“接点治理”：贫困研究中的一个新视野，本文主要内容关键词为：接点论文,贫困论文,新视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 第一书记扶贫制度②在基层社会实践的素描 2015年10月中下旬，笔者跟随“第一书记”研究团队对广西省来宾市圆村第一书记扶贫工作开展了田野调查。圆村是一个典型的壮族贫困村，2012年4月开始实施第一书记扶贫制度，至今共有两任书记。其中，第一批次的第一书记叫周雄，挂职时间从2012年4月24号到2014年4月24号，第二批次的第一书记叫黄志，任职时间从2014年4月25号到2016年2月25号。两位书记来自同一所职业学院。在调查期间，正值黄志挂任第一任书记的精准识别阶段，周书记也属于精准识别的工作人员，我们也有幸见到了他。在调查初期，村民对两位书记做出的工作给予了极高的评价： “两位书记走村串户，深入基层，经常跟我们聊天，帮我们把路修通了，修了水沟，还送给残疾人一些拐杖和棉被”、“路是大事，修通了路就帮了我们很大的忙”、“两位书记都是很卖力在工作，先搞调查，然后制定政策，搞产业，实行产业致富。帮学校建好了教师宿舍楼，搞了电脑室和图书室”、“第一书记来是好事，他们做了不少事情”。 然而，当我们因沉浸在村民们的好评以及调查队所感受到的新面貌而对第一书记扶贫制度啧啧称赞时，调查时间的拉长及周黄书记的话语开始提醒我们事情的复杂性。在多次邀请和苦苦哀求下，周书记最终还是接受了我们的访谈，周书记说： “我在村里呆了二年，主要是通过私人关系拉来了一个项目，修了村里的第一条水泥路。其他方面都是从单位搞来的一些课桌和电脑之类的”。 在访谈快接近尾声时，我们才真正知晓周书记不愿接受访谈并非“耍大牌”(这时候的他已经获得了不少荣誉)而是有别的原因，他说道： “我根本没做多少事，所以觉得没什么可谈的，感到很惭愧。扶贫还是要看实权部门，有钱就会好办一些，我的后盾单位也就那样。终究我们还是太弱了，根本做不了多少事。国家寄希望于我们在短短几年内就让一个村庄脱贫致富，这是不太现实的”。黄书记将自己工作定位为两手抓，即抓基础设施和抓产业，对扶贫工作，他跟周书记有同样的感受： “我们的后盾单位很弱，根本弄不到更多的资源，有心无力。第一书记对村里而言是一种希望，但有希望就有失望。村里面是将扶贫资源用完了也就完了，下次等待扶贫资源的到来。通过产业扶贫，可减轻政府压力，但是要做到产业扶贫，需要政府更多的支持。” 起初，我们仍将两位书记的话当成是一种谦虚和客套，而后随着我们将被访谈对象扩大到普通村民时，村民简洁的话语更是让我们不得不抛弃起初的良好印象和自信判断。村民说： “我们期待下一任的第一书记的到来，能帮我们弄到更多的项目和资源”、“这届书记也就这样了，拉不来多少资源了”及“大家都在期待下一任的第一书记到来。” 村庄朴实的想法是让第一书记带来更多的扶贫和发展资源，尽快摆脱贫困。当在任的第一书记并不能带来多少资源时，村民又将希望寄托在下一任书记身上，他们更多的希望下一届书记是来自一个实权和有钱的部门。 这是关于第一书记扶贫制度在基层实践的一个简要描述。在圆村半个多月的短时段内，我们始终为该制度及其引发的问题所萦绕，尤其是随着第一书记扶贫制度的真正失效层面摆到我们眼前后，这就不得不促发我们进行深层次的思考。正是一种“现场感”以及之前的研究惯习让我们不自觉地将贫困研究置入治理的视角下进行考察，即贫困与基层治理的关系是什么。我们就需要进一步追问以下几个问题：第一，我们应该选择何种新的理论视角或研究框架来深度阐释少数民族的贫困问题呢？第二，民族地区的贫困与治理之间到底呈现出一种什么样的关联？第三，治理范畴何其大，该用一种什么具体的治理概念、理念或模型来看待实践在圆村的第一书记扶贫制度呢？ 2 “接点治理”——贫困研究中的一个新视角 2.1 “接点治理”概念的提出 二战后，贫困问题的研究被提上日程。发展经济学可谓抢占先机。20世纪50年代，纳克斯提出了“贫困恶性循环理论”，即低水平的需求和供给导致了贫困，并且贫困在父辈与子辈之间进行传递，而后，美国经济学家纳尔逊提出了“低水平均衡陷阱”，他认为发展中国家人口的过快增长是阻碍人均收入迅速提高的“陷阱”。然而“从这两种理论的本身来看，研究的是不发达国家的情形，把贫困人口看作无差异的同质性群体这样一种静态的观点”[1]。 20世纪80年代，贫困研究溢出发展经济学之外，社会学、政治学等皆对此进行研究。阿马蒂亚·森是其中一位，他从权利的角度关注贫困问题，“20世纪把民主和参与式的治理确定为政治组织的最好模式，人权和政治自由的观念现在在很大程度上已成为流行语言的一部分”[2]，他将可行能力视角引入，重塑贫困的概念，这大大拓展了贫困认知方面的研究。