论地方政府的职能转型——以苏南模式的发展为例，本文主要内容关键词为：苏南论文,为例论文,地方政府论文,职能论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究中国政府职能问题，不能简单地、一般地谈政府职能。中国幅员辽阔，地区之间经济和社会发展很不平衡，由此产生各级和各个地区的地方政府的行为差异。而且在经济发展的不同阶段上地方政府的行为差异也是明显的。本文以苏南模式的发展为例说明地方政府的职能及其转型。
对苏南模式最初的表述是集体经济为主的发展乡镇企业和农村城镇化模式。现在的苏南是外资、民资和股份制三足鼎立，规模企业为主，城乡一体化发展，全面达到小康水平。可见苏南模式的内涵发生了根本性变化。
对苏南模式近年来产生了不少非议。其主要原因在于这里的政府作用比其他地区较为强大。非议的要点是政府作用过于强大与市场化改革的方向相背，抑制经济增长。可是客观现实是这个区域经济发展水平和市场化水平处于全国前列，全面小康社会的各项指标处于全国的前列。苏南的发展实践表明，发展离不开地方政府的强力推动。关键是政府的强力着力在哪个方面。发展市场经济必须划清政府和市场的界限。在政府应该作用的范围内政府作用必须用足。
一、乡镇政府对苏南模式形成和转型的作用
乡镇政府是中国最基层的政府。研究苏南模式的形成和转型可以说明乡镇政府对市场化改革的巨大推动作用。
早在上个世纪80年代初期，苏南地区发展乡镇企业启动农村工业化和城镇化进程，创造了市场化和工业化的苏南模式。当时苏南的成功，应该说是市场化改革的成功，就其路径来说，毫无疑问归功于苏南模式的两个特征。
首先是集体经济的作用。苏南大部分乡镇企业的创业资本源自社区范围内的集体投入，其所有制的基本属性便是以社区政府为代表的集体经济，当然这不是纯粹的，在大部分企业中都有非集体的资本投入。
其次是乡镇政府的作用，在当时苏南地区的大部分乡镇企业是由乡镇政府，或者利用原有的集体积累，或者利用政府的动员力量，或者由政府出面向银行贷款兴办的。这里的社区（乡镇）政府与其说是执行政府职能，不如说是利用政府职能全力兴办和发展乡镇企业。后来一些论著对苏南模式的非议大都集中在乡镇政府的作用上。其实，中国的政府，从中南海到江阴的华士镇，是一个长长的等级体系。不能想像乡镇政府与县级以上的政府有同等性质的权力和功能。实际情况是乡镇政府在当时与其说是个政府，不如说是个社区组织，乡镇政府是中国最基层的政府，国家对社区很少下经济计划，乡镇政府所能动员的经济也不可能是国有经济。社区政府的利益与乡镇企业密切联系在一起。作为早期苏南模式主角的苏南基层政府（乡镇政府），更多的是作为乡镇企业的总代表行事，与通常意义上的政府组织相去甚远。
尽管可以肯定当时的苏南模式在政府作用和集体经济方面的积极作用，但是不可忽视的现实是，从上世纪80年代末90年代初开始，苏南地区的经济发展就进入了新的历史阶段，以乡镇集体经济为主要内容的传统苏南模式，逐渐为苏南地区自身的发展所扬弃。其核心是集体经济比重过高的模糊产权成为改革的对象。
苏南模式内涵转型的一个主要牵动力是乡镇政府的产权退出乡镇企业。乡镇企业发展到一定阶段与原有的模糊产权，与政企不分发生矛盾。由此产生了苏南地区的乡镇政府主动对乡镇企业进行改制的改革，政府产权完全退出乡镇企业。由于乡镇政府的主动退出，苏南的乡镇企业现在几乎已经看不到政府产权的影子。政府产权退出后，苏南乡镇企业的产权制度改革，尽管有相当数量的企业转为类似过去的温州模式的私人企业，但占主导的是转为公司制的企业。苏南乡镇企业通过与外商合资，与其他法人企业组建企业集团、建立股份制公司、上市等途径明晰产权。其中最有特色的是以江阴为代表的10多家乡镇企业上市，在证券市场形成了概念独特的“江阴板块”。以昆山为代表的乡镇企业则普遍与外商及港台投资企业合资。以常熟为代表的乡镇企业则是私人控股的企业集团。显然，苏南模式内涵的转型反映了乡镇政府职能市场化改革的深入，政府对苏南地区市场化改革的推动。
二、新苏南模式中地方政府经济建设职能的转型
