素质教育的实施与基础教育管理的改革，本文主要内容关键词为：素质教育论文,教育管理论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40
[文献标识码]A[文章编号]1001 －4799（2000）01－0076－08
实施素质教育是一项艰巨复杂的系统工程，受着诸多因素制约，其中已适应了“应试教育”并对其起着维护作用的基础教育管理模式，便是阻碍素质教育实施的重要因素。因此，要使素质教育能够有效地推进，就要对已适应“应试教育”并为之服务的基础教育管理模式进行变革。那么，怎样把握基础教育管理呢？简言之，基础教育管理是基础教育管理主体有目的、有计划的作用于管理客体即基础教育系统的活动过程。根据作用于基础教育管理客体的主体构成来分析，可以进一步从以下三个方面来理解基础教育管理：一是基础教育管理是国家和地方（主要是省级）教育行政组织对基础教育系统所进行的管理，这可称之为基础教育的宏观管理。二是地方教育行政组织（主要是县乡两级）以实施基础教育的学校为管理对象所进行的管理，这可称之为基础教育的中观管理。三是实施基础教育的中小学校管理者，以学校内部的各个系统为管理对象所进行的管理，即中小学校管理，这可称之为基础教育的微观管理。基础教育管理对“应试教育”的适应与维护包括宏观、中观与微观等三个层面，基础教育管理的改革，也就包含着对这三个层面的要求。另外，教育管理一般划分为教育行政管理与学校管理两大领域，由此可从基础教育的行政管理与基础教育的学校管理两个方面来分析基础教育管理，上述基础教育的宏观管理、中观管理主要是就基础教育的行政管理而言的，微观管理则指基础教育的学校管理。由于对基础教育进行管理的主体有着差异，基础教育管理的客体存在不同，因此，谈基础教育管理的改革，既要从上述三个层面来分析，也要对基础教育的行政管理与学校管理两大领域进行研究。本文试图就基础教育管理的目的、根本原则以及基础教育管理如何实现由维护“应试教育”向为素质教育服务的根本性转变的问题进行阐述，以求对基础教育管理的不同层面和两大领域有所启发。
基础教育管理的根本目的：为“全体受教育者素质的全面发展”服务
素质教育相对于“应试教育”提出，并定义为“是以全面提高公民思想品德、科学文化和身体、心理、劳动技能素质、培养能力、发展个性为目的的基础教育”[1]。尽管学术界对此有不同的看法， 但素质教育的基本特征：全体性、基础性、主体性、全面性、发展性则是人们所认同的，这些特征实际反映了基础教育的本质。换言之，基础教育必须是一种素质教育，素质教育是基础教育最基本的质的规定。这种规定性同时决定了基础教育管理的目的与方向性。
人类活动的最大特点，是有预期目的的自觉活动，基础教育管理显然是一种有目的、并且目的指向非常明确的活动。基础教育管理之目的，就是基础教育管理组织与管理者，即基础教育管理的主体要明确“为什么”而活动，或者说，进行基础教育管理要争取一种“什么”结果和实现一种“怎样”的理想状态。在基础教育主要处于“应试教育”状态下，基础教育管理实际是把追求“高升学率”当成了目的，并以“高升学率”作为导向来实施管理措施、行为等。正因为此，较长时期以来，基础教育管理实际起着维护乃至促进基础教育中“应试教育”倾向不断扩张的作用。素质教育的实施，则要求重新明确基础教育管理的目的，我们认为，可以把基础教育管理之根本目的确定为全力推进应试教育向素质教育的转变，为基础教育实施素质教育服务，从而促进受教育者德、智、体、美、劳诸方面的全面发展。概言之，就是要把追求“全体受教育者素质的全面发展”当成基础教育管理的根本目的。
明确上述基础教育管理的目的有着重要的作用：
其一，对基础教育管理活动具有重要的指引方向的作用。
