粮食直补的尴尬：主产区低于主销区，本文主要内容关键词为：主产区论文,粮食论文,尴尬论文,主销论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行粮食直接补贴政策对提高粮食补贴效率、增加农民收入、调动农民生产粮食的积极性、恢复粮食生产有一定的积极作用。但目前粮食直接补贴政策在实际执行中未能协调好粮食主产区与主销区之间的利益关系，需要对之进行改革与完善。
背景：粮食直接补贴政策全面推开
为改革粮食间接补贴存在的问题，提高粮食补贴效率，直接增加农民收入，调动农民生产粮食的积极性，恢复粮食生产，扭转近几年粮食生产下滑的态势，国家开始进行粮食直接补贴试点工作。直接补贴就是把国家以粮食风险基金的形式建立起来的粮食补贴资金，由原来补贴粮食流通环节（经营者）改为直接补贴粮食生产者（农民）。
2001年7月，国办28号文件提出：“在实行农村税费改革的地区，选择一两个县（市）进行将补贴直接补给农民的试点，并认真总结试点经验。”
于是在2002年，吉林省东丰县和安徽省天长、来安县率先进行了粮食直接补贴试点。2003年，粮食直接补贴范围进一步扩大，全国有16个省（市、自治区）实行了粮食直接补贴。2004年，中央决定全面放开粮食购销市场，逐步建立和完善对种粮农民直接补贴的机制，粮食直接补贴在全国范围展开。2004年，中央财政拿出116亿元直接补贴给种粮农民。
在粮食价格上涨和直接补贴等一系列支持政策作用下，2004年粮食生产出现重要转机，全年粮食总产量达46947万吨，比上年增产3877万吨，增长9％。2004年农民人均纯收入2936元，比上年增加314元，实际增长6.8％，增速比上年提高2.5个百分点。
应该说，粮食直接补贴对恢复粮食生产、增加农民收入有一定的促进作用，也符合WTO农业补贴相关条款规定，但在具体操作中仍然存在许多问题， 需要进一步改革与完善。本文拟对粮食直接补贴中主产区与主销区之间利益关系的协调作一些探讨。
问题：粮食直接补贴中主产区与主销区之间利益关系不协调
目前全国大多数省、市、区按照粮食单位种植面积或者计税面积来计算直接补贴额，因为这种补贴方式有计算简便、执行成本较小等优点。但在具体实践中，全国各地粮食直接补贴标准存在很大差别。粮食主销区给予农民的粮食直接补贴资金标准要远远高于粮食主产区。2004年，粮食直接补贴标准最高的是上海市和北京市。 上海农民种植粮食除可获得每亩5—15元不等的粮种补贴外，还可获得60—80元／亩的直接补贴。具体办法是：对种植面积小于5亩（含5亩）的农户，每亩补贴60元；5—15亩（含15亩）的，每亩补贴70元；15亩以上的，每亩补贴80元。北京市农民种植粮食每亩可获得50—60元的直接补贴。江苏、辽宁、黑龙江、 河南和湖南省每亩粮食直接补贴标准分别是20、18.82、15、12.3、11元，山西、天津、宁夏、重庆每亩直接补贴10元。陕西、河北、贵州省的粮食直接补贴标准分别是每亩8、7、5元。 而直接补贴标准最低的甘肃省每亩仅补贴2.47元。
可见，在粮食直接补贴实际执行上，粮食主销区（如上海、北京等地）给农民的补贴资金标准要远远高于粮食主产区。以上海市（主销区之一）和河南省（主产区之一）
为例，前者给予农民的直接补贴标准是后者的5—7倍。
原因：产销区粮食直接补贴资金来源不合理及“省长负责制”
1.粮食直接补贴资金的来源。粮食直接补贴资金来源于粮食风险基金。1993年9 月出台的《粮食风险基金管理暂行办法》规定：粮食风险基金是中央和地方政府专项用于保护粮食生产，维护粮食流通秩序，稳定粮食市场的宏观调控资金。粮食风险基金的筹集由同级财政部门负责。中央粮食风险基金由财政部负责筹集； 省级粮食风险基金由各省、自治区、直辖市财政厅（局）负责筹集。按照《粮食风险基金管理暂行办法》，我国在1994年建立了粮食风险基金。粮食风险基金按照中央政府和地方政府1∶1.5承担，缺口部分按照1∶1分担。在粮食风险基金资金来源结构下，粮食主产区由于长期以来承担了沉重的国家粮食安全的主要责任，在粮食丰收时， 往往要按照政府保护价敞开收购农民余粮、补贴粮食收购企业，财政收支负担沉重，2004年，中央财政投入100亿元的粮食风险基金用于对主产区农民的直接补贴，其他省、自治区、直辖市实行直接补贴政策则只能由各自的财政和粮食风险基金承担所需开支。虽然如此，粮食主产区的粮食直接补贴资金规模仍然很小， 发放到农民手中只能是“杯水车薪”，只是向农民发出了国家鼓励生产粮食的信号。而在主销区，由于政府财力充足，给予农民的粮食直接补贴标准往往要比主产区高出数倍。
