对政府促进就业的几点探讨，本文主要内容关键词为：几点论文,促进就业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F241.4【文献标识码】A【文章编号】1008-6323（2004）04-0071-04
我国是世界上劳动人口最多的国家，我国劳动力资源占世界总量的26％，而自然资源、资本资源占世界比重均不足10％。这一基本国情决定了我国应当选择“以就业为中心”的经济发展战略。各级政府应从战略高度考虑就业和再就业问题，把促进就业作为改革的一个直接目标和重要内容，加快培育和发展劳动力市场，完善就业服务体系，建立以劳动者自主就业为主导、以市场调节就业为基础、以政府促进就业为动力的就业机制。把扩大就业、降低失业率作为今后一个时期各级政府经济发展的首要目标。在经济社会发展计划中把积极创造大量不同类型的就业岗位，实现经济与就业同步增长，控制失业率，作为重要的责任目标，并制定相应的措施。
一、实现经济与就业的双增长和良性互动
经济增长与就业增长紧密相关，但经济增长不完全等同于就业增长，不同的发展路径对就业的影响是不同的。我国在推进工业化、城镇化战略的进程中，必须坚持从实际出发，选择正确的增长路径，实现国民经济持续快速增长和充分就业的双重目标。要通过发展经济来促进就业，通过扩大就业推动经济发展，实现发展经济与扩大就业的良性互动。这就要求我们必须立足于发展，坚持把发展经济作为解决就业问题的根本途径。
首先，必须保持一定的经济发展速度。据国际经验和我国的实践，在我国现阶段的经济发展水平，当经济增长速度至少达到4-5％时，才能有效地进行就业机会的创造；在此基础上随着经济增长速度的提高，就业机会的创造能力也相应增长。因此，保持一个较大的经济建设规模，不仅对于刺激就业机会是有益的，而且对于容纳本地区的劳动力供给也是必须的。
进一步，还应当保证国民经济发展的质量。经济发展质量对经济规模有着双重作用，既能够促进新的建设规模良性发展，又有利于阻止经济规模的过度膨胀。保证经济发展质量，在一定意义上是指经济发展的集约化倾向，也表现为尽量去除经济“泡沫”，以实现较高的资本收益率和增长的有效性。只有经济规模符合发展质量要求的时候，才可能减小国民经济波动幅度，推动国民经济稳步发展，使经济波动对劳动者的损害最小。在经济稳定发展的格局下，还要注意培植经济增长点和就业增长点。
二、在调整和优化经济结构中扩大就业
1.在提高产业科技含量的同时，发挥劳动力充裕的比较优势，重视发展劳动密集型产业。面对世界科技日新月异的发展趋势，我们一方面必须转变经济增长方式，坚定不移地走科教兴国的路子，提高科技对经济增长的贡献率；另一方面必须充分发挥劳动力资源丰富、劳动力价格相对便宜的比较优势，选择合理的产业、技术结构政策，通过资金、技术、劳动力在不同地区、不同产业和企业之间的合理组合，劳动密集型产业与资本、技术密集型产业在不同的地域、行业的合理分工，实现经济增长与就业增长的双赢。调整经济结构需要推进技术进步，但不能因此而忽视就业。应鼓励高新技术产业中的劳动密集型环节吸纳弱势群体。政府应以具体让利政策来吸引外资企业录用求职困难者，要积极发展具有市场潜力和竞争优势的劳动密集型产业，特别是县域经济更要把劳动密集型产业作为发展重点。
2.把发展第三产业作为扩大就业的主攻方向。发展第三产业，投资少，见效快，就业容量大，就业成本低，可以容纳各种层次的人员就业。我国产业结构正处于以第二产业为主向以第三产业为主的转型时期，第一产业整体上需向社会排放劳动力，第二产业由于资本有机构成不断提高，也不会增加太多的劳动力需求，扩大就业的潜力和出路在第三产业。近年来的统计数据表明，我国经济每增长一个百分点，第二产业只能带动17万人就业，而第三产业可以带动85万人就业。从1991年到2000年，我国第一产业从业人员减少2850万人，第二产业净增2350万人，第三产业则净增7728万人。特别是“九五”期间，第三产业从业人员净增3532万人，占全国同期新增就业的85％。
但是，我国第三产业的发展水平还较低，目前我国服务业产值占GDP的比重仅为33.6％，既落后于世界平均水平10个百分点，也大大落后于发达国家60％以上的水平。我国服务业从业人员的比重还不到30％，而发展中国家的平均水平为40％左右，发达国家则达到70％以上。如果中国的服务业的就业比重能够达到发展中国家的平均水平，就可以增加9000多万个就业岗位。