管理主体在开展活动时，一般都要先明确活动的目的，并以此为依据进一步确立具体工作的目标和标准，其活动的最终要求，在于达到各项具体工作目标和标准，进而实现其目的。因而，目的对管理组织和管理者，即管理主体的活动具有指引方向的作用。有什么样的管理目的，便会有什么样的举措。没有明确的管理目的，或管理目的不正确、片面，管理活动就有可能迷失方向或造成失误。基础教育管理是为“应试教育”服务，以追求“高升学率”为目的，就会有为应试教育服务的措施；基础教育管理以“全体受教育者素质的全面发展”为追求目的，为实施素质教育服务，就必然采取与追求“高升学率”目的不同的措施。
其二，对基础教育管理有着重要的调节作用。
在基础教育管理活动中，存在着诸多方面的关系。比如县级教育行政组织与乡镇教育行政组织之间的关系，县乡教育行政组织与中小学校的关系等等。通过明确基础教育管理目的，便可以对这些关系进行协调，防止工作偏差，同时改变那些不利于实现基础教育管理目的的制度、方法等，改变那些同实现基础教育管理目的相悖的教育思想与观念等，使各级教育行政组织对基础教育系统的管理趋于一致，进入协作与配合状态。
其三，对基础教育管理有着重要的凝聚作用。
从事基础教育管理的除有各级教育行政组织与学校组织的活动行为外，还有各级各类管理人员的行为，其地位不同、工作的内容不同、承担的责任不同，因而他们的思想水平、业务素质、工作能力、理想追求等也会有很大差异。为了有效地进行基础教育的管理，就必须使他们能够形成合力，为着共同的目标奋斗。而明确基础教育管理的目的，便可以凝聚在基础教育管理不同岗位上工作的各个个体，使之结合为一个整体，为实现目的去努力工作。同时，正确、恰当的目的，能够激发他们的工作热情，调动他们的积极性，进而推动基础教育管理工作的顺利开展，促进素质教育的实施。
发挥基础教育管理目的所具有的作用，需要有各种相应措施与方法，其中实行基础教育的目标管理是较为有效的一种。所谓基础教育的目标管理，我们理解为，一是指从事基础教育管理的各级教育行政组织与学校，要从自身的实际出发，依据基础教育管理目的，确定各自的具体工作目标，形成基础教育管理的目标系统。二是以工作目标为中心，制定实施计划和相应的工作制度，开展各项活动。三是在活动过程中及时调整实际工作状况同工作目标要求之间的偏差，使活动过程沿着预定的目标发展。四是按目标要求衡量活动成果，按目的要求衡量工作成绩，进而作出适当的评价。
基础教育管理的根本原则：弘扬人的主体性
人的主体性是人类在长期劳动、认识世界与改造世界和认识自我、改造自我过程中发展起来的最有价值的最能体现人类本质力量的特性。这种主体性的基本特征是社会性、能动性、自主性、创造性。从哲学意义上讲，人的主体性是人最基本的素质或者说是人的素质的核心内容。因此，提倡和实施素质教育的实质，是要求培育、弘扬、发展人的主体性。因为人的主体性提高了，便意味着人的素质提高；人的素质提高了，人的能动性、创造性便能有效地释放出来，我们的社会就能发展，就会进步。而“应试教育”的最大弊端在于，不仅不能培育和发展人的主体性，相反还压抑、阻碍甚至损害人的主体性。故只有推进基础教育由“应试教育”向素质教育转变，按素质教育的要求实施基础教育，才有可能培育、弘扬、发展人的主体性，达到个体自身发展与社会发展的高度统一。
基础教育管理既然将“全体受教育者素质的全面发展”作为根本目的，那就必须确立起管理的根本原则：弘扬人的主体性或确立人的主体地位。人是管理系统内最活跃的因素，现代管理科学的核心内容是对人的研究。一切管理活动首先是对人的管理，如何创造一个良好的环境，以最大限度发挥人的主体性，是管理的首要任务。在基础教育管理中确立弘扬人的主体性的原则，是指在基础教育管理活动中都必须以人为中心，围绕人、依靠人来做好管理工作，极大地调动人的能动性，充分发挥其创造性与献身精神。
