城乡教育一体化视野下的教师人事制度重建，本文主要内容关键词为：城乡论文,人事制度论文,视野论文,教师论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1009—718X(2011)05—0014—04
城乡教育一体化是城乡一体化的衍生概念，是打破城乡二元结构在教育事业发展上的重要表征和必然要求。城乡教育一体化旨在统筹城乡教育发展。整合城乡教育资源，打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚，构建动态均衡、双向沟通、良性互动的教育体系和机制。促进城乡教育资源共享、优势互补，推动城乡教育相互支持、相互促进，缩小城乡之间的教育差距。① 城乡教育一体化的推进，亟待破除积弊多时的制度障碍，从而真正为实践创造可能空间。而在这一系列需要变革的制度清单中，教师人事制度无疑是其中的关键项目。
一、教师人事制度：城乡教育一体化的制度瓶颈
教师是教育事业发展的重要人力资源，教师人事制度究其本质便是对教师这一重要资源进行配置的相关规则。从城乡教育一体化视角加以审视，当前的教师人事制度问题凸显，已成为城乡教育一体化突出的制度瓶颈，总体而论，可以概括为如下几个方面：在城乡教师人力资源的规划上，缺乏统筹安排，导致农村地区师资力量薄弱；在教师的选聘制度上，存在教师资格审查机制不健全以及教师编制缺乏弹性的问题，导致农村教师队伍封闭性老化、结构性短缺、教师“终身制”缺乏激励机制、“代课教师”待遇不公等现象；在教师的绩效评价制度上，存在着评价标准不健全，对农村教师的绩效评价不合理、职称名额少、晋升难等问题；在教师的培训制度上，存在着农村教师的培训机制不健全的问题，包括职前职后教育脱节、培训内容背离农村教师需求、培训成本的负担缺乏制度安排等问题；在教师的调动制度上，存在农村教师“逆向流动”的问题，即优秀的农村教师向城市流动，致使农村学校成为城市学校的人才输送基地，加剧城乡教育的不均衡发展；在教师的薪酬制度上，存在着农村教师工资福利缺乏长效的保障机制的问题，包括“以县为主”难以保证贫弱县的教育经费投入，农村教师工资被克扣拖欠，福利不好，得到的社会资本太少等问题。②
对于这些问题，各级政府都出台了相应调控措施：针对代课教师问题，2006年起教育部开始进行大规模收编及清退工作；针对中西部农村教师不足问题，国家推出了特岗计划、顶岗计划、免费师范生政策、农村学校教育硕士培养计划等诸多措施；针对城乡教师流动问题，2002年颁布的《中小学教师队伍建设“十五”计划》、2004年颁布的《2003—2007年教育振兴行动计划》、2005年颁布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修订的《义务教育法》以及各级地方政府出台的相关政策法规明确指出需建立城乡教师交流制度，全国有90％以上的省份都推出了教师城乡交流政策，让城区教师到农村支教，农村教师择优进城，实现师资城乡区域互动。③ 针对农村教师培训问题，国家推出了农村教师培训计划；针对薪酬待遇问题，绩效工资将向农村倾斜，吸引优秀人才到农村、到基层长期从教、终身从教。④
但是，这些政策措施并未从根本上真正地吸引优秀人才稳定、长期地在农村从事教师工作，并未实现农村教师素质的本质提升。诸如特岗计划、免费师范生政策、现有的城乡交流等措施，只是简单地将农村置于“被支援”的地位，并未挖掘、形成农村的比较优势和互补优势，致使很多措施流于形式。此外，在一些问题的处理上特别是在代课教师的处理方面，措施过分“一刀切”，不仅未能提高教师资源的配置效益，反而推卸了政府在城乡教育一体化中的责任。
所以，要真正实现教师资源的城乡均衡，构建体现并推动城乡教育一体化的教师人事制度，仅仅依靠制度的小修小补是远远不够的，而是需要一场具有明确前提定位的制度重建。