现阶段政府的经济建设职能主要体现在地方政府那里。地方政府发展地方经济的内在动力，固然同中央政府要考核地方政府领导的政绩有关，但更为重要的是来自地方压力。每个地方政府实际上都是一定范围的社区政府。进入转轨期后，企业开始将一些福利推给社会负担，一些企业也会破产，与此同时社会保障制度没有建立起来。为了保障转轨期的社会稳定，地方政府不得不承担起原来由企业承担的责任。地方政府要安置失业职工，要提供与稳定相关的补贴，要进行市政建设等等。就业水平、物价水平、收入水平、交通通讯状况、服务设施、文教设施等等，都是社区民众的切身利益。这些指标的改善都取决于一个地区经济发展水平。社区民众会从纵向和横向的比较中衡量地方政府的政绩，并反映在对政府领导人的投票上，反映了地方民众对地方政府领导的压力。从这一意义上说，为官一任，造福一方是合理的。
中国经济市场化取得成功的一个重要经验就在于承认地方政府的独立利益，并以财政分权、政绩评价经济化等方式充分调动了地方政府（官员）发展本地经济的积极性。在原先的苏南模式中，地方政府特别是乡镇政府通过直接参与企业决策而发展本地经济。转向新苏南模式后，地方政府发展本地经济的积极性有增无减。苏南各级地方政府逐步退出乡镇经济、国有经济的同时，服务于地方经济发展的公共功能得到强化。但是不可否认的是，在现阶段政府的经济建设职能不能完全放弃。本地区引入资本的数量、人均GDP水平、财政收入的数量，仍然是地方政府最为关注的政府业绩指标。
当然，政府的经济建设职能也要转型。公共服务同样以经济为中心，集中表现在“政府搭台，企业唱戏”，进而表现在为吸引各类投资创造公共环境。这意味着苏南地区政府的作用已不是直接调控企业，企业有了独立自主的市场化运作，政府也不再作为运动员参与市场活动。现在苏南地区市场经济的发展水平也明显高于其他地区。政府改革的关键问题是政府如何确实把经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。
苏南的实践证明，一个地区的市场化水平不能以政府作用的强弱作为标准。在这里，虽然政府退出了直接的市场活动，退出了企业，但政府作用没有因此而减弱。而是其作用的范围和方式发生了变化。
在上世纪80年代苏南发展乡镇企业主要是乡镇政府直接介入经济活动。而在上世纪末本世纪初，苏南地区对当地经济社会发展作用最大的政府层次由乡镇政府上升到县级（县级市）政府。其因素主要在于苏南地区经济活动的范围普遍突破了原先乡镇区域的范围，相应地政府调控的范围也扩大到县域范围。特别是近年来，苏南地区的城市化进入现阶段，通过撤乡并镇，改变了过去的小城镇模式。与此相应，乡镇一级的政府机构也显著减少，这意味着企业所面对的政府机构也明显减少。调节区域经济活动的政府层次由乡镇上升到县级，表明政府的作用更为宏观，县域范围内各个地区可以更为统筹协调，政府成本也因为乡镇政府的减少和作用的减弱而降低。现在苏南地区闻名于世的有昆山、张家港、江阴、常熟等等，都是以县为单位的。
从总体上说，地方政府发展本地经济的各种措施都是在市场经济的框架内进行。虽然政府具有公共性，但各个地区之间的竞争会集中反映为地方政府之间的竞争，竞争的结果会提高地区的福利。地方政府参与竞争的行为主要是：(1)积极争夺企业（包括外资）进入，限制企业流出；(2)争夺要素流入，限制要素流出；(3)鼓励产品流出，限制产品进入。在市场经济较为发达的地区，地方政府所采取的这些竞争行为，一般说来难以设置行政性壁垒，只能是在改善本地投资环境，提供顺畅的要素流动机制，降低企业进入的行政性门槛等方面做文章。所有这些提高本地竞争力的行为同时也提高了本地市场经济水平。这同市场化改革目标是一致的。
我们可以看到在苏南有新加坡苏州工业园，有张家港国家保税区，有先是自费开发，后得到国家承认的昆山国家级开发区，除此以外还有各个市各个县的开发区。在这个区域所利用的外资无论是数量还是水准均处于全国的前列。对地方政府的这种行为可能有人会冠以“诸侯经济”，但我认为，在推动市场化的一定阶段正是需要这些诸侯通过提高本地竞争力的途径发展市场经济。即使是就发展经济来说，市场经济需要的不是无所作为的政府，而是大有作为的政府。
