现阶段我国体育行政管理改革的成效与不足，本文主要内容关键词为：现阶段论文,成效论文,行政管理论文,我国论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80.05 文献标识码：A 文章编号：1001—9154 （2000 ）02—0016—03
CLC number:G80.05 Document code:A Article ID:1001—9154—（2000）02—0016—03
传统意义上的体育行政管理，指各级体育行政部门及人员行使国家赋予的权力，按照行政区划及职权等级主要在行业系统内对体育事务进行管理的活动过程。[1]
从新中国成立至80年代初，我国体育工作以“发展体育运动，增强人民体质”为根本宗旨，在计划经济体制下，采取单纯的行政手段（如决议、命令、规章、制度等）发展体育事业，实行国家投入资金、倡导群众体育、集中财力提高竞技水平，使我国体育事业取得了很大的发展。
随着改革开放的深入，社会经济的转型和体育管理对象、经济成分的多样化，体育行政部门及时转变观念，适应形势，借鉴国外先进经验，大胆探索、锐意改革，适时应用经济手段和法制手段， 并强化原有行之有效的行政手段，更使我国体育发展呈现新的生机和繁荣态势。
在进入新世纪之际，为使体育行政管理更好适应经济社会发展的需求和体育自身发展的规律，有必要对当前体育行政管理进行综合审视，以便更清醒认识现阶段改革的利弊，采取更有效的措施来促进体育事业的持续发展。
1 现阶段体育行政管理改革的成效
1.1 对体育的生产性和体育产业化的认识 改革开放以来， 我国体育改革的最大成效是开发和利用体育的经济功能来发展体育事业。主要表现在开展体育竞赛、表演、训练、康复、咨询、彩票等经营活动，使体育逐步向产业化方向发展，并成为国民经济第三产业中一个日益发展的门类。这些变化的产生得益于观念的转变，得益于对体育的生产性和产业化的认识。
理论界认为：体育一方面是提高劳动力素质、实现劳动力再生产的手段，是“潜在的生产”、“未来的生产”、“扩大的生产”，另一方面对于物质资料的再生产领域来说，体育与生产、交换、分配、消费这四个环节都有联系，因此，体育具有生产性（张岩《体育经济学》四川教育出版社）。而体育行业从业人员劳动创造的是一种特殊形式的产品，即体育劳务，它具有使用价值和交换价值。体育行业就是以生产体育劳务来满足全社会成员身体健康和精神文化需求的行业，是属于非物质生产领域的生产部门，或非物质生产的产业。由此，从产业的新视角，按从业人员所提供的体育劳务的特点，则体育可作如下划分：
运动竞赛及表演。主要通过提供高水平的运动竞赛和体育表演以满足观众需要，如各运动项目职业俱乐部之间的运动竞赛和体育表演服务。在我国目前主要是由各级体育行政部门以及部队、行业体协、高校所辖并冠以企业名称的高水平运动队所提供的运动竞赛和体育表演。
运动训练。为培养竞技运动人才及后备队伍而进行的专业、职业训练及有偿（部分是无偿）业余训练。
群众体育活动指导。举办各种无偿或有偿的学习班、培训班、辅导站，向社会大众传授健身、健美、娱乐的体育知识、技术或方法，组织指导群众开展体育活动。包括体育康复保健服务，即针对某些慢性病及身体损伤的患者的情况，提供运动处方、医疗保健及体育康复方法。
体育健身娱乐服务。为满足人们健身、娱乐方面不同层次的需要提供的体育场所、设施以及服务，如游泳池、健身房、网球场等。
体育科技咨询、研究、开发与服务。包括体育情报、信息的提供，体育预测、分析、测试服务等。
体育彩票。发挥人们的博彩意识，发行体育彩票，积累资金，用于公益设施建设和开展重要体育活动。
以上6类可以称为体育的本体产业。 与体育本体相关的生产经营活动，如体育场地、器材用品、服装、传媒等的生产和经营，可以称为体育相关产业。在社会主义市场经济体系中，作为第三产业一个门类的体育本体产业与其相关产业一起构成了体育市场体系，体育的生产性和产业性已在市场经济中得到体现。
