改革与完善中国金融监管体制的法律思考，本文主要内容关键词为：中国论文,金融监管论文,体制论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、世界各国金融监管体制改革和立法的特点
1．英国金融监管体制改革和立法的特点
20世纪70年代以前，英国没有统一的金融监管组织，各金融机构在自己的经营范围内进行经营，金融机构和行业部门的自律作用，以及监管部门的道义劝说往往是解决问题的主要方式。1979年通过的《银行法》正式从法律上确认了英格兰银行的监管地位和监管职责。1986年的《金融服务法》授权证券投资委员会监管证券与投资业，逐步形成了英格兰银行等9家监管机构构成的分业监管体制。但是，从1986年开始的“大爆炸”式的金融改革，推动了英国的金融自由化，金融领域中出现的混业经营趋势，不断冲击着当时分业监管体制。特别是20世纪90年代以后，出现了很多综合经营的金融机构，其业务覆盖了银行、信托、保险、证券等各个领域，更是对分业监管体制提出了挑战。1997年5月，英国成立了一家全新的超级金融机构——金融服务局(Financial Service Authority)，英格兰银行等9家监管机构的监管职能都由金融服务局(FSA)来统一行使。2000年6月，英国通过了《金融服务与市场法》，从法律上确认了金融监管服务局的地位。另外，英格兰银行、FSA和财政部通过备忘录方式明确了各自的职责是：英格兰银行负责制定和执行货币政策，维持金融体系的稳定，并保留最后贷款人职能；FSA负责对金融机构和金融市场的监管；财政部负责制定金融监管的结构框架和立法。英国这种高度集中统一的全新的金融监管体制，引起了世界上许多国家的关注。
2．美国金融监管体制改革和立法的特点
美国在20世纪30年代建立了严格的分业监管体制，但是，不同领域中的金融机构从未停止向其他领域中业务的渗透活动。20世纪70年代以后，随着金融自由化的发展，美国在原有监管体制不变的前提下，开始了渐进式的改革。1980年，美国国会通过了《银行持股公司法修正案》，规定美联储可以单独授权部分银行从事证券业务。1989年，美联储以“特例”方式，允许花旗、大通曼哈顿等五大商业银行直接承销企业债券，同时也允许投资银行从事部分商业银行业务。1991年美国财政部公布的改革方案允许资本充裕的银行可以拥有保险和互助基金。1998年美国银行之间的兼并，产生了可以开展多种服务的“全能银行”，但当年通过的《金融服务业法案》却认可了这种混业兼并的合法性。在国际国内金融自由化浪潮的推动下，1999年11月美国国会通过了《金融服务现代化法案》，建立了具有鲜明美国特色的现代金融监管体制。该体制的基本框架是：美联储作为伞型监管者，对金融控股公司进行综合监管。但是，金融控股公司下属的各类金融子公司，分别由相应领域的监管机构监管，如金融控股公司下属的银行由通货监理署监管，下属的证券经纪交易商由证券交易委员会监管，下属的保险公司由各州的保险监管机构监管。在美国，混业经营是在金融控股公司的框架内，通过其下属子公司在不同领域内开展不同金融业务的方式来进行的。这样，美联储通过控制母子公司构成的伞状结构顶端的母公司进行综合监管，就可以从总体上了解和控制了这一主体群的经营情况，而在银行、证券、保险领域中的各类监管机构则按行业依法管住伞状结构下面相应的各类金融子公司的活动，从而构成了美国独特的伞型监管体制。另外美国各州也都有自己的金融管理部门，负责对在本州注册登记的金融机构的监管工作，从而形成了美国金融监管体制中联邦政府和州政府双线监管的又一特点。
3．日本金融监管体制改革和立法的特点