在原有的苏南模式中，乡镇企业从总体上说具有小而散的特点，市场也是无组织的。在新苏南模式中，政府退出了企业，但着力于组织企业和组织市场。一方面组织和发展各类市场，使其达到现代水平；另一方面组织企业，引导企业上市，发展企业集团。一时间相当部分一定规模的乡镇企业脱去了乡镇企业外衣，冠以江苏某某集团。与此同时，原有的落户在乡镇的企业总部进入中心城市也得到了鼓励，从而使企业享受到城市提供的市场组织和网络。企业规模化组织化程度提高也增强了企业竞争力。正因为苏南规模企业数量较多，其产业的技术等级总体上高于浙江。进一步的比较是浙江的企业是进入全国市场获取收入，而苏南的企业是依靠其竞争力和灵活机制进入全国大市场获取要素。
对企业来说，地方政府是行政机构。而对其他地区，地方政府便起着“经济人”的作用。地方政府作为经济人是由自身的财政利益决定的。它要追求自身的财政利益最大化，就要保障本地企业的利润最大化。从这一意义上说，地方政府同本地的企业形成了利益共同体。受地方经济利益最大化的驱使，地方政府的经济行为准则是尽量地扩散本地区产品的市场覆盖面，尽量地吸引外地资源流向本地。因此，地方政府往往作为本地区企业的总代表参与市场竞争。
地方政府可能利用各种有效的政策手段，依靠本地区的竞争力进入外地市场争夺资源、争夺市场。这几年中国出现了资金、人才由西部流向东部的“孔雀东南飞”的现象。如广东、江苏等省份，都是资源缺乏的加工工业省份，国家分配的资源无法满足其生产能力。这几年能保持较高的经济增长速度，靠的就是由地方政府组织的地区竞争力从外地争得了大量的资源。
三、全面建设小康社会和地方政府的公共职能
从今年起苏南地区各个市县将先后实现全面小康社会的各项建设指标，其现代化水平也处于全国的前列，这同当地政府的强力作用密切相关。研究苏南地区确定的建设小康社会的指标，可以发现政府所要追求的相当部分小康社会指标属于政府所要执行的公共福利和公共服务职能。在现阶段政府提供的公共产品在很大程度上是政府推动社会发展实现的。与此相应的是，政府由主抓经济发展转向主抓社会发展，从而形成企业抓经济发展以实现GDP指标，政府抓社会发展以实现全面小康指标的局面。其结果是该地区成为经济发展和社会发展较为协调的地区。
地方政府不只是提供公共产品，还要为社区民众提供福利，同时要为市场化改革提供必要的保障。首先应该肯定该地区经济发展水平高对地方政府执行公共职能的作用。因为政府提供公共产品和公共福利的费用的基本来源是地方政府的财政收入。一个地区的经济越发达，这个地区的公共产品越是多。这意味着地方政府执行公共性职能（例如就业、提供公共产品等）的能力很大程度上取决于地方政府执行经济职能的能力。
从我国经济社会发展的进程看，社会发展滞后于经济发展的现象非常普遍。随着市场化改革和结构调整的深入，环境问题、农民问题、失业问题、贫富差距问题将会突出。这些矛盾和冲突绝大部分是地区性的。因此地方政府需要建立兼顾公平和保障社会稳定的社会机制。主要涉及：建立包括养老、医疗、失业在内的社会保障制度；建立以减轻社会摩擦为目标的地方各利益群体的利益协调机制；建立以公平为目标的收入分配的社会调节机制；建立政府官员与企业家相互沟通和监督的制度。与此相应，政府的社会职能将会凸现。政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪，确保社会健康发展。所有这些要求我国政府职能特别是地方政府应做出相应调整：改变政府重经济建设、轻社会管理和公共服务职能的现象，由经济建设型政府向公共服务型政府转型。在这方面苏南地区的地方政府已经和正在实现这种转型。