基础教育管理确立弘扬人的主体性原则，是人在教育管理系统中的特殊地位与作用决定的。教育作为一种培养人、教育人、改造人的社会活动，不同于其他社会活动的方面，就是必须以人为中心。而企业的生产经营活动，虽也重视发挥人的作用，但它是以产品为中心，并围绕“产品”的生产、销售开展活动的。在教育管理系统中，“人”既是教育管理的主体（管理者），同时又是教育管理的客体（被管理者），“人”在教育管理系统中，是管理“主体”与管理“客体”双重身份的统一，离开了人，就谈不上有教育管理，故“人”在教育管理中是起决定作用的因素。
在基础教育管理中要确立并坚持和遵循“弘扬人的主体性”原则，还必须深入具体地认识作为教育管理主体的人和作为教育管理客体的人。在培养人的教育活动中，我们谈弘扬人的主体性，往往是指学生的主体性；在教育管理活动中，谈弘扬人的主体性则多指教育管理者的主体性，而学生只是处在教育管理客体的位置。因此，在教育管理活动中，发挥管理主体的作用，弘扬管理者的主体性时，往往容易忽视学生同时也是主体，忽视或忘却了发挥管理者的主体性是为了培育、弘扬、发展管理客体（即学生）的主体性。这就是以往基础教育管理对“应试教育”起维护作用的深层次原因。因此，在“应试教育”向素质教育转变的过程中，迫切需要有对基础教育管理系统中作为管理主体的人和作为管理客体的人的正确认识。
在教育管理活动中，管理者与被管理者都是管理的主体。在教育管理活动中，作为管理主体的人，首先是教育管理者，包括不同级别的教育行政工作者和学校行政管理人员；其次是从事教育教学等各种教书育人活动的教育者，主要是教职员工；再次则是广大的受教育者，他们在进行自我管理时，是管理的主体，他们在参与学校管理乃至基础教育管理事务时，他们也同样是管理的主体。
在教育管理活动中，管理者与被管理者又都是管理的客体。上述作为教育管理主体的人，同时也是作为教育管理客体的人而存在。即不同级别的教育行政管理者和学校管理者，相对于他们的上一级管理者来讲，是管理的客体；相对于下一级的被管理者的参与、监督来讲，也是管理的客体。当然基础教育管理的客体主要包括广大的中小学教职员工和受教育者。
由此可见，在基础教育管理系统中，没有纯粹的管理主体，也没有纯粹的管理客体。基础教育管理的主体和客体都是人或由人组成的教育集体、组织、机构等。因此，作为教育管理主体的人（管理者）和作为教育管理客体的人（被管理者），是同质的，都具有社会性、自主性、能动性和创造性，也即具有主体性。因此，在基础教育管理中，只有同时弘扬作为教育管理主体的人的主体性和作为教育管理客体的人的主体性，才能有效地推进“应试教育”向素质教育的转变，基础教育管理也才能起到为实施素质教育服务的作用。这里存在这样一种逻辑：即要培育和弘扬学生的主体性，使其素质得到全面发展和提高，就需要弘扬教育实际工作者的主体性，发挥教育者的能动性、创造性；而广大教育者的能动性、创造性的发挥，积极性的调动，又必须有教育管理者的主体性的提高。换言之，教育管理者在发挥主体性时，通过调动广大教育者的能动性，充分发挥其创造精神与献身精神，就能使学生的主体性得到培育，全面提高学生素质的基础教育目的便能够有效实现。
基础教育管理中确立并坚持和遵循“弘扬人的主体性”原则，符合管理发展的历史规律，符合当今世界管理发展的趋势。在管理发展历史的不同阶段，作为管理活动的主体的“人”和作为被管理对象即管理客体的“人”，其特性、角色在不断发展变化着。这种变化主要经历了以下四个发展阶段：