二、城乡教育一体化视野下教师人事制度重建的前提厘定
制度重建必须明确其基本立场，这样才能使制度重建具有明确的价值导向、变革边界和策略空间。因此，教师人事制度重建，必须基于城乡教育一体化的视角，对其前提加以厘定，并明确其基本立场。
(一)应深刻理解城乡教育一体化的真正内涵
既然是城乡教育一体化视野下的教师人事制度重建，则有必要深刻理解城乡教育一体化的真正内涵：分治、分割的发展模式不足以化解城乡教育的二元结构，城乡一体化也不是在城乡一体化的背景下仅仅考察农村教育的发展，而是同时考察和关注城市教育的发展。此外，城乡教育一体化不是城乡教育一样化，不是要消灭农村教育，在城乡教育一体化过程中，要承认城乡不同区域、不同学校的特点与差异，尊重差异，彰显差异，鼓励城乡学校根据各自的实际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路，最终实现城乡教育优势互补、双强共荣、整体提升。⑤ 因此，在教师人事制度重建中，应当着力突出两个基本的价值定位：重建应该基于城市和农村的现实情况；重建应注重城乡的优势互补，和谐共促。
(二)应尊重并协调多方利益诉求
一个合理完善的制度往往是利益博弈后各方利益协调的结果，在教师人事制度重建的利益博弈中，应尊重并协调政府、城市学校、教师这最主要的三方主体的利益诉求。在教师人事制度重建中，政府关注的是政策的成本收益，旨在实现教育的均衡发展；学校关注的是教师的引入培训成本，教师流动给学校教学稳定带来的影响；教师关注的是自己的发展，这最为直接地表现在对薪酬和个人发展机会的重视。在现有的政策安排和相关研究中，对国家利益的考量远远胜于对学校与教师个体的利益考量。以城乡教师交流机制为例，政府层面更多是通过政策安排对学校进行“劫富济贫”，对教师进行“强制安排”，这也正是城乡教师交流遭遇困顿的重要原因。正如有研究者指出，要缩小欠发达地区与发达地区、乡村学校与城市学校、薄弱学校与重点学校间的差异，“劫富济贫”的确有利于教育均衡，但这种均衡必然以教育整体质量的滑坡为代价。⑥ 亦有研究者从国家利益与教师个体利益的角度审视，指出：教师应该流动且必须在流动中实现增值。衡量增值的标准，不仅仅是区域层面的均衡发展、教育质量的整体提高，还必须有助于满足教师个体的需要。这是教师流动持续性的重要保证，也是教师流动中“以人为本”的重要体现。⑦
(三)应综合利用多种政策工具
从以往的教师人事制度执行以及当前教师人事制度的改革实践来看，政府主要运用行政决策与教育制度安排这类行政手段来达到教师资源配置的目的，并辅之以思想教育手段，即通过宣传到农村从教的社会价值和奉献精神来实现政策目标。但是，教师作为一种重要的人力资源，其本身是具有趋利性的，因此市场化的经济手段应当是最为基础性的手段，只有通过市场化的经济手段即对教师的薪酬、个人发展等诸多方面给予根本保障，并在此基础上通过行政手段加以引导保证，通过思想教育手段加以辅助提升，这种配置才能稳定、持续和有效。所以在教师人事制度重建中应当重点考虑：如何有效地利用市场化的经济手段来促进教师资源在城乡之间的有效配置，又如何在行政手段、思想教育手段之外调动教师的主动性和积极性。
(四)应明确重建的保障与张力
城乡教育一体化视野下教师人事制度的重建不是孤立的、单个的制度的改变，需要诸多体制机制的改革创新为之提供保障。从教育制度外部来说，城乡教师人事制度的真正构建，需要打破城乡制度瓶颈，特别是变革当前城乡分割的户籍制度、福利制度和就业制度等等；从教育制度内部来说，教师人事制度的重建需要教育管理体制的变革，将教师资源的统筹重心上调，并需要教育投入体制的调整作为坚实的物质保障。也正是从制度间的联系出发，应明确教师人事制度重建的内在张力，从而防止两种误区：脱离教师人事制度相关体制机制而谈其变革，过分夸大教师人事制度重建的张力；或者将教师人事制度的重建过分依赖于其他制度的变革，企图以变革大制度来变革小制度，而忽视了教师人事制度变革的可能空间。