目前我国社会服务、商贸餐饮、旅店业的就业比重不到10％，而在许多国家这一比重为15-20％。上述行业可以成为发展第三产业中的突破口。应安排必要的预算内投入，引导服务业发展。长期以来国家对服务业的投入主要是基础设施、公共服务设施的建设，对量大面广、安置就业多、利润低的行业很少投入。发展服务业主要应靠市场配置资源，但在一些薄弱领域和新兴服务领域的发展初期，政府的支持也是十分必要的。建议中央财政每年拿出一部分预算内资金，作为发展服务业的引导资金，如同对工业技改项目贴息那样，对服务业中安置就业量大的项目给予贴息或补助，以体现国家关注就业困难群体就业的政策导向，对扩大就业起到“四两拨千斤”的作用。
3.在培育一批大型企业集团的同时，大力发展中小企业，发挥其吸纳劳动力就业的作用。“小企业、大就业”，中小企业具有适应市场能力强、资本有机构成低、吸纳就业多等特点。同样的投资，小企业吸纳就业为大企业的5倍左右。目前我国中小企业占全部企业户数的99％，在工业总产值中约占60％，实现利税约占40％，就业人数约占75％，新创造的就业机会占80％以上。中小企业不仅是经济增长的生力军，还是吸纳就业的主渠道。我国正处于工业化的中期阶段，推进工业化进程，必须培育一批支柱产业、骨干企业，但同时务必把发展中小企业摆到突出的位置。
4.在增强国有经济竞争力的同时，加快发展多种所有制经济，开辟新的就业增长点。个体私营经济等非公有制经济以中小企业居多，大部分是劳动密集型企业，已经成为吸纳就业的重要渠道。2001年与1991年相比，在城镇从业人员中，国有、集体企业净减5361万人。个体、私营经济净增1.18亿人。我们必须把发展非公有制经济作为加快经济发展、促进就业增长的重要途径，把工作思路由“政府安排解决就业”转到“鼓励激发民间创业”上来。为此，要降低市场准入门槛，提供各种有效服务，努力改善创业环境，鼓励民间投资，鼓励劳动者自谋职业。鼓励有条件的国有大中型企业在进行结构调整、重组改制和主辅分离中，利用辅业资产兴办经济实体，安置企业富余人员，对破产企业也要利用其有效资产安置职工，并予以减免税费支持。
三、在深化改革，转变政府职能中扩大就业
1.坚持市场调节就业与政府促进就业之间的有机结合，完善就业服务体系，努力改善就业和创业环境。应加快完善劳动力市场，更好地发挥劳动力市场在配置劳动力资源方面的基础性作用。坚持主要通过市场机制调节劳动力供求，引导劳动者自主就业。同时，必须高度重视政府在促进就业和再就业中的重要作用。政府的作用包括：科学制定就业规划，引导和调节劳动力供求；健全劳动力市场体系，依法维护劳动力市场秩序；提供就业服务等，把市场调节就业和政府促进就业有机地结合起来。
一是要加快建立公共就业服务制度。形成集职业介绍、职业指导、职业培训、劳务派遣、创业指导、劳动保障事务代理等多项功能为一体的就业服务体系。要按照科学化、规范化、专业化、信息化、社会化的要求，加大投入，搞好劳动力市场信息网络的建设，使劳动力市场信息网络覆盖所有街道、社区、职业教育和职业培训机构。在用工信息的采集发布、劳动力供给信息的分析预测上下功夫，把供需双方紧密地联系在一起。解决劳动力市场统计体系不健全、信息失真、传递不通畅的问题。同时，要打破地区封锁，为劳动力跨城乡、跨区域就业创造条件。同时，提高政府就业政策的透明度，扩大政府提供就业信息的服务范围。
二是要完善现有公共就业服务机构的服务功能。重点完善公共就业服务机构的政策咨询、职业指导、创业指导、就业信息提供、技能培训、接续社会保险关系等功能，尤其是各个公共服务机构要能够提供求职登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、档案管理、社会保险关系接续“一站式”就业服务。劳动和社会保障部门应加强公共就业服务与失业保险、职业培训工作的衔接。建立健全失业登记、失业保险金申领发放、职业指导、职业介绍相互衔接的工作流程和管理办法，为失业人员接受就业服务和申领失业保险金提供便捷服务。同时，规范享受失业保险的失业人员接受职业介绍和职业培训的补贴办法。
2.改革、加强教育和职业培训，增强劳动者的就业和创业能力。各级教育部门应切实改变教育模式，从市场需求出发，改变专业和课程内容设置的不合理现象，从宏观政策导向上引导人才培养方向。特别是现在，一些新的经济增长行业正在形成，有关部门应密切注意这方面的市场动向，适时储备和尽快培养一批服务于这些成长型行业所急需的人才。应注意加强就业指导、在职教育和培训，使劳动者牢固树立市场就业和终身学习、终身培训的观念，使他们掌握基本的求职技能和适应劳动力市场形势适时转换职业的能力。必须高度重视劳动者的职业技术培训，切实提高劳动者的素质和技术水平。应加强下岗职工转业培训，实施对青年劳动者的劳动预备制培训，全面推行职业资格证书制度，形成“市场引导培训，培训促进就业”的机制。应提高再就业培训的针对性、实用性和有效性。适应就业市场的需求和变化，帮助下岗职工通过培训掌握再就业的技能和本领，形成以培训促进创业、以创业促进就业的良性机制。