第一是“工具人”阶段 本世纪前整体上以此为主要特征。在这一阶段，管理者将作为被管理者的人视为和机械一样的工具，人在生产活动中所起的作用，也就是机械作用。管理的任务就在于使作为管理对象的人像机械一样地去动作，因而人成了被动的生产工具。这实际上是将作为管理者的人和作为管理对象的人完全对立起来了。作为管理者的人，是完全主动的，他们只是发布命令；而作为管理对象的人，则是完全被动的，他们只是接受命令进行操作。把作为被管理者的人当成一种“工具人”来对待，实质在于取消了作为管理对象的人的做人的资格，被管理者的存在及其作用，只在于成为管理者实现其目的的手段或工具。
第二是“经济人”阶段 19世纪末20世纪初，以此为主要特征。这一阶段，管理者认为被管理者并不是完全被动机械的，他们的活动是由经济动机或经济利益驱使的，管理者和管理对象即主体与客体，也并非完全对立，在经济动机这一点上，是共同的。因此，作为管理者的企业家和作为被管理者的工人，同样都是“经济人”。既然同属“经济人”，那么，他们的目标就有共同之处，他们的经济动机有可能同时得到满足。这就是说，当工人提高单位劳动时间的产量时，企业家支付其高工资，与此同时，高产量也就给企业家带来高利润。因此，整个管理体制就要服务并满足人的经济动机，评价一种管理方式是否合理的标准，也就要看其是否能够满足人的生理的物质需要。
管理历史发展到视人为“经济人”的阶段，相对于“工具人”来讲，无疑是一种进步。因为人通过获取经济利益来满足生理的物质的需要，这是人性中客观存在的。在激发人的工作动机时，不能否认满足人的经济需要所起的作用。但是将人归结为在个人主义营利心驱使下、追求经济利益的“经济人”，显然是对人性的片面的认识，在实际的管理中，也就产生了诸如金钱刺激并不能解决的问题。因此，管理的发展也就必然要有对“经济人”认识的突破。
第三是“社会人”阶段 本世纪中叶为主要特征。由于视人为“经济人”，并在此基础上采取了改善工作条件、提高物资待遇等方法，但并没有起到进一步提高生产效率的作用。因此，管理者开始重新审视人，结果比较一致地认为，只要是人，无论是企业主还是职工，无论是管理者还是被管理者，都处在人群关系之中，因而是团体或是集体的一员。任何人都不是弧立的存在，人具有归属感和安全感，需要交往和自尊及受人尊重，而这些只有将人作为集体或团体的一员才能获得。归属于集体，在集体中获得心理的、情感的、社会交往的满足，这是一种社会动机，这种社会动机对人的作用比经济动机更大。所以说，人并不是“经济人”，而是“社会人”。因此，为了提高管理效率，就不应以个人主义为基础，而应以团体主义或集体主义为基础；管理的重点不仅仅是满足人的经济动机，而同时应有效地进行人际关系、人群关系的管理。因为人际关系、人群关系是影响职工生产力高低的决定性因素。管理历史的发展由“经济人”阶段进入“社会人”阶段，显然在人性的认识上更前进和深入了一步，它不仅看到了人具有满足生理的、物资的需要，而且看到了人还具有满足安全、社会交往的需要，且后一种需要比前一种需要更高级。正因为将人视为“社会人”的看法，更深刻地揭示了人性的本质，因而，它对于管理影响更大、更广泛，并起着重大的作用。但我们也要认识到，社会人的观点并不是对人性的全部概括，更不是马克思所讲的“人是一切社会关系的总和”的概括，“社会人”所强调的人际关系、人群关系仍然是狭隘的心理关系（如安全感、归属感等），并且强调的是个人对人群的依赖，而没有认识到人的主体性。
第四是“决策人”或“自主人”阶段 这是当代管理发展阶段对人的一种更全面的认识，既具有将“经济人”、“社会人”的认识综合起来的性质，又具有对人的一种新的认识，那就是认识到了人的主体性。
如果说“工具人”阶段将管理者与被管理者分割开来的话，那么“经济人”和“社会人”阶段，都力图寻找二者的共同性。“经济人”阶段认为，这种共同性是经济动机；“社会人”阶段认为，共同性在于人际关系、人群关系。“决策人”或“自主人”则认为，管理者与被管理者的共性在于决策，在于他们都有自主意识和创造性，他们的决策，他们的自主、创造都是为了达到共同的目的。管理既要满足个人的需要，也要满足集体、团体的需要，使个人目的和集体、团体目的相统一。
