府公共性的缺失一直是困扰人类的政治痼疾。世界银行1997年发展报告《变革世界中的政府》明确指出：在几乎所有的社会中，有钱有势者的需要和偏好在官方的目标和优先考虑中得到充分体现。但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。因此，这类人和其他影响力弱小的群体并没有从公共政策和服务中受益，即便那些最应当从中受益的人也是如此。“政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果它对于大量的群体需要一无所知，也就不会有效地满足这些需要。”(《变革世界中的政府》，第110页)可见，即使在政治文明进步最快的近现代社会，政府公共性的缺失问题仍然没有得到很好的解决。 三、政府职能公共性与其从业人员自利性道德矛盾的澄明 伦理学语境下的政府职能的公共性与自利性，需要明确界定和澄明政府从业人员的自利性不等于自私、利己，更不等于政府的组织属性；正确认识和把握社会主义制度下的政府职能的公共性与自利性问题，彰显政府职能的公共性，化解“公共性丧失”之因，需要对自利性有一个正确认识，关键是防范由自利性走向自私与利己。 作为个体，政府从业人员存有自利性，但自利性不等于自私、利己。政府从业人员的自利性或自利意识源于个体生存与自保的基本需求，是人之为人普遍存在的欲望、需要和原始动机，如同马克思所说的“吃、喝、住、穿”等原始功利动机，也指我们今天所说的经济利益、政治利益与文化需求等。政府从业人员个体的自利性不等于社会主义政府这一组织整体的属性。上述政治学、公共行政管理学、哲学等学科中的一些观点，认为政府的自利性除了表现在政府部门的、政府官员个人的，还有作为整体政府组织的自利性。这些观点，的确是看到了问题和现象，但缺乏具体情况具体分析的辩证思维。尤其在对社会主义的政府组织进行分析时，离开社会主义政府的本质属性是为民服务，任何时候都不能成为特殊利益阶层和特殊利益集团这一根本规定性。 的确，即使古代“亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能”。(《马克思恩格斯选集》第1卷，第762页)这些就是最初的国家或政府的公共性的体现。随着阶级社会的发展，国家和政府代表的是占统治地位的阶级的利益即特殊利益，惟有属于统治阶级的个人，这个政府或国家才是公共利益的代表。但同时，统治阶级在其发展的不同阶段，如经济的上升时期或鼎盛时期，他们也会或多或少地反映广大劳动群众的利益，特别是维护经济社会的稳定性与协调性，发挥公共职能。社会主义国家的政府，与旧国家“虚幻的共同体形式”不同，它以真实的共同体形式出现，这是历史上国家演进的划时代的变革。我国的社会主义基本经济制度是以公有制为主体的多种经济成分共存，政治制度实行人民民主专政，决定了政府职能的发挥与发达资本主义国家有相同的一面，更有从根本上不同的一面，这就是政府的权力来源于人民，最终服务于人民。如习近平总书记在2014年7月1日的讲话中所说：把党的工作的“出发点和落脚点归结到实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益上来，归结到为民务实清廉上来”。这是历史上从未有过的公共性要求。 然而，由于历史文化的政治的特别是经济发展的原因，我国政府职能公共性的发挥、政府驾驭经济社会的能力正在经历一个由低到高、由不成熟到相对成熟的过程，政府职能的公共性发挥从根本上还受制于一些体制机制因素，以及从业人员的思想意识与道德素养条件，政府从业人员以及一些政府组织的确存在着突破自利性这一道德底线，形成不当的个人利益和部门利益，如人们所概括的“权权交换、权钱交换、权色交换”、“权力部门化、部门利益化”等以权谋私的严重问题。一旦公权沦为谋私的工具，政府职能的公共性就会发生变化。这些正是当前我国政府公共性彰显的隐忧。即使在社会主义制度下，政府职能的公共性也绝不是一个自然而然的实现过程，更不是由社会主义的制度属性就能先验决定了的。社会主义政府组织中执业人员的自利性，是历史的具体的，也是客观存在的。它受制于社会主义经济关系、政治关系与社会关系。人不是抽象的，作为政府组织中执业人员的个人利益，以及如何对待个人利益，也是特定的具体的，它与资本主义或其他社会制度下的政府人员，是有着重要区别的。个人利益是由一定社会所决定的利益，是一定历史条件和社会关系的表现形式，不同社会条件和社会关系中的私人利益是不同质的。马克思说：“各个人的出发点总是他们自己，不过当然是处于既有的历史条件和关系范围之内的自己，而不是玄想家们所理解的‘纯粹的’个人。”(《马克思恩格斯选集》第1卷，第119页)“理性经济人”假设的理论失误，就在于它抽掉人的现实历史条件和社会关系，把个人利益抽象化、绝对化，设定每个人都是为自己私人利益算计的“理性经济人。”当下，资本主义私有制在全球经济中占主导地位，其“理性经济人”的影响在长时期内还会广泛而深刻地存在。这一理论，之所以在我国包括政府部门有较大影响，更深刻的原因还在于我国正在建立和完善社会主义市场经济，在于我国的以公有制为主体、多种经济成分并存的经济制度有直接关系。但作为政府的公职人员，是有特殊使命的职业承担者，因而必须有更高更严的行为与素质要求。社会主义国家是建立在个人利益与社会利益根本一致基础上的，社会利益包括了个人的正当利益，在日益增进的社会整体利益中，也包括了政府从业人员个人利益的提高。因而，政府职能的公共性与其从业人员自利性的关系，将是我国政府在政治、经济社会生活中长期存在的一对特殊矛盾。针对政府从业人员自利性有向自私转化的可能，应加强法律法规和制度建设，把权力关进制度的笼子里；重视民主监督，让人民作为权力行使的评判主体；坚持不懈抓社会主义核心价值观教育，从根本上强化政府从业人员的宗旨意识，提升其道德境界。总之，惟有建立全面系统的治理方案，才能更好的约束政府从业人员的自私性，更充分的发挥社会主义政府职能的公共性，从而进一步增强人们的理论自信、道路自信、制度自信。标签：哈贝马斯论文; 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