2.粮食“省长负责制”。1994年，为缓解当时紧张的粮食供求局势，国家出台了粮食生产的省长负责制，要求各省、市、区政府一把手要确保本辖区的粮食生产和供应。粮食省长负责制至今仍在继续沿用。2004年国务院颁布的《粮食流通管理条例》第六条规定：“省、自治区、直辖市人民政府在国家宏观调控下， 按照粮食省长负责制的要求，负责本地区粮食的总量平衡和地方储备粮的管理。”不可否认，粮食省长负责制在促进粮食生产、改善供求状况、稳定粮食市场价格等方面， 确实起到了一定的积极作用，也减轻了中央政府在全国粮食供求平衡方面的压力。由于主销区粮食供给缺口大，供求矛盾突出，显而易见，粮食省长负责制对主销区政府的压力更大。 在粮食省长负责制这一强制度安排下，粮食主销区政府高度重视本辖区的粮食生产和供应。仅以广东省为例来予以简单说明。广东省城市化、工业化发展水平位居全国前列。而城市化、工业化的速度发展，使大量的土地不断由农业用地转变为非农业用地。目前，按户籍人口计算，广东省人均占有耕地0.41亩，仅是全国人均水平的27％。从 1999年起，广东省粮食播种面积不断下降，当年粮食播种面积为4912万亩，2002—2005年分别为4124、4127、4185、4100万亩（2005年为预计数），2002—2005年四年平均播种面积比1999年减少了15.8％。与此相对应，粮食总产量也在不断减少，1999年为1936万吨，2002—2005年分别为1497、1503、1390、1400万吨（2005年为预计数），2002—2005年四年平均粮食总产量比1999年减少了25.2％。而近年来，广东省粮食总需求在3500万吨左右，产需缺口在2000万吨以上，自给率为40％左右，已成为全国最大的主销区。并且随着人口不断增加，广东省粮食需求还在逐年增加。2003年全省粮食总需求为3635万吨，2004年为3710万吨，2005年预计将达3760万吨。由此造成粮食产需缺口不断增大，粮食自给率进一步降低。为确保全省粮食安全，早在1994年广东省就在全国率先建立了粮食工作责任制，每年省政府对各市粮食播种面积、总产量、收购和储备实绩等进行考评。1995年， 广东省全面实行“米袋子”各级政府负责制，进一步明确县级以上政府粮食工作事权责任。2001年全面实行粮食购销市场化改革后，省政府将粮食安全责任列入粮食工作政府负责制的内容。2003年起，省政府与各市政府签订了粮食安全责任书。正是在粮食省长负责制这一制度安排的强制约束下， 粮食主销区政府凭借充足的财政力量给予辖区农民比主产区多出数倍的粮食直接补贴，以确保本辖区的粮食生产和供应。
后果：违背了产业发展比较优势原则，增大了国家粮食安全成本，损害了主产区农民的利益
比较优势理论认为，各国或者地区应该依据各自的资源禀赋条件发展有比较优势的产业、生产有比较优势的产品，这样才能更好地促进各国或地区的经济发展。
我国粮食主销区地处东部沿海地区，经济发达程度高、工业化、城市化水平居于全国领先，而人口密度大、人均耕地面积小，所以应该多发展一些非农产业。在农业内部结构中，应该多生产出口导向性的具有高附加值的劳动密集型的农产品，而不是土地密集型的粮食。主产区大多地处我国中西部地区，平原面积辽阔， 人均占有耕地面积多，生产粮食历史悠久，农民有丰富的粮食生产技术，所以按照比较优势原则，主产区应继续加强农业基础设施建设，稳定粮食播种面积、不断巩固国家粮仓， 承担其国家粮食安全的主要责任。
而由于粮食省长负责制，使主销区政府给予辖区农民比主产区多出数倍的粮食直接补贴，由此使得不应多生产粮食的主销区用更多的机会成本来多生产粮食，减少对主产区的粮食需求，从而还会损害粮食主产区农民的利益。从整个国家角度来看，在这样的制度安排下，不仅不利于形成全国统一的粮食流通市场， 还会增加国家的粮食安全成本。
建议：综合协调粮食主产区与主销区之间的利益关系
1.改革并不断完善粮食风险基金配套政策。国家粮食调控部门对主产区与主销区粮食风险基金的来源结构应该区别对待、分类制定。由于主产区承担了保障全国粮食安全这一公共产品的主要责任，任务重大，而自身经济发展程度低，财政实力弱小，所以在主产区粮食风险基金来源制度设计上应该给予主产区更多的倾斜扶持政策。 国家应增加主产区粮食风险基金规模，并逐步提高主产区粮食风险基金中国家匹配的比重。对于粮食主产区内消费的粮食按照中央与主产区地方相配套的比例政策执行， 对于外调的部分则应由中央和主销区共同向主产区支付粮食风险基金。
2.建立并加强粮食主产区与主销区之间的合作关系，共同拟定并遵守粮食区域平衡协作计划，并使之制度化、长期化。当然，根据实际情况的需要，这种协作计划可作年度间适时适度的调整。
3.防止主产区与主销区粮食直接补贴标准差异过大。由于各地存在较大差异，实行不同的粮食补贴标准具有合理性。但差异过大，不仅会违背比较优势原则，增加国家粮食安全成本，而且还会阻碍全国统一粮食流通市场的建立，进一步扩大地区间农民的收入差距。 所以应该将主产区与主销区粮食直接补贴标准的差异控制在一定的限度之内。
4.重点倾斜，建立并完善国家对粮食主产区的专项补贴性投入制度，加大对主产区的财政扶持力度。国家要进一步增加对主产区农业基础设施的投资额度，不断提高主产区的粮食综合生产能力。鉴于近年来为控制农业生产资料价格上涨幅度较大，国家采取对农业生产资料生产企业给予补贴的做法效果甚微这一问题， 今后应该减少或者取消对农业生产资料生产企业的补贴，将这些补贴资金直接发放到农民手中，建立农业生产资料直接补贴制度。