将人看成是“决策人”或“自主人”，这同“社会人”的观点相比有着明显的区别。这就是“社会人”只强调个人对团体的归属，而“决策人”或“自主人”却在承认归属、交往这种社会动机对人的行动意义的同时，承认了个人具有自主性、个性、创造性，不仅个人要依赖于团体、集体，而且团体、集体的存在和发展，也依赖于个人的自主性和创造性的发挥。这就反映了人的自我实现这种更高层次的需要。由此可见，管理者对人或对人的本性认识如何，是“工具人”、“经济人”还是“社会人”、“决策人或自主人”，是纯粹的客体，还是主客体的统一等等，对制定什么样的管理制度，建立什么样的组织结构，采取什么样的管理方式、方法，有着至关重要的影响。从管理发展的历史可以看出，在管理中弘扬人的主体性，尊重人的自主性，发挥人的能动性、创造性，已成为当今世界管理发展趋势。这表明，在基础教育管理中确立人的主体地位，弘扬人的主体性，符合管理历史发展的规律，符合当今世界管理发展的趋势。
基础教育管理亟待实现的变革
在基础教育管理中，确立人的主体地位，弘扬人的主体性，能够真正使基础教育管理指向素质教育，进而实现全体受教育者素质全面提高的目的。那么，究竟怎样才能促进基础教育管理确立人的主体地位、弘扬人的主体性，并促进基础教育管理目标的实现呢？我们认为，当前的基础教育管理，主要应实现以下转变：
其一，管理信念或理念要实现由社会本位向人本位的转变，或者说要实现由社会本位向社会本位与人本位相结合的转变
长期以来，我国的教育重视社会性、群体性，对学生的学习和发展，强调社会制约性，漠视学生有自主性；强调受动，忽视能动；强调外因，忽视内因。我国著名教育家蔡元培先生在其《新教育与旧教育之歧点》的文章中讲：“是教者预定一目的，而强受教者以就之；故不问其性质之动静，资禀之锐钝，而教之止有一法，能者奖之，不能者罚之，如吾人之处置无机物然，石之凸者平之，铁之脆者煅之；如花匠编松柏为鹤鹿焉；如技者教狗马以舞蹈焉；如凶汉之割折幼童，而使之奇形怪状焉；追想及之，令人不寒而傈。”[2]从管理的角度讲， 这实际是把被作为被管理者的学生当作了一种“工具人”来对待。因此，学生总是处于被动的受压抑的境地，学生的发展只是教育注入、教育控制、教师权威影响的结果，学生必然成为教师的附庸，成为消极的教育对象。
在传统的教育模式中，教师相对于学生而言，虽也有主体地位，但相对于教育行政管理者、学校管理者而言，教师又往往是附属的，没有主体性可言。因此，基础教育管理要为素质教育服务，就要实现教育管理者的学生观与教师观的转变：一是尊重教师的积极性、主动性、创造性，依靠教师办教育、管教育。既按社会性、群体性来要求教师，也尊重教师个体自身的需要，使教师真正成为学校的主体。二是尊重学生的主体性，重视培育和发展学生的主体性，发挥其主体作用，既按社会的群体性的需要来要求学生，也发动学生自己教育自己，自己管理自己，并引导学生参与学校的教育与管理活动，使学生真正成为学习的主人。
其二，在管理决策上，要实现由“再造决策向创造决策”的转变[3]
决策是从事基础教育的主要管理者（如县级教委主任、中小学校长）指挥管理基础教育工作的重要任务。为了省事、方便，以往一般都习惯于作传达式的工作，上级怎么说，就怎么办，别的学校干什么，自己也就干什么，这就是“再造决策”，也就是简单执行。这种再造决策、简单执行对于一般基础教育管理者来说不难做到，但作为从事基础教育的主要管理者，不应停留在再造决策的水平上，停留在简单执行的水平上。在决策时，应该在理解上级精神的基础上，联系具体区域与学校的实际，制定出有特色的实施方案，上级没有布置的任务，从实际出发，也可以作出实施决定；在学习其他区域和中小学校的经验后，应大胆提出自己研究的新课题，打破传统的旧框框，进行新的教育、教学改革实验等等。而要做到这些，基础教育的主要管理者就必须由“再造决策”向“创造决策”转变，这样区域教育及中小学校才会办出特色，这也是实施素质教育所要达到的。