然而，他并未强调贫困中的权利如何获取的问题。而后，贫困研究的视角不断多元化，布迪厄的《世界的贫困》，从文化资本的角度对贫困现象进行了剖析[3]。“社会情境理论”是关于贫困群体的文化解释，认为适应的缺失造就了贫困群体。而在国内，伴随贫困问题的产生及反贫困战略的提出，国内也开始了贫困研究。 除了政策研究外，如林毅夫认为“在发展中国家，政府是最重要的制度安排，因为政府的政策决定了一国经济中其他政策安排的质量。而政府是由政治领导人来管理和运作的。政治领导人的个人目标与整个社会目标可以完全重叠。政治领导人如何实现这个目标应按照当时的社会思潮来做决策，才可能是最佳选择”[4]，诸多学者也对贫困进行了学理上的探究。学者们逐渐将贫困研究纳入到基层治理范畴内进行讨论，如李小云从治理的视角将中国扶贫治理主要模式分为基于市场的发展型治理和基于权利的保护型治理，进而指出政策中的不足，“需要研究的是如何强化针对穷人的瞄准机制，同时发育有效链接政府和穷人的中间型制度载体。事实上，政策的最终效果已经不再取决于政策在顶层如何设计，而更多地取决于乡村底层的制度发育以及各种扶贫资源的公平转递”[5]。邢成举、李小云[6]进而引入“精英俘获”理论，具体研究了财政扶贫项目目标偏离问题。他们将主要精力集中于分析扶贫政策的瞄准及传递问题。然而，治理视域下贫困研究的拓展需要进一步从治理的中间环节进行研究，即治理视角下的贫困更应该关注连接国家与社会两个端点的“接点”问题。 徐勇通过对群体性事件的考察，提出了“接点政治”的概念，他认为县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位。县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位，比较容易发生群体性事件。“特别是在社会结构性变革的当今，政治体系各部分的‘政治应力’更为不平衡。社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些‘政治应力’最为脆弱的‘接点’部位发生”[7]。他将“县”视为一个重要的“接点”。刘锐和袁明宝认为“他的‘接点政治’有两大特征：一是从体制与社会联结的角度论述，二是考察群体事件发生的结构性原因”[8]，他们主要从两个方面对徐勇的“接点政治”进行了修正，一是，将“接点”外延缩小到村组两级组织，二是，摒弃宏观性和形式化的特征，还原其特定场景和实践过程。最后，他们将后税费时期出现的矛盾和危机归结为治理接点被弱化甚至瓦解，进而提出“重塑治理接点的权力性质，实现其合法性来源的转换，使合法性(国家权力赋予的合法性)与合理性(地方社会赋予的认同感)兼具一身，才能真正呼应并协调地方诉求，促进国家政权建设稳妥推进”[8]。然而，他们与其说是在对“接点政治”进行修正，还不如说是一种运用。 笔者认为徐勇提出“接点政治”的最大价值在于蕴含着一种二重性的关系主义取向。传统社会学研究在较长时段内无法走出“客观—主观”、“宏观—微观”和“社会—个体”等二元对立主义困境，皮埃尔·布迪厄和安东尼·吉登斯分别提出“场域”和“结构化”概念来进行综合，但存在因其停留在宏大的理论辩论层面而缺乏在实践上运用的不足。而“接点政治”可以被视为一种打通两者之间的一种实践层面的经验尝试。如徐勇所说，“‘接点政治’的解释框架不仅可以分析县，也可以用于分析其他地域或领域”[7]。受益于上述研究的启发，本文将“接点治理”作为一个新的理论框架，将之引用到贫困领域中来。本文“接点治理”中的“接点”不同于行政和单纯静态意义上的县和村组层面，而是一种有国家正式权力直接嵌入的村级组织，指的是由代表国家权力的第一书记直接嵌入村级组织从而实现与基层社会的有机联系并重塑起“国家—基层组织—社会”的三边关系，这种村级组织既汇聚了国家的权力又聚集了基层社会的无规则，既包含国家又包含社会，更包含了两者的互动而形成的一种“结构场”。本文中的“接点治理”指的是国家权力与基层社会在村庄组织界面上汇聚和融合而形成的一种关系形态。贫困中的接点治理指的是国家下派第一书记通过促进村庄组织建设来融合基层社会从而最终实现治理和消除贫困，本文将这种新的治贫模式简称为“接点治贫”。因此，“接点治贫”除了关注接点的两端外，更加关注接点的中间环节，即接点化的过程，抑或说接点治贫的具体过程和机制，将接点的两端勾连起来形塑出一种互动机制对贫困施加的影响。不同于西方意义上的公民社会，中国社会无法有效实现国家与基层社会的直接对接，国家需要找寻可依附的治理主体。