政府职能转变牵涉到地方政府政绩观和政府考核指标的转型。政府绩效评价与政府的政绩观相一致。在原有的单纯追求经济增长的发展观中，GDP指标可以说是一级政府的主要政绩所在。但在实践中，全面小康所要求的GDP指标可以提前达到，生活质量的指标、环境质量的指标、精神文明的指标、政治文明的指标、法制完备的指标等不可能像GDP指标那样那么快就能实现的。用科学的政绩观评价政府绩效，不仅要考核GDP指标，更要考核无法用GDP反映的指标。基于这种认识，江苏省委制定了全面小康社会建设的四大类18项指标，其中除了包含GDP指标在内的经济发展指标外，大部分属于社会发展和居民生活方面的指标。这意味着对各级政府政绩的考核包含在GDP以外的政绩。我们在调查中发现，苏南地区各级政府在落实省委全面小康社会建设指标的着力点主要不是GDP指标，而是GDP以外的指标特别是社会发展方面的指标。
在新苏南模式中，政府推进社会发展的主要特点是抓规划。在原有的苏南模式中无论是发展乡镇企业还是发展小城镇，普遍是村村点火户户冒烟，由此导致项目重复、资源浪费等问题。针对这种状况，从上世纪90年代起苏南地区政府突出其规划职能，并从政策和政府投资等方面落实规划。
首先是城市化规划。原有的苏南模式中城市化是从农村开始的自下而上的自发过程，从上世纪90年代起推进的新一轮城市化则是从城市开始的自上而下的规划过程。其目标是实现城乡一体化。在城市化已达到较高水平的苏南地区，城市化的内容实现了转型，也就是由以发展小城镇为特征的城镇化转变为以现代化为内容的城市化，推进城乡整体现代化。其内容包括城市现代化和城镇城市化两个方面。县城和中心城镇城市化成为重点。在原有的苏南模式中，城镇大都是工业城镇。根据城乡一体化的要求，城镇要成为城市现代化要素向乡村扩展和辐射的中间环节，所具有的城市功能不仅是其制造职能，更重要的是其服务职能、市场职能以及设施功能。这就提出城镇城市化的要求。城镇城市化首先要求城镇的集中。苏南各地在政府规划的基础上，通过政府依靠经济手段的调控，在合并城镇的同时出现了“四集中”趋势：乡镇工业向工业园区集中，人口向小城镇集中，服务业向中心城镇集中，农田向种粮大户集中。苏南地区的城镇在统一规划下，注意解决城镇商业、教育、医疗、购物等基本的服务设施。城镇的城市化功能大大提高。例如在苏南地区做到村村通公交就是政府城市化规划的结果。
其次是环境规划。在工业发达的制造业地区，考验政府能力的主要方面是环境质量。原因是制造业越是发达，环境污染越是严重，而市场对防止污染方面无能为力，需要政府介入。政府必须采取强有力的措施。以江阴为例，政府规划了五大工程：清水工程，蓝天工程，宁静工程，绿色工程，家园工程。根据环境治理规划，政府加大环境保护和治理的投入。我们在苏南发现在全国制造业比重最大的地区，从理论上说应该是环境污染最严重的地区，这里却是环境保护先进城市、生态城市、园林城市，足见政府的公共管理能力。
政府的规划职能同时也包含了政府的投资职能。如果说过去政府投资主要是投资于企业项目的话，那么现在政府的投资职能主要在根据城市化规划和环境规划所进行的公共性投资。政府的投资方向同时也是对企业和私人投资的导向。其结果是政府和企业共同投资，推进城镇现代化和环境治理，从而在较短的时间内有效地解决了该区域内城乡一体化与人和自然的和谐。在这里政府投资起到了四两拨千斤的作用。
在发展经济提高富裕程度的基础上缩小收入差距是全面小康社会建设的重要方面。发展经济学中有库兹涅茨的倒U形曲线指出了人均收入达到一定点，收入差距开始进入一个“拐点”，即收入差距由扩大开始转向逐步缩小。苏南地区在人均GDP达到3000美元后，这种趋势开始显现。研究苏南地区的这种现象可以发现，这个趋势不是自然形成的，各级地方政府的积极协调起了重要作用。政府干预的一个重要方面是解决低收入者问题。
针对贫困阶层，政府干预目标是要满足其基本需求。以江阴为例，该市近年来拨出专项资金1400多万元，对该市推行养老保险、劳动合同和大病医疗保险三项制度，落实三条保障线制度：失业人员失业保障线，城乡居民最低生活保障线，企业离退休人员基本养老金保障线，并建立逐年增长机制。以农村住院医疗保险制度为例，该市100%农民享受医疗保险。在第一轮农村住院医疗保险中，该市财政按全市应参保总人数每人每年补贴10元，镇财政也补贴10元，农民自负20元。第二年又将参保对象扩大到没有固定收入的城镇居民和非本市户籍的外来务工人员。第三年该市财政每人每年的补贴提高到30元，镇财政调高到20元，农民自负的资金不变。苏南地区政府不仅通过直接的政府投入解决低收入者的问题，其运作机制也有创新，这就是政府给低收入者提供的保障也要充分利用市场机制。仍旧以该市的医疗保险运行机制为例，政府只负责保险基金的征缴，保险公司负责保险基金的运作和补偿，卫生行政部门负责保险基金和医疗机构的监督和管理。由此形成阳光的相互制衡的社会保障机制。