其三，要实现由刚性管理向柔性管理的转变并实现刚性管理与柔性管理的有机结合
在传统的教育管理模式中，刚性管理处于主导地位，教育管理者通常是运用权威、命令、政策、法律、法规、守则等管理方式和手段，对教育者、受教育者进行控制、监督和惩罚。显然这种刚性管理明显地是适应了“应试教育”的需要，它不是建立在尊重人、相信人、弘扬人的主体性基础之上的。因此，这种刚性管理也就难以促进基础教育由“应试教育”向素质教育的转变。而实施素质教育就需要基础教育管理实现刚性管理向柔性管理的转变，它要求：1、 运用以激励为主的管理方式和手段，如改善工作和学习条件，满足教育者和受教育者经济的、心理的、社会的、精神的需要。2、采取协调、沟通的方式， 尽量减低刚性管理带来的负效应。3、注重对人的价值观的引导和启迪， 使外在的制度、条例、守则等的控制转化为教育者与受教育者的自我调节和自我控制。
其四，基础教育管理者要实现由主要运用权力因素影响力向注重权威、人格等非权力因素影响力的转变
权力是管理者必备的条件，无权便不能成为管理者。在基础教育领域，就受教育者来讲，具有权力影响力的是教育管理者与教师，他们在与学生交往的过程中，具有影响和改变学生心理与行为的能力。这种权力影响力也叫强制性影响力，是教育管理者、教师的合法职务、角色、地位等因素构成的一种强迫被管理者、受教育者必须接受的力量，这种影响力是法定的，故又叫法定影响力。以此为基础，教育管理者、教师有对被管理者、受教育者的惩罚权和奖励权。在以往的教育中，教育管理者、教师多注重发挥这种权力因素的影响，对被管理者、受教育者不信任、不商量，少有感情交往，被管理者、受教育者处于被动地位，工作积极性、责任感、学习积极性、主动性等受到压抑。很明显，教育管理者、教师只注重运用权力因素来施以管理行为与教育行为，就不能弘扬被管理者的主体性，更不能培育和发展受教育者的主体性。因此在推进基础教育由“应试教育”向素质教育转变的过程中，教育管理者在正确、恰当运用权力因素影响力时，还必须转向注重运用非权力因素影响力。
所谓教育管理者的非权力因素影响力，是管理者以其自身的条件，如品格因素、能力因素、知识因素、情感因素等所形成的对被管理者、受教育者的影响力，它在教育管理过程中，在施教过程中，为被管理者、受教育者所信赖、所服从，它是被管理者、受教育者出自内心的一种认可。当教育管理者、教育者注重非权力因素影响力时，它就会注重与被管理者、受教育者的平等交往、情感沟通，便会尊重、注意他们的需要，重视他们的参与，倾听他们的意见，进而更好地改进教育教学方式方法。如此，被管理者、受教育者的主动性、创造性、积极性就容易激发；如此，基础教育管理也就推进了基础教育由“应试教育”向素质教育转变的进程。
其五，基础教育管理体制要实现由高度集权向适度、合理分权的转变
对基础教育的管理，我国一直是集权制，虽然在1985年《关于教育体制改革的决定》中提出了基础教育分级办学、分级管理的体制，但集权管理模式并未在短期内很快改变。与基础教育管理相关的教育制度、教育政策、教育内容（教材）、教育人事、招生制度等等，均由各级政府控制，亦即由各级教育行政部门集权控制，并通过各级教育行政部门垂直贯彻执行。这种集权控制的结果往往是统得过死。其结果是作为实际从事教育教学活动、培养人的实体的学校，缺乏活力，难以发挥主动性和创造性。我们认为，基础教育管理要为全体受教育者素质的全面发展服务，就要在管理体制上适度分权。这里有二层含义：
