中国旅游立法活动中存在的问题，本文主要内容关键词为：中国旅游论文,活动中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游立法活动是旅游事业发展的必然产物，其宗旨是制定调整旅游活动关系的一系列法律规范，以保证旅游事业健康发展。它的内容不仅包括制定旅游法律、法规，也包括对这些规范性文件的修改或废止，还包括在这一法律规范体系发展到较理想的完善程度时进行法典编纂工作。
我国真正意义上的旅游业虽然起步较晚，但在发展的初期就比较重视立法工作。就目前旅游市场法规、条例、规定等公布情况来看已不下40余个，还有一些地方性法规，从范围来看，已涉及到旅游业的方方面面。这些法规、条例在调整旅游业结构、规范旅游市场、解决旅游纠纷、保护旅游法律关系主体各方权利义务等方面起到了一定的作用，但这并不表明这些法规、条例到现在为止都是适用的、可行的。从实际情况看，由于各种主客观原因的限制，旅游立法活动中还存在如下问题：
一、各项法规、条例具有明显的暂时性和应急性，许多法规内容已过时，不适应某一行业或部门的实际情况。
如旅行社方面的《导游人员管理暂行规定》、旅馆方面的《旅馆基本建设管理暂行办法》、旅游投诉方面的《旅游投诉管理暂行规定》以及旅游资源方面的《风景名胜管理暂行条例》等等。这些法规、条例的制定当然有其客观背景，但这种暂时性随着时间的推移、经济体制的转变和旅游市场经济的快速发展显得越来越不适宜，对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。就此问题，国家旅游局已在着手修改和完善各单项法规，但显然节奏太慢，只有《旅行社管理条例》在1996年10月15日取代了《旅行社管理暂行条例》，其它的如导游人员方面的法规和旅游饭店管理条例、旅游投诉管理规定等虽早就处于修订和完善之中，但至今仍未出台。过时的旅游法规、条例不仅不会有效地协调旅游交易中各方法律关系，而且还会带来诸多弊端，不利于政府有效地管理旅游业。
二、法规、条例更多的是单方面强调旅游法律关系中的旅游企业，还未将注意力放到旅游者身上。
旅游者与旅游企业都是旅游法律关系的主体，从某种角度来说，旅游者在这种法律关系中的地位更为重要。国外旅游发达国家在立法活动中早已充分考虑到旅游者的重要性，在单项法规和基本法中对旅游者的权利、义务及保护都作了比较详尽的规定。我国的法规、条例中更多的是对旅游企业或从业人员的行为、职能、职权、责任、等级的规定，这种状况也反映出我国旅游业的立法活动还处于初级水平。随着经济形势的发展和旅游者自身法律保护意识的加强，立法工作的重心应有所转移。就目前形势看，这种在立法中忽视旅游者的重要性的作法，已经带来了很多的麻烦和问题。当旅游者与旅游企业发生纠纷时，没有相应的法律依据，自身权益得不到保障，从小处着眼直接损害了旅游者的利益，从大处着眼则影响企业的信誉和经营，甚至影响旅游业的稳定发展。因此作为职能部门来讲，在进一步修订、完善过时的法律、法规或制定新的法规时应充分考虑旅游者这一法律关系主体，给其以足够的重视，这也是世界各国旅游立法工作的大趋势。
三、旅游业各个行业缺少权威性的专门法律，现有的单项法规大多数不具备行业法规的特点。
以旅馆业为例，尽管与其相关的法规有很多，如《评定旅游涉外饭店星级规定》、《旅馆基本建设管理暂行办法》等，但只是就旅馆业某一方面做出的规定，迄今为止尚无适用于全国范围的权威性的旅馆法规。此外，在我国旅游业法律环境中仍有相当一部分单项法律、法规在借用其它部门法，例如，在旅游经济合同方面适用《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国涉外经济合同法》，在旅游交通方面适用一般的民航、铁路运输规章。毋庸置疑，这些法律、规章确实起到了一定的积极作用，但它们的制定并不是从发展旅游业的角度出发的，其内容也没有反映出旅游活动中的特点，所以针对性不强，难以妥善解决旅游活动领域中特有的法律问题，在实际运用中缺乏可操作性。
四、这也是最重要的问题，即整个旅游业至今没有一个综合性的基本法。
当然不能就此断言我国旅游业立法活动滞后或存在严重问题，但至少反映出我国旅游业法律环境还不够完善这一基本事实。实际上，我国旅游法的制定从80年代中期就开始了，但这项工作较为复杂，所以也成了至今未出台的客观原因。其一，制定旅游基本法的基础不甚牢固，我国旅游业自改革开放以来虽然有了较快的发展，但旅游业内各行业、各部门之间经济关系、法律关系目前表现得仍很不充分，过于仓促地制定很有可能出现因对某些问题考虑不周或又出现新的经济现象而使旅游法发挥不了应有的作用；其二，旅游业是一个综合性产业，涉及范围较广，正确认清和划分各行业的界限范围、明确彼此间的责权利，以及确定旅游行政管理部门的行业管理权限等等都是较为复杂和敏感的问题。所以尽管前后提出17个供各方面讨论的正式讨论稿，但目前这项工作仍然处于调研起草阶段。相比之下，国外许多国家在旅游法制建设方面已自成体系，旅游基本法早已出台，如美国1979年就有了《全国旅游政策法》，墨西哥也在1979年颁布了《旅游法》，日本则在1963年就制定了《旅游基本法》。这些国家的基本法至今也在不断完善，如日本今年出台的《旅游行业法》已经是对原有法律根据新的形势做出的第九次修改后的定稿。基本法难以出台的客观原因是无法避免的，也是很难解决的，但毕竟不能久拖不决。旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法，没有它则难以保证旅游业的发展方向、确立旅游业的发展宗旨和政策原则。在制定过程中，我们可以在考虑我国基本国情的前提下，了解和吸收外国旅游立法活动中的有益经验，促使旅游基本法早日出台。
旅游立法工作是健全国家法制的重要内容，是国家对旅游事业加强宏观控制的重要措施，也是旅游事业健康发展的保障。以上存在的诸多问题，表明我国旅游立法工作还不够成熟，有待于进一步加强和完善，从事旅游立法工作的业内和界内人士任重而道远。
（本稿收到日期：1997年8月9日；责任编辑：文立玲）