四、结论：强政府不等于弱市场
发展中国家与发达国家的市场背景不尽相同，其经济发展又不能等待经济的自然发展，需要政府的推动。这意味着，政府对经济干预的范围和程度，在发展中国家有特别的内容。在西方发达国家，一些垄断性企业的产值规模大到超过许多发展中国家一国的产值总量，其竞争能力也很强。在这样的国家政府作用越大越是压抑企业的竞争力。因此在这里奉行减少直至取消政府干预的自由主义理论是非常自然的。而在我们这样的发展中国家，企业总体规模小，竞争能力弱。这样的企业成长到能同发达国家的垄断企业抗衡需要相当长时间的磨炼。政府扶持成长性强的企业并使其尽快形成规模就显得非常必要。
可以估计到，尽管在今后一个时期，在弱化经济建设职能强化公共服务职能方面会明显推进，但地方政府不会轻易放弃推动地方经济发展的职能，改变的只是推进发展的手段和方式。例如在过去的体制中，政府推动发展的路径实际上是政府决定企业生产什么，怎样生产，为谁生产。现在企业成为独立的市场主体进入市场。这时，地方政府介入经济活动不是像过去那样管企业，而是帮助企业进入市场，支持企业增强竞争力。这是市场化速度较快的区域的地方政府的主要经济职能。谁先建立起市场经济体制，谁先达到小康指标，谁先实现现代化目标成为各个地区的竞争目标。正因为如此，地方政府对加快速度的冲动要比中央政府，比企业都强。
市场对企业的经济发展方面起决定性的调节作用，政府在社会管理公共服务方面起调节作用。在这种情况下，政府需要干预发展过程，政府的这些职能会随着经济的发达程度和市场的发育程度的提高而逐步减少。
中国的市场化改革具有区域性特征，同地方政府的推动关系极大。中国目前市场化速度较快的地区，在颇大程度上靠有效的地方政府。明显的事实是，市场化改革的渐进性是通过某个地区首先试行某些改革措施来进行的，改革政策实施的有区别的地方特征，使得地方政府在市场化改革中扮演了相对独立的角色。市场经济的区域性推进依赖地方政府的创新，也依赖于改革先行地区地方政府的带头。地方政府发展经济的重要路径是发展市场经济，提高区域市场化程度。例如发展多种所有制经济，发展乡镇企业，吸引外资等等都是地方发展经济的主要路径，所有这些路径都从客观上提高了区域市场化水平。
地方政府要在市场化改革中成为有效的政府，关键在于推动地区内的制度创新。地方政府要最终退出市场就必须在体制转轨阶段创建完善的市场制度。针对中国目前市场制度不完善的现状，地方政府所要推动的市场制度创新涉及：建立现代企业制度，建立完善的市场体系，创造充分竞争的市场环境，建立社会信用制度，建立有效的市场交易规则和市场竞争的规范。
现在，面对成为市场主体的企业，地方政府的作用已不是作为中央的派出机构来管企业，而是在不充分发展的市场环境中为企业疏通市场渠道，提供良好的商业和经营环境，对地方的经济活动进行宏观指导、组织、协调，为企业提供高效率的服务。在这种情况下，地方政府作用的强化，不会阻碍市场化的进程。地方政府在这里既不是替代计划，也不是替代市场，而是替代不完全的计划和不完全的市场。而且，地方政府在这里的经济行为虽然是政府行为，但其作用的基础还是市场经济。在这里没有因为地方政府作用而影响市场机制的有效运转。
在肯定地方政府在区域竞争中的积极效应时，必须指出其明显的负面效应，最为关注的是市场分割，也就是困扰中国的所谓的“诸侯经济”问题。保护落后、限制竞争、地区分割、重复投资等等问题的存在应归因于现行的地方行政结构。克服诸侯经济的一个重要方面就是淡化行政区划，强化经济区域。这不仅要求企业，同时也要求地方政府跳出行政的藩篱，进入区域经济。
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