三、城乡教育一体化视野下教师人事制度重建的可能策略
从资源配置的角度来看，教师人事制度涉及的主要环节是教师资源的分配、再分配与增值，与这三个环节对应的正是教师补充机制、教师城乡交流机制与教师培训机制。具体结合教师人事制度的组成以及当前现实之需与舆情热点，绩效工资制度与评价晋升制度则是重要的配套制度。因此，关于城乡教育一体化视野下的教师人事制度重建，笔者提出以下几点策略性思考。
(一)完善教师补充机制
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》在“加强教师队伍建设”中指出：“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质。创新农村教师补充机制，完善制度政策，吸引更多优秀人才从教”。改革开放30年来，我国创新农村学校教师补充机制成效明显，全国多个省市通过特聘、支教、送教等形式，使农村教师的培养补充机制实现了新的突破。⑧ 但必须客观地指出，当前并未从根本的市场调节上形成稳定持续的补充机制，而只是一种挽救性的调控。目前依旧存在城市教师资源过剩和农村教师资源匮乏的结构性矛盾，在农村又存在优质教师进不来、劣质教师出不去的困境。因此，城乡教育一体化视野下教师补充机制的完善，需要综合考虑城市和农村，形成基于市场化经济手段的教师资源初次分配机制，既实现农村教师的有效补充，又实现城市过剩教师资源的及时调控。
首先，必须实现城乡教师同工同酬，要让成为农村教师这一选择首先达到起点公平；同时国家在实行绩效工资时要注意向农村倾斜，让去农村从教的教师至少在物质上无后顾之忧，甚至形成比较优势；此外，还可设置国家级、地方级、校级农村优秀教师荣誉称号，鼓励人们去农村从教，并在评价、考核、晋升上予以体现。当然，要让更多的人选择去农村从教还需要进一步解决住房保障、社会福利、文化适应等深层次问题，从而使薪酬待遇和个人发展机会更为切实。其次，必须修正现行中小学编制制度。对同一层次教育城市教师编制多、县镇和农村教师编制少的城乡二元编制倒挂的现状进行改革，确立编制时向农村教育倾斜。有研究者指出，农村应当以学校为单位核定教师编制，学校才是素质教育的直接的实践机构，教师编制要服从教育工作实际的要求，就应该以学校为单位核定。⑨ 第三，进一步完善特岗教师计划，确保薪酬编制等方面承诺的实现，向省级师范院校推广免费师范生政策，利用公共财政调控市场化手段配置的不足。第四，完善教师补充机制的另一个重要部分就是形成合理的退出机制，在城乡教师一体化的视角下，最为突出的便是如何对待代课教师这一历史遗留问题。有研究者指出，代课教师可分为两类，第一类是由于编制制度问题造成的民办教师、无编制师范院校毕业生等；第二类是部分偏远农村由于生存条件较差，语言、文化的隔阂等原因无法接纳来自外地的人员从教，从本地聘用“乡土乡亲的”“有文化的人”作为教师。⑩ 对于前者，如确因编制紧张，政府可形成动态补充机制，实行合同管理，但由于这种状况的形成更多是政府责任，政府应当在福利待遇上适当倾斜；对于后者应适当保留，采用定向招生、县城派遣等方法逐步置换。
(二)优化教师城乡交流机制
有研究者将我国现有的教师交流模式概括为“弱势补偿模式”，即城市学校定期派遣教师去农村学校支教。在这种模式下，流动教师比例较小，各校也通常不会派出真正优秀的教师进行交流，派出教师支教时间短难以进行绩效考核，教师交流仅靠行政强制手段并未能调动教师的工作积极性。(11) 因此，要真正实现教师的城乡流动，应当试行日本、韩国等国实行的教师全员定期轮换制度。