因此，本文认为要想实现贫困的终结，必须考虑“接点”问题。“接点治理”这一新的分析视角将大大拓展当前贫困研究的视域。 2.2 “接点治理”：贫困研究中的一种新分析框架 新制度经济学派的代表人物冈纳·缪尔达尔通过对南亚国家贫困的研究认为必须借助国家的力量来开展一系列全面改革以实现南亚地区的发展，“成功的经济计划需要一个稳定而有效的政府”[9]以及“计划的实际成就与中央政策的力量和国家巩固的程度甚至更有力也相互关联。这些因素决定了政府能够关心经济计划的程度和有效行动的可能性。计划本质上是要求一系列鲜明政治决策的政治纲领”[9]。现代意义上的扶贫工作始终伴随着中央政府的影子，扶贫机制也在不断创新。随着扶贫工作的不断深入，扶贫任务也日益艰巨。“选派优秀干部到村任第一书记”是近年来中央政策在扶贫领域中的一项重大创新，将扶贫单元从区域和整村范畴缩小和精准到户，是国家依靠强大的行政权力和巨大的公共资源开展治贫工作，属于精准扶贫领域中的制度创新。《关于做好新一轮中央、国家机关和有关单位定点扶贫工作的通知》(国开办发[2012]78号)和中共中央组织部、中央农村工作领导小组、国务院扶贫办《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(组通字[2015]24号)等相关文件不断出台，文件对选派第一书记的重点范围、基本条件、主要职责及任期等有较为详细的规定。根据中央治贫精神，地方政府纷纷制定相应文件来践行该制度。尽管地方具体政策略有差异，但通过第一书记开展脱贫致富的总体目标和精神却具有一致性。从政策文本而言，第一书记制度虽然直接导向贫困这一具体领域，然而国家更希望看到一种功能溢出效应，这一制度蕴含着更高的价值目标。图1是“接点治理”在“第一书记”扶贫制度中的机制和模型图。
图1 “接点治理”的理论框架和机制模型 为了实现2020年奔小康的政治目标，中央政府提倡新的扶贫模式，早在精准扶贫口号正式提出之前，精准扶贫就在全国开始实践开来。为了提高治贫效果，广西省较早开始尝试第一书记扶贫新制度，这是“接点治理”的起点。政策上的新变化促使贫困研究实现同构性发展。本文提出“接点治理”的新概念，尝试将贫困研究推向一个新的阶段，即采取接点的新方式和新方法来实现治贫减贫的目的。具体而言，“接点治理”包括四个方面的内容： (1)为何要实践“接点治理”的新模式。从结构功能论的角度来说，第一书记扶贫的“接点治理”蕴含着三方面的目的。以党建促脱贫，这是国家的初级价值目标。如果说依靠领导挂点和单位定点扶贫等方式是从自上而下的角度开展的扶贫模式，其“输血”强于“造血”功能，在一定程度上忽视了基层社会自主性脱贫能力的引导和培养。那么，国家践行的“第一书记”扶贫则开启了依赖“输血”的外部刺激而激活和发展村庄社会自身的“造血”功能，让自上而下和自下而上两股动力在村级这个“接点”层面中形成合力，相互嵌入并共同推动扶贫愿景实现。国家想通过第一书记健全领导班子，真正把基层党组织建设成带领群众脱贫致富的战斗堡垒。以党建促基层社会治理能力提升和村庄发展，这是国家次级价值目标。政策文件重点强调将第一书记派到党组织薄弱的困难村，通过第一书记及其携带的资源促进党组织建设，提高村干部的办理能力，最终实现乡村政权治理能力的提升和村庄良好发展的目的。因此，国家在第二个层面的政治愿景是通过党建分别实现两个层面的目的。一方面是提高基层社会的治理能力，确保基层秩序稳定。另一方面是促进村庄发展。国家将治理能力提高作为发展的一股动力甚至一项机制，使其作为基层社会发展的“驱动力”和“引擎器”，蕴含着经济和社会的协同发展。因此，第一书记是国家通过党建实现的一次改革实验，这种实验不仅要实现国家现代化在扶贫领域的小叙事文本，而且更是要书写一部村庄秩序稳定和综合全面发展的大叙事文本。让发展成果惠及群众，实现公平、公正和正义，这是最高层级的目标。国家通过不断变革旧的制度设置和创造新的制度规范在其最高目标上无非是想通过将发展成果惠及到社会的每一个角落和增强群众福祉来实现社会公平正义和现代文明国家的理念，这不仅是社会主义的本质要求和现代国家的文明理念，同时，这也是实现中国梦的重要组成部分。 (2)“接点”是什么。第一书记正是国家创新制度设置的一种方式，其畅想的就是通过第一书记嵌入村级组织的新“接点”来联系群众，第一书记携带一定的资金和项目资源，可以通过在场性来组织落实扶贫项目，引导社会资金，促进贫困村和贫困户的脱贫致富，因此，接点治理体现出治贫的“精准性”。此外，在扶贫领域引入第一书记的新机制，通过第一书记的连带作用，国家试图通过国家与基层社会之间由对立、对抗和联合互动到合作共赢的方式来实现治贫等多功能性目标。