战后日本建立了较严格的分业监管体制。到20世纪80年代，日本的金融开始走向自由化和国际化，在这段时期中，日本监管体制主要由大藏省(财政部)与日本银行(中央银行)共同来执行金融监管职能，但二者的地位有不同，大藏省对所有的金融机构实施监管，而日本银行是在大藏省的领导管理之下，只对在日本银行开立往来账户的金融机构有监管权，配合大藏省完成监管任务。这种监管体制的行政色彩十分浓厚，大藏省在监管中经常运用行政手段，对金融机构进行干预。20世纪90年代，日本经济开始衰退，从1994年起，日本的兵库银行、北海道拓殖银行、有百年历史的山一证券公司先后倒闭破产。危机暴露了日本金融监管体制的落后性。从1997年起，日本政府进行了日本版的金融大爆炸式的改革，取消银行、证券、信托子公司的业务限制，允许设立金融控股公司进行混业经营。同年6月，日本颁布《金融监督厅设置法》，决定成立新的金融监督厅，逐步接替大藏省行使金融监督权。金融监督厅直接隶属于总理府，但在人事、预算方面对总理府保持独立性。同时还修改了《日本银行法》，强化了日本银行在制订和实施货币政策上的独立决定权。2000年7月，金融监督厅改名为金融厅，并接管了原大藏省检查、监督和审批备案的全部职能。改革将过去由大藏省行政独断一切的旧监管体制转变成能适应金融自由化、国际化潮流的新监管体制，这是日本在金融监管体制方面实施的一场真正的较彻底的改革。
二、国际金融监管合作体制形成和发展的特点
二次大战以后，银行业务国际化的进程不断加快，到二十世纪六七十年代，发达国家的银行以空前的规模和速度向国外扩张。1975年在世界最大的300家银行中，经联合国跨国公司中心确认的跨国银行就有84家，在世界各地拥有的分支机构达3941家。为优化金融资源配置，提高资金流通效率，跨国银行不断将巨额资金在全球分支机构之间转移。传统的以国别监管为主的各国金融监管当局，无法对以全球经营方式为主的跨国银行活动进行有效监管，国际性金融风险不断发生。1974年，德国的赫斯塔特银行在遭受4.5亿美元的外汇和其他损失后被原西德当局关闭，引起国际外汇市场交易的持续动荡，尤其使意大利和日本与之有联系的银行面临极其严重的资金困难。对银行跨国业务和交易行为的国际监管问题引起人们的严重关注。以此为契机，在国际清算银行的发起和主持下，英国、美国、法国、德国、日本、比利时、加拿大、意大利、荷兰、瑞典、瑞士、卢森堡12国中央银行的银行监督管理官员在巴塞尔开会，成立了著名的“银行管制和监督行动委员会”(后来通称“巴塞尔委员会”)，商议对银行跨国业务活动的监管问题。1975年9月，该委员会发表了“关于银行海外机构的监管原则”，这是国际金融监管史上的历史性文件，被称为国际银行业的“神圣公约”。文件的主要原则是，任何银行的国外机构都不能逃避监管，东道国和母国要加强监管合作。从而开创了国际金融监管合作的新时期。
巴塞尔委员会成立后，根据国际金融实践，围绕着跨国银行监管和风险防范方面存在的问题，不断地提出了一系列的监管原则、规则、标准和建议。如为了统一各国对跨国银行的信用风险监管标准，巴塞尔委员会于1988年7月通过了《关于统一国际银行资本计算和资本标准的协议》。再如1991年国际商业信贷银行倒闭事件，暴露了国际金融监管体制中各国监管合作不力和职责不清的问题，该银行总部设在卢森堡，分支机构遍布全球，在世界银行业中排名184位，由于从事伪造账目等商业性欺诈行为，并涉及为走私、贩毒者洗钱等违法行为，1991年7月5日，被英国等14家中央银行冻结其资产进行清盘，该行在69个国家的分支机构被关闭。其实在事发前，不少国家已发觉国际商业信贷银行的金融活动有问题，但各国之间没有形成有效的合作监管体制，因而没能及时制止其违法活动，最终在全世界引发了一场“金融地震”。针对这一事件，巴塞尔委员会对已发表的国际金融监管原则作了修正，于1992年7月制订了“关于监管国际银行集团及设立境外机构的最低标准。”1997年9月，巴塞尔委员会在总结经验的基础上，发布了《有效银行监管的核心原则》，为各国评价银行监管体制的有效性提供了标准。1999年6月公布的《新巴塞尔资本协议》更全面更充分地考虑了银行可能面临的多种风险，提出以全面披露信息的方法来保证市场对银行的约束效果。
巴塞尔委员会在其制订的一系列文件(以下统称巴塞尔文件)中所提出的监管原则、方法和标准，为国际银行合作监管体制奠定了坚实的基础。虽然，巴塞尔文件不具有法律上的效力，它只是成员国中央银行的统一行动纲领和互相之间的合作承诺，但是这些成员国都是当今世界上金融业最发达国家，具有十分强大的经济影响力，所以该文件的内容很快被其他非成员国广泛接受，成为国际金融监管惯例。在此基础上形成的国际金融监管合作体制具有如下特点：
1．采用并表监管的方法，将跨国银行的总行、国内外分行和子行作为一个整体来进行综合监管。