教师全员定期轮换制度需要明确三个重要问题：第一，教师的身份归属。日本等国的教师流动之所以能够稳定长效，很大程度上源于其教师的公务员身份，所以建议政府明确教师的公务员身份，从而在教师资源的归属上实现国有化，打破教师资源的校际垄断，为教师流动提供制度可能。2006年新修订的《义务教育法》指出，县级人民政府是城乡教师交流制度的统筹部门，这是值得商榷的。因为从现状来看，当前农村教育的县级统筹导致县际教育差距日益拉大，所以应当进行不同层次、不同类型、不同权力的统筹安排，在一些农村教育问题十分突出的地区，更应适当调高统筹级别。第二，教师流动是有代价的，对城市学校来说，教师流动可能会打乱正常教学，对教师来说，其工作、学习、生活等诸多方面都会受到影响。但是教师流动会取得巨大的社会效益，即城乡教师资源得到了均衡配置，实现了教师素质的整体提升，因此，政府在鼓励学校、教师为此作出贡献并构建相应制度的同时，更应为这种“流动成本”“买单”，进行“补偿”。第三，城乡教师的流动更应当是双向的、多元的，而不仅仅限于城市教师流向农村。从目前的可操作性考虑，应当鼓励城市优质学校接受流动的农村教师，通过农村教师短期进驻学习，提高农村教师素质，还可鼓励学校管理层之间的流动。
(三)重建教师培训机制
如果说补充机制是“补血”，交流机制是“换血”，那么教师培训机制则是“造血”。但是当前农村教师培训机制严重离农、背农，培训内容与农村教师严重脱节，培训经费无法保障，培训形式无法满足农村教师的需要。因此，在城乡教育一体化视野下，最为突出的便是根据农村的社会、经济、文化发展现实来重建农村教师培训机制，这可以从以下几方面加以探索：第一，各级政府应进一步加大对农村教师培训的投入，探索远程教学、网络教学、自学考试及非学历教育等多种培训模式；第二，要重视农村教师的职前培训，特别是应届毕业生赴农村支教，应通过培训帮助其更为适应农村教育和农村生活；第三，充分利用城市优质学校资源，形成校对校帮扶；第四，充分利用现有“农村”资源，积极开展高校与农村社区的“文化”合作，建立相应的实践教学基地，发展农村社区教育，推动乡村建设。(12)
此外，城乡教育一体化视野下教师人事制度的重建亟待对相关利益主体特别是教师这一最为直接的利益主体开展实证性研究和政策论证，并在城乡教育一体化的指导下积极开展一揽子教育体制机制的变革，从而构建更为切实可行的教师人事制度。
注释：
① 褚宏启．城乡教育一体化：体系重建与制度创新[J].教育研究，2009,(11)
② 雷万鹏．中国农村教育焦点问题实证研究[M].武汉：华中科技大学出版社，2007:33—36，73.廖其发．中国农村教育问题研究[M].成都：四川教育出版社，2006:171，172.蔡永红．教师绩效评价的理论与实践[J].教师教育研究，2005,(1).
③ 叶忠，王海英．教师城乡交流的成本收益分析[J].教育科学研究，2009,(2).
④ 周济．推行绩效工资吸引更多人到农村任教[J].教育发展研究，2009,(18).
⑤ 褚宏启．教育制度改革与城乡教育一体化——打破城乡教育二元结构的制度瓶颈[J].教育研究，2010,(11).
⑥ 周彬．透过“教师流动”筹划“教育动态均衡”[J].上海教育科研，2006,(11).
⑦ 李伟涛．新背景中的义务教育学校教师流动机制分析[J].上海教育科研，2010,(7).
⑧ 佚名．我国创新农村教师补充机制成效明显[J].中国农村教育，2008,(11).
⑨ 袁桂林．我国农村学校教育诸政策评析[J].中国教育学刊，2009,(2).
⑩ 王正惠，袁桂林．解决农村教师问题的若干对策[J].当代教育科学，2007,(22).
(11) 冯文全，夏茂林．从师资均衡配置看城乡教师流动机制构建[J].中国教育学刊，2010,(2).
(12) 李尚卫，袁桂林．我国农村教师教育制度反思[J].教师教育研究，2009,(3).