在贫困村庄的场域中，汇聚了国家、基层组织和村庄三种力量，而这三种力量可以通过第一书记这个特设的角色而实现相互融通。因此，这里将利益相关的三者基于治贫减贫目标而相互交汇所形成的一种关系形态，称为扶贫的结构场域。 (3)“接点治理”的影响是什么。接点治理的影响是第一书记扶贫制度在基层社会实践后的一种效果，效果有好的方面，也有不好的方面。需要对其进行辩证看待。这在后文中有具体的分析。 (4)如何继续依托“接点”实施治贫。这是关于如何完善和修正“接点治理”新模式的相关政策建议。可从顶层设计、地方政府的行为、乡村政权及基层社会四个方面入手进行分析，最终实现贫困终结的目的，这在后文中有分析。 从治贫的起点开始，到中间环节的“为何要‘接点’—‘接点’是什么—如何影响—如何依托”，最后到贫困的终结，上述研究构成了一个完整的“接点治理”的分析性框架或分析性工具，后文将使用这一工具对广西圆村第一书记扶贫的案例进行深入解读。 3 治理之“效”与“殇”——接点治贫在基层社会中的实践后果 “接点治贫”是国家尝试联通起“国家—组织—社会”的三元关系结构而开展的一种治贫新模式，蕴含着三大价值目标。其在基层社会实践中取得了一定的成绩，然而也带来一些问题，下面分别用治贫之“效”与“殇”来分析。 3.1 接点治贫之“效”：政策愿景的实现 通过第一书记加强基层党组织建设来践行多元政治目标的“接点治贫”新方式，这是国家改革的新尝试。这一新模式在基层社会产生了积极的作用，一定程度上实现了治贫目标，接点治贫之“效”可以用基础设施改善、村庄治理能力增强和村庄发展加快、一定程度上公平公正等目标的实现来衡量，如图2所示。
图2 接点治贫的效果 3.1.1 基础设施的改善 早在第一书记制度前，圆村就有市环保局和中国人民银行港航处两家单位分别挂点以新农村指导员的身份进行帮扶。但帮扶的结果只是赠送给贫困户一些衣物、生活用品和在六一儿童节赠送给学生一些书包和文具之类的东西，扶贫只是给点钱和发点物而已，几乎没有多少效果。村民对此的总结是： “我们是从来都没见到人的，他们也只是走走过场而已，挂了一个点，他们都是很拽的，村庄并未得到多少实惠。” 然而，经过几十年的帮扶运动，圆村的贫困状态并未从根本上得到改善。与其说是治贫，还不如说是“走秀”。2012年，圆村遇到了前所未有的机遇，第一书记制度在圆村推广开来。第一书记的到来大大改善和提升了村庄的基础设施。其携带有大量的扶贫资源，似乎整个村庄建设像面团一样发酵起来。村级路、屯级路、巷道、沟渠和老人活动场所等皆得到了极大的改善，尤其是两位第一书记接续性的修好了长达8公里的水泥路，这被村庄视为最大的功绩，因为这是村里第一条水泥路，解决了村里运输和行走艰难的问题，这甚至被村民计入村庄大事记中。具体而言，周书记的主要功绩在于揭开了圆村水泥路的新篇章，他在任期间，修了一条长达4公里的村级水泥路。此外，他还通过向学校和社会募捐而获得了一些资源用于村庄建设，如整修小学教师宿舍楼，配置电脑室和图书室，给贫困户免费赠送衣物等。黄书记将自己的工作定位为“两手抓”，即一手抓基础设施，一手抓产业扶贫。在基础设施方面进行了村级道路的继续修建和水利的完善。黄书记在周书记的基础上又完成了4公里的修路任务，将水泥路从圆村通到了邻村的友好村；对部分巷道进行整理并硬化；修缮了村委大楼。在产业扶贫方面，生姜种植是黄书记提出的产业扶贫方式，2014年上半年在村里推行，至今有一年多时间。然而生姜的产量好，但销路却出现了比较大的问题，尤其是当本地生姜遇到了国外市场时，本地生姜的个小长得难看等成为销售阻碍，这就迫使黄书记利用微信圈在朋友之间展开人情推销；养黄羊是即将开展的计划，经过考察和比较，黄书记认为黄羊比较适合在圆村生长，而且不愁销路，因为圆村所在的市养羊并不多，消费市场较大。因此，通过两位书记的努力，圆村在基础设施方面得到了极大的改善，加快实现了脱贫步伐。表1是两位书记所做的主要工作。