由于近年来的大力促进和倡导，体育产业、体育市场、体育消费等观念已被人们广泛接受，体育界更是达成共识；体育是一项具有产业性的社会公益事业。因此，在实践上，不仅体育系统，各行业、社会各界也以不同形式参与体育经营，形成了初级但广阔而且极具潜力的体育市场，其中体育竞赛、体育培训、体育彩票、体育健身用品产业及市场迅速发展。
1.2 管理手段的沿用和创新 由于对体育生产性、 产业性的认识，促使体育界对体育经济功能进行开发，从而带来体育行政管理领域的拓展和职能的转变，并促使体育行政的管理手段在原有基础上不断创新。具体表现在：对行政手段的继续沿用，对经济、法制手段的探索和尝试。
1.2.1 行政手段在当前的运用
根据宪法和体育法赋予的职权和我国现阶段国情，体育行政部门代表国家通过决议、决定、命令、规章、制度等强制性手段直接对管理对象发生影响，并规范其行动，以履行管理体育事务的职能。从现实情况看，行政手段仍然是目前通行的主要管理手段。
1.2.2 经济手段在当前的运用
体育行政管理的经济手段主要指由政府按照市场经济规律和相应发展目标，运用价格、税收、信贷等政策对体育资源进行合理配置的具体做法。80年代末以来，随着社会主义市场经济体制的逐渐建立和体育生产性的显现及经济功能的开发，体育管理对象多种经济成分并存的局面开始出现，加上体育系统内部竞争机制的形成，体育管理的行政手段在某些领域失灵，促使经济手段逐渐介入并得到广泛运用。主要体现在以下几个方面：
1）改变投资结构，改革拨款办法。 体育系统在形势变化和事业经费日渐不足，与事业发展需求极不适应的情况下，逐步在系统内部改革拨款制度，在资金投入上改变了过去重规模、轻效益，重项目、轻产业的做法，调整了投资结构和分配方式，把有限的资金向奥运项目和重点任务倾斜，使经费投入与效益和成绩挂钩，在内部建立起了以效益为主的拨款（投资）机制。[2]国家体育总局1997 年在机构改革的基础上深化运动项目管理改革，根据奥运战略的需要，确定乒羽、重竞技、体操、射击射箭、田径、冬季运动七个项群为我国竞技运动优势项群，加大经费投入力度，不仅经费基数不变，还将体育产业经营和社会创收资金予以投入。对于非奥运项目和我国非优势项目，则采取压缩投入甚至不投入的办法。[3]
2）面向社会开放，拓宽融资渠道。 采取体育向全社会开放以及将体育事业单位推向市场、向产业化发展的办法，加大向社会筹集体育资金的力度。如体育场馆实行以馆养馆，“不吃皇粮交公粮”；利用优秀运动队、名运动员等无形资产广泛吸收各种捐资赞助；由企业进行产品开发；出售体育比赛冠名权、广告权以及电视转播权，以国家、省级优秀运动项目队为主体大力推行俱乐部制度等。四川省在1998年举办20余项国内国际重要赛事， 其中通过冠名、 冠杯及其他方式获得赞助资金300余万元，三大球6支省级俱乐部队进行冠名开发，全年得到资金3000多万元。自1994年起，我国开始开发体育彩票业，目前体育彩票业已成为体育产业的支柱，如四川省自1994年到1998年全省销售额达2.3237亿元，各级（国家、省、地、县）实现收益总和6971.1万元（见四川省体委统计资料）。
3）引导社会办体育，引进多种经济成分。 根据社会主义市场经济体制多种经济成分并存的有关政策，改变体育系统办体育的传统模式，倡导社会办体育。在社会办体育中实行“谁投资，谁所有，谁收益”的原则，大力倡导、扶持社会力量投资办体育，兴建健身娱乐设施。改革开放以来，全社会出现了许多不同经济成分的体育市场主体。据不完全统计，截止1998年底，在四川省各级体育主管部门登记注册的体育经营企业达2176家，其中半数以上是非公有制市场主体，社会投资总额15亿元人民币，其中外资、台资6.5 亿元人民币（见四川省体委统计资料）。
1.2.3 法制手段在当前的运用 市场经济是法制经济。 体育行政管理的法制手段指管理部门根据体育事业发展的需要，依据宪法和体育法制定配套法规制度，并进行体育相关事务的行政执法管理活动。这是新形势下体育行政管理部门的一项重要职责。近几年来，各级体育行政部门在法制管理上主要以培育和开拓体育市场为目标，以体育法的实施为契机争取确立各级体育行政主管部门管理体育产业和市场的主体资格，部分省市出台了一系列法规和规范性文件，开展了初级的市场管理工作。如：1995年以来，四川省政府颁布的《四川省体育经营活动管理办法》、省人大颁布了《四川体育条例》以及与之相配套的规范性文件，对全省各级各类体育经营企业按分级管理办法进行管理，目前主要工作是办理体育经营许可证、进行年度审验等。但是，就管理的深度和广度而言，现还处在运用法制手段的初级阶段。