2．通过统一银行资本衡量和资本标准，消除各国监管标准的差异，限制跨国银行的信用扩张规模。
3．实行母国统一监管原则。所有跨国银行都应接受母国监管机构的统一监管，向其提交合并的财务报表和全球业务信息。对可能阻碍母国进行统一监管的跨国银行，母国监管当局可以禁止其在海外设立分支机构。
4．双重审批原则。跨国银行到国外设立分支机构，必须要经过母国和东道国监管机构的双重审批同意，否则，母国和东道国均有权拒绝其设立申请。
5．信息充分交流原则。东道国与母国应相互交流和分享跨国银行及其国内外分行和子行的经营信息。在遵守东道国法律的前提下，母国监管当局可获准对母国银行设在海外的分支机构进行现场检查。
在巴塞尔文件基础上形成的国际金融监管合作体制，在防范国际金融风险方面发挥了积极的作用，但也存在不足之处，如该体制重点防范的是银行信用风险，对利率风险，汇率风险综合起来防范的问题没有深入考虑。另外，在混业经营已成为国际金融活动主流的今天，银行业、保险业和证券业之间分业经营界线已日益模糊，而该体制仅对跨国银行活动进行监管是难以防范新的混业经营风险的。事实上，巴塞尔委员会已意识到这一点，1993年1月，由其发起，与国际证券委员会和国际会计标准委员会一起成立了一个非正式银行、保险和证券业的三方小组，首次共同处理有关金融集团或控股公司进行混业经营所产生的风险问题。1996年三方小组重组为“联合论坛”，有关跨行业监管者之间的信息交流和确定主监管人等问题正在得到关注。
三、中国金融监管体制改革和立法的特点
中国现行金融监管体制是在改革开放过程中逐步形成的。1979年，中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行(现称中国建设银行)相继从中国人民银行、财政部中分离出来，恢复成为独立的银行机构。1984年1月成立的中国工商银行接管了中国人民银行的业务分支机构和城镇工商信贷业务。中国人民银行则根据国务院的文件，成为我国的中央银行。1985年5月，中国人民银行成立单独的监管部门。1986年1月，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，其中明确了中国人民银行作为监管者的法律地位，此时，中国建立的是以中国人民银行为唯一监管者，对所有金融机构活动进行统一监管的“大一统”监管体制。
20世纪80年代后期，交通银行、民生银行、深圳发展银行等各种股份制银行和区域性银行纷纷涌现，保险公司和外资银行的数量也迅速增加。1990年12月以后，上海和深圳先后成立两家证券交易所，中国企业融资的方式发生重大变化，先后有上千家上市公司股票进证交所挂牌交易。金融成了中国经济的核心，中国人民银行肩负制定货币政策调控宏观经济的责任日益加重，再让其执行大一统的全面监管职能，显然有点力不从心。1992年，国务院证券委员会和证券监督管理委员会(以下简称证监会)成立，将原属中国人民银行的证券监管职能接下来，1998年，证券委员会被撤销，我国形成了以证监会为主的集中统一的证券监管体系。同时中国加快金融监管体制立法的步伐，1995年3月和6月，先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》，1998年通过了《证券法》，2003年12月通过了《银行业监督管理法》，根据上述法律中的有关规定，中国又于1998年成立了保险业监督管理委员会(下称保监会)，2003年成立了银行业监督管理委员会(下称银监会)。
至此，中国完成了金融监管体制的改革和立法工作，建立了以行业为界限的严格的分业监管体制。在这一体制中，中国人民银行主要职责是制定和执行货币政策，从宏观上维护金融稳定，但是也保留了在法定条件下，对金融机构及其单位、个人的检查监督权。而金融机构在银行、保险、证券领域中的活动分别由银监会、保监会、证监会进行监管。考虑到金融创新和混业经营趋势的影响，可能使实际工作中会出现不同监管主体之间存在监管职责交叉或空白监管领域，法律规定由国务院建立金融监督管理的协调机制，在中国人民银行、银监会、保监会、证监会以及财政部之间及时沟通信息、协商问题和协调政策措施。
四、进一步改革和完善中国金融监管体制的法律思考