3.1.2 村庄治理能力增强，村庄发展速度加快 中央政府的本意是想通过第一书记加强党组织建设，让第一书记发挥在扶贫和村庄建设中的“接点”作用，并进而实现治贫和发展等目的。然而，第一书记与村支书是什么关系呢？文件明确规定第一书记与村里的关系是指导与被指导的关系，如黄书记所说，“第一书记在政治上是领导者，是得力的领导者，是特派员，是上级派来的”。第一书记被赋予了较大的权力，保证了国家权力直接嵌入到基层社会中，是一股重要的外部支持力量，然而其拥有国家合法性的认可，但缺乏基层群众的认同感。而村支书与之相反，村支书是一股不可忽视的自治力量，拥有来自地方的合理性，即地方群众的认同感，但缺乏国家合法性的认同。“接点治贫”开创了前所未有的新模式，将合法性和认同感两者汇聚于村级组织，实现了相互交织，并共同作用于贫困领域。村民认为第一书记和村支书是“党兄党弟”，“小事找村支书，大事找第一书记”是村民对双头政治的一种“在地化”理解。这种特殊政治背景下的治理秩序呈现出“连带制衡”的特性，有两个层面的意思：一是，第一书记不熟悉村里情况，需要借助村支书来联系群众；二是，村支书的政治资源没有第一书记丰富，需要借助第一书记争取项目。因此，围绕扶贫工作，第一书记和村支书在扶贫界面开展起了联合治理的新篇章。 第一书记对村支书及村干部形成一种“依附性支配”的政治格局。当第一书记降落到圆村时，鉴于对村情的不熟悉，第一书记需要借助以村支书为首的村干部的大力支持。周书记说，“我们这些挂职的应该摆正位置，我们是村里的一份子，我们自己要把自己当成是里面的一员，这样，才能在村里做事。我们这叫合作愉快。”黄书记说，“第一书记是下派来指导两委工作的，在权力金字塔上理应排在第一。”然而，他并未这样做，而是实施了变通。在村干部走向的联系牌上，黄书记始终是被排在最后一位的，拿黄书记的话来说，“我们是包揽而不是统揽，不这样做，我们这种外来的干部很快就会被赶走的。”第一任书记下村后所做的第一件事是搞调研，摸清村里的基本情况，以便于理清工作思路并制定工作计划。黄书记摸底调查进行了2个月，有时由村干陪同步行到村民家，有时由村干部骑摩托车带路。在开展修路工程时，会涉及到占地，由于圆村土地资源极其有限，想要村民同意是一个比较难的问题。这方面的思想工作需要村干部的配合。黄书记在修村级路时就遇到类似的问题，村民怨恨较多。村干部会利用传统的舆论资源开展说服工作，他们会通过将修路与子孙后代联系起来给村民施压，很快，群众皆赞同修路，最后连占地的赔偿也没要。可见，长期在基层社会摸爬滚打的村干部拥有劝服村民的一套绝招。 村支书需要借助第一书记来改变村庄旧貌，对第一书记形成一种“依附性独立”的关系形态。村支书在面对新型的项目制和背后强大的关系资源时，会显得十分乏力，他们需要借助第一书记来增加跑项目的经验，并积累一定的人脉资源。几乎每一次的跑项目活动，村支书都会与第一书记一起。渐渐地，村支书通过跑项目得到了能力的锻炼、对项目流程的熟悉以及人脉关系的积累等。然而，当经验积累到一定程度时，当权力和能力得到了一定程度的提升后，村支书就开始了独立作战，那就是黄书记所说的“他们感受到了能力的提升后，有些事就自己决定了”。 3.1.3 在一定程度上实现了民主、公平和公正等最高价值目标 “接点治贫”中蕴含的关于民主、公平和公正等最高价值目标这一政治畅想在圆村得到了一定程度上的实现。两位书记乐意深入第一线，践行群众路线，关心村庄发展。这可从第一书记一天的工作量上体现出来。对第一书记本人而言，他们在乡土社会中始终是很忙碌的，虽然卸掉了原有单位的任务，但是扶贫的体制性压力迫使他们不得不在短时间内完成很多任务，表2、表3分别记录的是周书记和黄书记一整天的日程表，2013年11月25号的修村级路和2015年9月13号对因连续降雨而导致部分危房倒塌的处理。
抽象的价值观念往往通过一些具体事项而表现出来，第一书记带来了一些可见的扶贫资源，同时也带来了现代的观念。就民主而言，周黄在扶贫规划和重大事项上坚持倾听群众和两委班子的意见，真正将群众路线落到实处，保证了国家民主观念在基层社会的真正践行。村民在具体事项中与村级组织进行互动，慢慢接受民主理念并内化于心，这就在最大程度上保障了基层民主的真正践行。如在生姜产业规划方面，黄书记通过走访到各家各户，询问基本情况，与群众代表商讨如何开展生姜的种植，并制定计划。种植生姜得到了大部分群众拥护和欢迎，种植面积不断扩大。群众积极性很高的一个重要原因在于自己拥有了一份权力，并能真正践行这项权力，当这种权力得到充分保障后，基层民主程度和水平也就无形中提升了。就公平正义而言，“接点治贫”是中央政府试图通过建立权力分享机制来平衡精英控制，规避“精英俘获”，实现公平正义。当第一书记被下派到圆村时，国家对基层社会的监督也就开始发挥作用了。国外学者在研究发展项目时提出了“精英俘获”的概念，将其定义为“精英左右了发展项目进程和实施，干扰了社区的发展和治理”[10]，同样，随着中国扶贫开发的推进，精英俘获也逐渐在中国扶贫场景中出现，这就是学者通常所说的财政扶贫资金瞄不准和被挪用等现象，尤其是村干部可以利用自己私人关系拉来项目最终从项目中捞取不少好处，村民认为村干部有功劳也有苦劳，大多默认。然而，这在无形中助长了一种非公平和非正义在基层社会的蔓延和扎根。