一是教育行政组织要向中小学校适当分权。基础教育管理的集权主要是指代表政府的各级教育行政部门对中小学管理的集权。从中小学校实施素质教育的要求来看，各级教育行政管理部门对中小学校管得过多，统得过死，不利于学校的积极性、创造性的发挥，因而也就不利于中小学校实施素质教育。因此，教育行政组织要向中小学校适当分权。
二是各级教育行政组织应逐级向下分权。素质教育区域性的改革实验，或者说素质教育区域性推进，要求中央教育行政组织向省级教育行政组织分权；省级教育行政组织向地市教育行政组织分权；县市教育行政组织向乡镇教育行政组织分权。这里分权的关键，是要处理好两个关系：一是教育行政组织与中小学校的关系；二是各级教育行政组织机构之间的关系。
关于教育行政组织机构与学校的关系，主要包括两个层次。一个层次是与所有学校的一般关系。我们认为，这种关系应该是宏观调控与微观实施的关系，一般指导与具体执行的关系。教育行政组织主要是通过制订政策、方针、法规、计划，对学校进行规范、指导，通过检查、督导、评估以及提供教材、教学计划、信息、经费等，对学校施加影响和为学校服务。学校在坚持教育方针、政策、法规和执行教学计划的情况下，组织具体的教育教学活动及由此对学校所进行的常规性管理、教育教学改革等，教育行政组织不应干预。但长期以来，教育行政组织直接干预学校教育教学过程和学校内部管理过程的情况很严重，不仅学校难以发挥主动性、积极性，而且使教育行政组织机构工作繁杂、任务繁重，以致内部机构设置日益庞大、机构精减困难。另一个层次是与直接主办主管学校的关系。教育行政组织都有自己直接主办主管的学校，所谓直接主办主管有三个特点：一是学校经费和设备由其筹拨配置；二是学校教职员工的编制及其主要管理人员由其安排、任免；三是学校招生规模及其发展规模由其审核、批准与控制。处于基础教育阶段的中小学校，绝大部分都是由县乡两级教育行政组织直接主办主管的。教育行政组织与这类学校的关系无论是哪种类型、何种层次，常不好处理，存在不少矛盾。由于是直接主办主管，往往学校成为附属机构，被管得很死，学校没有自主权，缺少活力。因此，要适当扩大这类学校办学自主权，充分发挥学校的积极性，使学校有根据学校实际情况选择教育发展模式和选择教育教学改革实验的权力。这样，学校才有可能对素质教育进行有效的探索。
关于各级教育行政组织机构之间的关系。我国从中央到省（自治区、直辖市）、地（市、州）、县（市区）、乡镇形成有五级教育行政组织，这五级教育行政组织，从其对应的政府组织系统的层级而言，是一种上下级关系，但这种上下级关系的表现形式，并不是硬性的制约关系，不是一种直接上下级关系，即中央教育行政组织对省级教育行政组织机构的建置、人员的配置、任免以及地方教育事宜的管理，不能进行直接的干预和控制。同样，省级教育行政组织对地级或县级教育行政组织，地级教育行政组织对县级及乡级教育行政组织，也不能进行直接的控制，上一级教育行政组织与下一级教育行政组织只能是宏观上的指导、检查、审核、协调、评估、督促的关系。
由上面的分析可以明确两点：1、教育行政组织合理、 适当的向中小学校分权的目的，是为了调动学校办学的积极性，发挥学校的主动性、创造性，推进中小学校由“应试教育”向素质教育的转变。2、 教育行政组织逐级向下分权的目的，是为了调动下一级教育行政组织的主动性、积极性、创造性，使素质教育得以区域性推进。
其六，基础教育管理要实现理性管理向理性管理与非理性管理结合，并更注重非理性管理的转变