综上所述，行政手段、经济手段和法制手段在总体上适应了体育改革与发展的形势，三者在适用性上各有所长，互为补充，成为现阶段体育行政管理不可缺少的三种主要手段。
2 现阶段体育行政管理的难点和问题
审视近十年体育改革的得失，按照市场经济体制的要求和新世纪初期体育发展目标来衡量，目前体育行政管理存在的难点和问题主要有：
2.1 行政管理权主体资格不明确， 体育管理部门具有双重主体资格 在市场经济条件下，政府行政部门应当被依法赋予管理主体的资格。但是，与目前我国其他社会事业部门一样，体育管理部门具有双重身份：一方面代表国家出面，行使管理和维持市场秩序以及裁决市场参与者之间争议等职权，此时，体育部门是管理主体；另一方面它又以国家财产所有者代表的身份参与市场投资、经营及商业活动，此时它又属于生产经营主体。于是体育管理部门与其他被管理主体在法律地位上不具平等性，是既管体育、又办体育，使得体育的具体事务中存在大量政府行为，这样势必违反市场经济规律，破坏正当的市场竞争，造成市场垄断或混乱，助长以行政权利谋私和腐败滋生。
2.2 管理对象不一致造成管理不统一 在计划经济体制下， 体育管理实行条块结合，各级体育部门向同级政府负责，并接受上级体育管理部门指导，同时管理本级下属事业单位业务工作以及其他诸如人事、经费等各个方面，实际形成一个封闭的管理系统。一级体育管理部门与其下属事业单位是管理对象的关系，也是“老子”与“儿子”的关系。这样的关系在市场经济体制下，造成事权、产权不明晰，主体资格不明确，直属事业单位是非市场主体或半市场主体，无法以独立的市场法人（他们中的一部分已成为事业法人）资格参与市场竞争。
在市场经济体制下，还出现了另一类管理对象，即由社会（集体或私人）投资兴办的体育俱乐部或健身娱乐设施以及这些市场主体所进行的市场行为，对于这一类其他经济成分的市场主体，体育部门也要依法予以管理。这一类市场主体的特点是产权明晰、具有独立的法人资格，是单纯的企业法人。如此，管理对象的不一致必然造成管理的不统一。
按照建立市场经济体制的需要和体育产业化的发展趋势，管理者应当对全社会的体育主体实行统一的管理，才能保证管理的公正性和一致性。因此，体育管理部门下属的事业机构不应再由国家包起来，其生存和发展要进入市场竞争的序列，但这些机构是几十年来由国家投资形成的，其机制和体制都还不能适应市场，对国家包下来的做法还有相当大的依赖性。同时，由于客观大环境和部门利益等原因，管理部门对一些应下放的权力还抓住不放。这样的二难局面对体育管理部门的统一管理造成了难度。
2.3 体育经济政策不配套，没有形成法制化 体育走“社会化、 产业化”道路，这是大势所趋。但是如何实现社会主义市场经济条件下的社会化和产业化，除了坚持社会主义体育的人民性和公益性原则以外，社会化和产业化要遵循怎样的制度规范，这属于体育经济政策问题。在统一的市场经济体制下，体育经济政策应是国家为实现一定时期体育发展目标而在经济领域采取的方法或所作的规定，是国家干预体育产业发展，实行宏观调控，促进和监督体育产业发展，规范体育市场运行并提供法律保护的方法和手段。但是由于全国体育系统目前尚处于由观念变革到制度创新的交替阶段，在体育经济政策的制定和实施上虽有积极尝试，但远未配套，尚有许多无法可依的领域，或停留于低层次的试行办法。在国家体育总局层次上，除对体育俱乐部、群众体育、体育彩票、体育无形资产等少数方面有所规定外，尚有大量空白；在省市的层次上，深圳、四川、广东、上海等在体育市场管理、体育广告、体育竞赛表演、体育场馆经营，部分体育项目经营开办条件等方面作出了具体规定。
目前亟待国家体育总局加紧对体育法规体系的建构和研制，各省市也应加紧进行相应的法律法规研制和对现有法律法规的实施。
收稿日期：1999—09—05
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