第一书记嵌入到村级组织而形成的“接点治贫”模式，一方面是为了给民众输送权力，另一方面是为了监督村干部，避免“资源截流”和他用等精英俘获现象。在新的治贫模式中，村民的观念得到了重塑，村庄公平正义的文化氛围得以建构。这在一定程度上实现了国家政策的最高价值目标。 3.2 治理之“殇”：接点治贫中的意外后果 自2012年开展的大规模扶贫运动是希望通过第一书记的制度设置一劳永逸地解决贫困问题，达到贫困终结的目的。第一书记作为国家的一种政治善意，当启动这一制度进行治贫后，中国的贫困状态是否得到了根本改变呢？答案是否定的，国家的政治愿景往往事与愿违，这一方面是由于国家制度本身及其对基层社会的适应性问题，即基层复杂的情况往往跃出制度范畴之外，呈现出治贫真空地带。另一方面是政策的执行有时会出现偏差，从而使得政策在执行过程中走偏，与原本意愿相背离。“接点治贫”中产生的发展之“殇”主要表现在投机性、被消解的自治和双重治理失效。如图3。
图3 接点治贫的意外后果 3.2.1 第一书记扶贫制度中的投机性 这是从顶层设计的角度来对制度本身来进行的反思。扶贫工作历来就被视为国家的一项政治工程，在进一步脱贫致富的压力型体制下，要想实现快速脱贫，需要一种新的制度设置。由此，第一书记扶贫制度就产生了，然而，囿于国家财力有限，该制度本身彰显出一种投机主义倾向，这主要表现在投机于后盾单位和投机于第一书记个体，这可以从两位书记对扶贫总结话语“一要多争取单位资源，二要依靠个人关系”中看出来。 就前者而言，由于国家自身财力有限性的限制及整合不同单位资源的策略，国家让第一书记所在单位给予最大化的支持。然而，国家并未区别对待后盾单位的实力，而是整体划一地要求后盾单位给予支持的模糊性要求。这就带来了一个问题，即贫困村在脱贫致富道路上的快慢和治贫效果直接跟后盾单位的经济实力有关。后盾单位实力较强的话，贫困村的脱贫愿望就能得到实现，而当后盾单位实力较弱时，其脱贫致富也就走得较为缓慢。这是国家将脱贫任务寄托在后盾单位上的一种投机取向，后盾单位的强弱直接影响到贫困村的境况。黄书记在会上听到的一个例子是，某市一副主席挂职某贫困村将危房搞得像别墅，这是强势领导采取“树典型”范式来开展的工作，当这种骄人的成绩通过宣传会和媒体等不断向如同黄书记一样的第一书记施压时，后盾单位较弱的第一书记自然也就面临尴尬境地，如同黄书记所说“要是村民全部都知道了，我们第一书记就只有卷铺盖走人”。尽管“母家”给予的帮助是非常大的，但第一书记从职业学院这个“娘家”带到村里的资源毕竟是有限的。 就后者而言，国家在扶贫形式上依靠的是一套完整的制度，但事实上依赖的更多地是单独的个体。国家将扶贫接力棒移交给第一书记，也就将扶贫包袱甩给了这样的一个群体。资源输入乡村社会虽多，但资源的流向并没有明确规定，这主要取决于个体能力的大小，也就是第一书记私人关系的丰富性决定了扶贫目标的实现程度。周黄对自身因携带资源的有限性而无力帮助村庄脱贫致富而感到十分惭愧。周书记对自己的扶贫工作的总结是“我与圆村结了缘，但是没有做多少事”，黄书记说“我没做什么事，只能依赖后来者了”。两位书记反映出的共同问题是国家帮扶很小，他们得到的帮助只能一方面来源于自己所在的单位，另一方面来自于自己的私人关系。周书记说“我对圆村只是一种情结，因为没有做多少贡献，但由于是我挂点的第一个村，我对圆村还是很关心的，但只是出于一种情感上的关心，帮助不了他们多少了”。黄书记说“我们是充分发挥个人的关系来扶贫，自己不充分动员人脉关系，不做事，在村里的工作很难开展的。自己不主动拉关系，别人不会主动搭理你的”。国家政策让第一书记个体在治贫场域中大展拳脚，使出浑身解数和各显神通来达到治贫目的，在无形中最大程度的默认和助推了第一书记的“跑项目”运动，然而，跑项目更多地是依靠人情关系而不是制度和机制，第一书记将主要精力放在了跑项目上，而不是思考如何因地制宜地制定脱贫策略和思路，这同样也会直接影响到治贫之效。这是国家扶贫政策中投机主义的第二种表现。 3.2.2 被消解的治理 从制度带来的基层影响来看，被消解的治理指的是国家通过党建方式不但不能建立起村庄可持续性的内生性发展力量，反而造成了村庄对外部资源的进一步依赖，这最终消解了村庄原有的自治能力及对自身发展的不自信。此外，被消解的治理还包括另外一种情况，当第一书记与村支书在村庄界面上相遇时，双头政治的权力生态结构就基本形成了，而两者之间的微妙关系也在实现对自治力的微妙性消解。 (1)乡村政权对第一书记的过度依赖，消解了村干部的治理能力和对自身发展的不自信。从第一书记下村的那一刻起，基层社会对其抱有非常大的希望，无形中，基层政权在发生一些变化，即对自身能力的不自信和对外来力量的高依附性。