中国现行金融监管体制是中国国情的产物，它对防范和化解中国改革过程中遇到的金融风险和危机起到了积极有效的作用。但是从世界范围看，中国在努力构建金融分业监管体制的同时，世界各国已经从分业监管体制转向混业监管体制。而且，在对外开放和金融自由化浪潮的冲击下，中国金融传统的分业经营方式正在悄悄地转向混业经营方式，外资金融机构大量涌入中国则又加快了金融经营方式转轨的速度，从而对中国刚刚形成的金融分业监管体制提出了新的挑战，2003年银监会的成立不仅标志着中国现代金融监管体制框架的确立，同时也成了新一轮改革的起点，这几乎是所有人的共识。但是，如何进行稳妥而有效的改革?法律应该提供怎样的保障?金融界和法学界分歧甚多。笔者认为，可以借鉴国外发达国家在金融监管体制立法方面某些比较成功的经验，结合中国实际情况，主要从以下三方面进行立法和改革：
1．制订统一的金融监管法，构建以金融管理局为主的新的金融监管体制
从中国现行体制看，银监会、保监会、证监会三会并列，各自监管对象所在的行业界限分明。这种以金融机构为监管对象的分业监管体制，在金融机构向混业经营方式发展时，立刻就暴露了它的局限性，如保险基金进入证券市场时，保监会对流入证券市场的资金风险就无法监管了。证监会可以对流入证券市场的保险资金运作风险进行监管，但一旦发现问题却无法处理，因为该笔资金的运作者保险公司不归它管辖。为了协调处理这类新问题，2004年6月28日，银监会、保监会、证监会签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确三家机构要在工作中相互协调配合，避免监管真空和监管重复。但是备忘录并不能解决三家地位平等机构之间可能产生的工作推诿和相互扯皮的问题。于是，有人提出将对机构监管的方式，转变为按功能监管原则重新设置监管机构，也有人提出干脆取消三家监管机构，成立统一的国家监管机构，以适应金融混业经营时代的需要。
笔者认为，上述两种改革方案需对现有机构和人员进行彻底的调整和合并，改革的成本太高，而且不具有可行性。从稳定和发展原则出发，可以考虑借鉴英国和日本的做法，成立一家具有统一监管功能的国家金融管理局(以下简称金管局)，但是，银监会、保监会、证监会(以下简称三会)仍保持相对独立的分业监管职能，同时在行政上统一接受金管局领导。金管局不插手三会的日常监管事务，其职责是对外代表国家监管部门，与中央银行(中国人民银行)、财政部之间建立协调机制，处理信息共享和监管职责交叉等事宜。对内组织三会协调处理混业经营引起的跨行业监管中的分工合作问题。由于金管局是三会的上级行政主管部门，其意见或指示对下级具有必须服从的效力，在处理三会之间监管事务纠纷时，可以直接作出决定交下级执行，从而克服三会之间存在的推卸责任和相互扯皮的体制性弊病，大大提高了监管效率。构建这样的监管体制的好处是，基本保持现有体制的格局不动，同时又可解决混业经营给现有体制带来的监管职责交叉和监管真空问题。虽然设立新机构也需增加投入，但与其他改革方案相比，增加的监管成本却要少得多。另外，在进行体制改革的同时应加快立法步伐，尽快制定统一的《金融监管法》。明确规定金管局、银监会、保监会、证监会各自的法律地位、监管职责以及相互之间的权利义务关系，使构建的新体制从一开始就建立在坚实的法律基础之上。
2．制订金融控股公司法，在被监管者之间设立风险隔离墙
要使改革后构建的监管体制能够有效运作，还必须同步对被监管者的法人结构进行调整，使之与新体制的监管方式配套。在这方面，中国可以借鉴美国的做法，通过成立金融控股公司的办法，使被监管者形成以金融集团公司(母公司)为龙头，下面控股多家金融子公司的伞状组织结构。与此对应的新监管体制也是伞状组织结构，在顶端是国家金融管理局，负责对金融集团公司的经营进行综合监管。金融集团公司下属的金融控股子公司按其经营范围分别在自己的行业中从事相关业务活动，而金管局下属的银监会、保监会、证监会按对口行业对它们进行分业监管。这样，就将混业监管方式与分业监管方式很好地结合起来。通过控股，集团公司的业务和资金资源就渗透到不同行业的控股子公司中，从而实现混业经营，而下属各子公司都具有独立法人地位，如果一家子公司经营发生风险，也仅限于自己承担破产后果，而不会产生风险扩散的局面。金融控股公司的法人结构就这样在不同行业和不同的被监管者之间设立了一道风险隔离墙，使金融集团公司综合经营风险被化解成局部风险，不会在下属子公司之间传播，也不会在整个集团公司范围内发展为全局性的风险。