3.鼓励灵活就业（也叫非正规就业）。我国固定就业岗位在今后相当长时期内会相对减少，扩大就业亟待采取灵活的就业方式。同时，采取灵活方式就业也是市场经济发展的内在要求，市场经济的发展需要更多的能够及时反映市场需求变化的灵活用工形式，灵活就业具有这方面优势：灵活就业的就业门槛低，对从业人员的性别、年龄一般限定不严，对技术、技能和资金的要求一般不高；行业和门类庞杂，包容性大，对不具备就业优势的下岗失业人员来说，选择的余地和空间较大；机制灵活，进退方便，有利于吸引各种择业取向的人们加入。在市场经济发达的国家，仅非全日制工、临时就业等就占就业总量的30％。应鼓励劳动者特别是下岗失业人员自谋职业、自主创业和灵活就业，通过阶段性就业、弹性就业、非固定单位就业等形式实现就业。大力发展非正规就业组织，并予以减免税费、提供优惠信贷等支持。使非正规就业者享有与正规就业者同等的工资和社会保障待遇。
4.加强对下岗失业人员、特别是再就业困难群体的就业援助。政府应安排促进就业专项资金，设立公共就业服务项目，通过实行工资性补贴、提供免费服务和培训等方式，帮助就业困难群体就业。公共就业服务由各级劳动就业服务机构具体组织实施，充分发挥社会培训和中介服务机构的作用，探索按服务实绩拨付使用就业专项经费的机制。公共职业介绍机构按规定免费向失业人员和特殊服务对象提供公益性服务，在完成公共就业服务任务的基础上，公共职业介绍机构可根据劳动力市场的需求不断拓展服务功能，开展劳动保障事务代理服务以及其他能满足劳动者和用人单位要求的有偿服务项目。建议各级财政建立基金并用于贷款信用担保，为通过创业培训的贫困人员提供贷款担保。应加大对大龄就业困难对象实施再就业援助的力度。由政府投资开发的公益性岗位应优先安排大龄就业困难对象。在社区开发的公益性岗位安排原属国有企业大龄就业困难对象就业，从再就业资金中给予社会保险补贴。补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老保险费和失业保险费之和计算。同时，鼓励各地可根据实际提供适当比例的岗位补贴。另外，由政府直接创造公益性就业机会安置贫困人口的，其成本大大低于给予贫困人口最低生活保障，而且操作性很强。
四、为实施积极的就业政策提供有效的资金保障
各级政府应调整支出结构，逐步形成再就业资金的制度性安排。把加大再就业资金投入作为具体工作目标，层层分解，督促落实，并作为政绩考核的重要内容，定期进行检查，将促进再就业资金列入财政预算，在《政府预算收支科目》中增设“就业补助”科目，以反映各级财政用于社会保险补贴、岗位补贴、小额贷款担保和贴息、再就业培训补贴、职业介绍补贴等项支出。
对中西部地区和老工业基地，中央财政应在原国有企业下岗职工基本生活保障专项转移支付资金项下，增加再就业补助资金，支持地方促进再就业工作，严禁挪作他用。中央财政增加的再就业补助资金，应主要用于补助三个方面：一是小额贷款贴息的全部资金；二是社会保险补贴的部分资金；三是职业介绍和再就业补贴的部分资金。
1.加大再就业资金的投入，提高财政预算内就业费用支出占GDP的比例。中央和地方都应当通过各种渠道积极筹措资金，较大幅度提高财政预算内资金用于促进就业和再就业政策的投入。在1998-1999年间，就业政策费支出占GDP的比例，英国为1.19％，德国为3.43％。我国的就业形势比这些国家严峻得多，因此将来的一段时期里，我国财政预算内就业费用支出占GDP的比重不应该低于1％。每年财政就业补助、失业救济和扶贫资金的增长幅度不应低于财政收入的增长速度。
2.逐步调整再就业资金支出的结构，增加再就业培训、劳动力市场建设等具有长期效果的费用支出。根据财政部和劳动社会保障部的规定，再就业资金主要用于促进下岗失业人员再就业的社会保险补贴、小额贷款担保基金和从事微利项目的小额担保贷款贴息、再就业培训和职业介绍补贴、公益性岗位补贴、劳动力市场建设等项支出。这些项目支出中，有些具有立竿见影的短期效果，如公益性岗位补贴，而有些项目支出在短期内有一定扩大需求的效果的同时，还会有改善就业结构和提高就业质量的长期效果，如培训、劳动力市场建设等。政府要避免短期行为，再就业资金支出要逐渐向具有长期效果的项目倾斜。
3.加强再就业资金的管理，提高再就业资金的使用效率。一方面，要对再就业资金坚持专款专用的原则，严格按照规定的范围、标准和程序管理使用，切实加强再就业资金预、决算管理；另一方面，要寻求对就业具有较大牵引作用的产业给予必要的资金支持，例如对于社区就业、一些薄弱领域和新兴服务领域的发展初期，政府的资金支持是必要的，能够有效地带动就业的增加。