理性管理模式，具有规范、程序、量化、逻辑的特点，这是一种与计划管理体制相适应的管理模式，其静态性特征明显。但市场经济的多变性，新的机遇和市场的不断出现，原先理性化的讲求规范、程序、制度、量化、逻辑的管理模式，变得越来越不适应不断变化着的市场经济的需要。譬如在计划管理体制下，基础教育办学模式单一，权力集中，政令统一，但现在基础教育阶段，国家包办学校的格局被打破，出现了多种办学模式，学校的经费及收费问题，受教育者的择校问题、教师的流动问题等许多热点，依赖于过去的管理规范、制度、程序、逻辑已不能适应市场经济体制建立过程中基础教育不断变化的需要。因此，就要求管理模式由理性管理向非理性管理模式转变，由静态管理向动态管理转变。这就要求：1、在教育管理活动中要不断创新、 不断完善管理模式，其中创新应该成为基础教育管理者的基本素质。2、 基础教育管理人员特别是一个单位的主要领导者，要深入实际，加强和部属的联系，进行感情投资；同时能随时发现问题、解决问题，并根据情况迅速作出决策，这实际上也是要求管理者变被动管理为主动管理。3、 要关注人的非理性因素。人的经验、学历、年龄、工作时间、工作绩效是人的理性因素，可以量化测试。在管理实践中往往不是人的理性因素决定人的工作效率，而是人的非理性因素决定人的工作效率，诸如嗜好、兴趣、情感、责任心等，从另一个方面说，取决于人的主体性的发挥。因此，在基础教育管理中，不仅要注重人的理性因素，更要重视人的非理性因素，把理性管理与非理性管理有效地结合起来。
其七，基础教育管理要实现由片面管理向全面管理的转变
素质教育与“应试教育”的重要区别，就是素质教育的全面性，“应试教育”的片面性。为“应试教育”服务的基础教育管理，同样具有明显的片面性特点。譬如教育质量评价的片面性、课程设置指导思想的片面性、管理者与被管理者关系认识上的片面性、教育资源配置的片面性等。因此基础教育管理为素质教育服务，必须弥补片面性的缺陷，向全面管理发展。这种全面管理的核心，就是要实施基础教育的全面质量管理。教育全面质量管理，是以重视教育质量的观念和对教育质量的责任感为基础，以教育质量为目标导向，运用多种管理手段和方法，对教育工作的全过程和影响教育质量的多种因素进行全面计划、组织和控制，以最终达到提高教育质量目的的管理活动。
那么，从哪几个方面着手进行教育全面质量管理呢？
根据素质教育的要求和为素质教育服务的目的，首先要明确教育全面质量管理的出发点和归属是面对全体受教育者，促其素质全面发展。
其次，要强化教育教学全过程的控制，譬如，从招生、分班、安排教室、分派任课教师到授课、考试等都要有明确的规定。譬如，从教材的采购、选用到教师的备课、课堂讲授以及教学研讨与教学评价等，都要有具体的要求。还譬如，从开学到期中、期末，从课内到课外，从学校到校外，从低年级、中年级到高年级的不同学段，也应有相应的计划和安排，只有通过对教育教学活动的全过程的控制，才有可能使教育教学全面质量管理落到实处。
再次，要重视全员参与、全员管理，也就是要调动全体教职员工和全体学生的积极性、主动性。确立依靠全体教育者与受教育者办好教育、办好学校、提高教育质量的方针。这种全员参与、全员管理是教育全面质量管理的关键环节。因为教育质量是由广大教职员工和受教育者共同创造出来的，离开了教育系统全体成员的积极性、主动性和责任感，换言之，离开了教育系统全体成员主体性的发挥，就难有教育质量的保证和提高。
最后，要改进教育质量的评价制度。是片面地用考试分数来评价受教育者和单纯地以升学率来评价学校教育质量，还是全面地、综合地、发展地评价教育质量，对教育的全面质量管理活动来说，有着截然不同的影响。用考试分数、用升学率评价学生和学校，就会对教育全面质量管理产生负面影响，基础教育就很难摆脱“应试教育”的束缚，就很难转向素质教育。只有全面、综合、发展地评价教育质量，即对学生素质进行全面评价，对教师教书育人进行全面评价，对学校进行综合评价，才能真正使教育全面质量管理落到实处，进而促进基础教育管理目的的实现。
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