村干部通过如“脱贫再也不是自己的事，而是国家的一项政治工程”的话语表达出一种消极治理的态度，似乎村庄的扶贫成为与己无关的一项治理任务，而应该上收回国家，成为国家的一项专门职能。在村干部的认知中，脱贫致富是需要依赖国家来完成的，是国家的事，既然是国家的事，基层政权就最多只是配合和协助而已。而当村民对周黄不再抱有任何期望时，他们又将希望寄托在市财政局下来挂职的第三任新书记身上，期待他们能够带来更多的资源。第一书记的制度安排在基层的实践并没有形塑有效的基层治理载体，基层治理的能力并没有调动起来，反而在外来资源不断注入的环境中慢慢得以瓦解。 (2)村庄治理能力消解在双头政治的博弈中。布迪厄将场域定义为“在不同位置之间存在的客观关系的网络或构型”[11]。同一个场域中存在竞争关系。拥有共同称谓的双头书记也在悄然改变着这一乡村政权结构。当两大书记在村庄场域中相遇时，拥有各自优势的双方需要相互依靠对方办事，在制度初期，形成了一种良好的合作治理态势。然而，随着第一书记带来的资源有限性的暴露、村民越过村支书而求助于第一书记以及村干部寻求自身的独立性等综合因素交织一起时，双头政治中的合作治理的成分就相对减少，而分歧和矛盾也就凸显开来，最后形成一种不合作的治理态势，甚至会发生相互拆台的现象。圆村下辖的下坎村修3公里屯级路事件就将两位书记的关系推到了一个十分僵化的境地。黄书记本想通过向扶贫办争取资源来给下坎村修路，由于没有联系到合适的熟人，黄书记打算推迟申报。然而，突然有一天，村支书告诉黄书记说路修不成了，让黄书记亲自写报告，找关系。黄书记还一脸纳闷自己并未写申请上去，为何告知不能修路了。原来事情是这样的，在9月份，村支书认为自己有能力申请项目了，他就跟主任将修路的报告打上去了，但是扶贫办不同意，退回了申请。最后才出现了村支书找第一书记的事情，村里认为黄书记一个电话就可以解决的，但是这给黄书记出了难题。为这事黄书记通过自己单位给市长通过电话，但是由于村支书申请被拒，市长也无法再重新提起此事，因此，修路也就在权力内耗中被扼杀掉。此外，双头政治的微妙关系还发生在精准扶贫识别工作和养羊基地等方面。精准识别工作存在将之前由村支书认定的贫困户推翻的可能性，因此，这会有损村干部在群众中的形象。据黄书记和村民说，之前贫困户认定会掺杂人情成分。因此，如果识别出来的贫困户与之前相差甚大，这项工作将会直接降低村干部的威信。因此，在识别工作中，尽管政府规定村干部的唯一作用是入户带路。但在实际操作中，村干部会通过使眼色、说方言和打手势等动作来引导村民如何应对。黄书记准备申报一个养羊基地，当黄书记刚刚把报告写给扶贫办，不出几天，村干部就说项目已经申请下来了，说扶贫办给了15万元。但事实上，黄书记得到的消息是除非自己先搞实验，让政府看到有投资效益，政府就会采取以奖代补的方式给予帮助，否则政府是不管的。黄书记一头雾水，并不知晓消息是来自何处。总之，从结果来看，村支书独立作战的能力不仅未能得到提高，反而在制造一种分化的政治，这在很大程度上恶化了基层政治生态环境，最终影响到治贫效果。 3.2.3 双重治理的失效 当扶贫作为一种政治正确和中心工作时，扶贫在最大程度上就遮蔽了其他问题，影响了农民与基层政府的关系。扶贫工作也是政府对资源进行进一步优化配置的过程，然而，在基层社会中，资源的优化配置往往得不到有效实现，这集中体现在资源的堆积而非配置优化。按理说无论是通过后盾单位还是个人进行资源的积累，其在最大程度上都实现了乡村资源增量的增加。然而，资源增量的增加并不意味着资源配置的优化，这就造成了运动式治理和常规治理的双重失效。 国家原有的运动式治理成为特殊情况下借用的一种制度安排。所谓运动型治理，也叫非常规治理，指的是国家通过政治动员，自上而下地调动官僚体系和群众的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种有组织、有目的、规模较大的群众参与的治理过程。由于基层社会的复杂性、多样性和无规则性等特征，第一书记制度可被视为一种运动型治理。然而，当这种运动式治理在投机主义的取向下而表现出对基层自治的消解时，制度表达与基层社会需求并不能实现有效对接，资源的优化配置也就如黄粱一梦。而当第一书记将扶贫作为村庄第一大任务来看待时，对贫困的治理似乎成了唯一需要解决的问题，围绕扶贫工作，村庄将人力物力都投入到扶贫中，扶贫领域成为资源高密度汇聚之地。然而，资源输入并未达到激活内部发展的动力，非常规治理失效了。 