笔者认为，根据中国现有金融机构的经营管理水平和金融监管机构的监管能力，借鉴美国经验，通过组建金融控股集团公司的办法，推动金融监管体制的改革。这样做法律上的风险最小。实际上，中国已经出现了金融控股公司，如2002年成立的中信控股集团公司，通过控股子公司，可以开展银行、保险、证券、信托、期货、信用卡等多种金融业务。因此，中国应该尽快制订《金融控股公司法》来规范这些公司的行为，对金融控股公司的设立条件，组织形式、经营范围、业务规则、财务会计、监督管理等方面作出特别规定，用立法手段推动金融控股公司的健康发展。
3．完善涉外金融机构监管立法，积极参与国际金融监管合作体制，维护中国金融安全
中国加入世贸组织后，越来越多的外资金融机构进入中国，中国商业银行也加快了向境外发展的步伐。中国的金融已经融入国际金融体系。如何防范国际金融风险对中国金融安全的威胁，是我们面临的一个现实问题。在这方面，采纳巴塞尔一系列文件提出的原则、规则和建议，与世界各国金融监管当局一起加强合作，构建稳定完善的国际金融监管体制，是最有效的防范国际金融风险的方法。
但是，开展与世界各国的监管合作工作，需要有健全的法律作为基础，而中国目前的涉外金融机构监管法律规范比较零散，存在很多需要解决的问题，首先是立法不统一，目前，中国立法部门将涉外金融机构与国内中资金融机构划分开来，另行立法对其进行监管，并且又将涉外金融机构分成两类，一是各国进入中国境内的外资金融机构；二是中国商业银行在境外设立的分支机构。然后，于2001年12月修订和公布了《外资金融机构管理条例》(以下简称《管理条例》)由银监会据此监管前者。于2001年8月制订了《商业银行境外机构监管指引》(以下简称《监管指引》)由银监会据此监管后者。这样，不利于对监管对象进行统一管理。其次，立法层次和效力不统一，《管理条例》由国务院公布，属于经济法规，其效力低于人大通过的法律，《监管指引》是中国人民银行印发的指导性意见，对监管对象缺乏刚性的约束力。银监会要将母国的监管权延伸到中国商业银行境外分支机构所在的东道国，所依据的《监管指引》的立法层次太低，法律效力太弱，不利于银监会与东道国监管机构进行交往和合作，最后是监管对象的局限性，国务院制订的《管理条例》中规定的监管对象虽然名为外资金融机构，实际上仅限于外资银行机构。今天的世界中，混业经营已成为跨国银行的普遍经营方式，外资保险机构和合格的境外投资者正在和外资银行机构一起涌入中国的银行、保险、证券领域，如果不顺应世界金融关系变化的趋势，不将外资保险公司、境外证券投资者与外资银行机构三者合在一起作为同类对象进行综合监管的话，是难以全面防范国际金融风险的。
笔者认为，应尽快统一涉外金融机构监管立法，由全国人大制订和通过一部名实相符的《涉外金融机构监管法》，将银行、保险、证券行业中的外资金融机构和中国商业银行在境外设立的分支机构全部纳入监管对象的范围之内，以适应金融关系混业化和全球化的趋势；规定由国家金融管理局以母国或东道国监管当局的地位，统一处理中国境内外的涉外金融监管事务，提高中国在这方面与外国金融监管机构交往的地位；在母国和东道国监管合作关系方面，可将巴塞尔文件中提出的一套原则、建议和具体的操作方法写进《涉外金融机构监管法》，使许多被实践证明是行之有效的国际惯例转化为国内立法，加强对监管对象的法律约束力，以健全完善的法律支撑中国的金融监管体制。在此基础上，通过与世界各国金融监管机构的合作，编织一张严密的法网，全方位监控和防范国际金融活动中可能发生的风险。
根据中国加入世界贸易组织时所作的承诺，到2006年底中国将全面开放金融业，届时国内外的金融活动将进一步相互融合，中国只有建立和加强与各国的监管合作关系，借鉴世界各国改革和立法的有益经验，加快中国金融监管体制改革和立法的步伐，才能适应金融业对外开放的要求，保障中国的金融安全。
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