当资源源源不断地流向扶贫领域时，村庄其他常规性的问题也就得不到有效治理，不仅资源的有效配置未得到合理实现，而且村庄其他诸如日常性的一般事务也都被暂时掩盖起来。常规性治理下的一些问题被掩盖起来，如低保资源分配中的人情运作需要得到正视，幸福家园(老人居住和玩耍的地方)的工程中的“只见建筑而不见老人”的形式化工程等。这些问题就被治贫这第一要务给掩盖起来，然而，当这些问题得不到有效解决但始终存在时，这些常规性的治理问题就会演变为基层优良秩序中的隐形威胁力量，随时可以成为一股村庄秩序的破坏性力量。同样，政府的扶贫致富和公平正义等宏大的政治愿景也就大打折扣。针对贫困而采取的运动式治理不但没有达到效果，同时也直接导致常规治理的失效。当双重治理皆失效时，基层秩序遭到了破坏，基层内部发展动力也就丧失了根基，农民对基层政权的信任也就降到最低，最终村庄社会还是不得不将高层的国家视为最后的救命稻草。 4 贫困终结中必须高度重视“接点再造” 接点治贫是一项体现政策善意，反哺农村和建设现代化的一项系统工程，同时，这也是政府在走向扶贫攻坚拔寨新阶段使出的“杀手锏”和“绝密武器”。这一新模式在一定程度上实现了国家愿景，然而，也引发出诸多系列问题。这彰显出“接点”在治贫环节中的脆弱和强有力的双重面相，无论是徐勇将“接点”视为一种脆弱的“部位”，还是后来者将其视为一种强有力的链接点，这皆说明了“接点”在治理贫困研究中的极端重要性，贫困的终结需要经过“接点”才能实现。因此，我们必须高度重视贫困终结工作中的“接点”问题，实现“接点”的“再造”。这就要求政策制定者注重实现顶层设计与基层创新相结合，具体而言，可从制度设置本身、调动各级政府积极性、增强乡村政府能力和提升基层社会活力四个层面来实现“接点再造”： (1)在顶层设计上，国家政策应抛弃机会主义的政治取向，赋予第一书记以更多的资源和资源配置权，对于那些第一书记本人和其后盾单位在经济实力较弱的情况，应该给予较多的倾斜。这样，一方面可以通过将扶贫资源坐实而有效保障第一书记在治贫方面占有更多的主动性和拥有更多的发挥空间，形成一种激励机制；另一方面充分发挥第一书记的平台和中介作用，使国家的政策表达与农民的需求在第一书记这个扶贫平台上得到有效对接，从而更好地构建起一种有序良好的基层秩序。此外，政府采取项目制的形式进行扶贫资源输送和分配时，要注意淡化和减少“跑项目”运动，避免为争夺扶贫资源而导致精力分散、扶贫工作重心转移和投机心态。通过完善制度设置来合理均衡地分配项目资源，调整个别贫困村“小池过满”的状态，有针对性地偏向常年处于贫困境况的地区，做到雪中送炭，而不是锦上添花。 (2)在扶贫过程中，应充分调动各级政府的积极性，摆脱扶贫中短期功利行为，将扶贫资源的增量盘真切做大、做实和做强。一个可行的建议是将扶贫效果作为基层社会(尤其是县乡二级)行政绩效考核的重要指标，增强属地管理的支持力度和责任感，形成制度化的激励机制，将治贫效果作为行政官员个体考核的关键参考要素，形成利益激励机制。 (3)增强乡村政权的治理能力，真正实现权力的整合效应。乡村政权是重要的治理主体，在基层社会中扮演着领头雁的角色。因此，国家一方面应该进一步加大对乡村领导班子的建设，并提供资金跟智识上的帮助。另一方面国家应进一步明确第一书记和村干部在扶贫中的职责、权限和位置，增加两者的互动和沟通渠道，最大程度减少两大权力主体的内耗，实现权力整合和双头政治下双强双带作用。因此，让第一书记真正嵌入到村级权力结构中，成为权力系统中的一个组成部分，最终通过权力整合的方式构建出一个强大的基层治理主体和扶贫主体，并助推国家多级价值目标的实现。 (4)通过第一书记增强基层社会活力，开发村民自身脱贫潜能。阿马蒂亚·森将贫困视为一种可行能力的缺失，这对于我们具有重要启发意义。增强基层社会的行动能力就显得尤为重要。增强基层社会活力，激活村庄内生性公共资源，提高对抗贫困的自主行动力，这才是脱贫的根本。可行的方式是将项目资金直接对接到村一级，提高村民的参与度，资金和项目的使用由村集体决定，可成立村级议事会或理事会，通过村民集体议事来决定资源的使用和化解矛盾，增强基层社会脱贫致富的责任感。议事会是一项重要的基层制度创新。将顶层设计与基层创新结合起来，可以有效地达到治贫目的。 注释： ①本文中所有地名与人名皆经过了处理，并非真名。 ②第一书记扶贫制度是国家在扶贫领域中进行创新的一种方式，指的是国家通过设置第一书记实现对贫困村和贫困户脱贫致富的一项新制度。在扶贫领域引入第一书记的新机制，通过第一书记加强党建并密切联系群众，并最终实现贫困终结的目的，这是一种首创。
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