环境保护：21世纪政府的主要职能，本文主要内容关键词为：环境保护论文,职能论文,世纪论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
1962年，美国海洋生物学家卡尔森发表了《寂静的春天》，揭开了民众环境保护运动的新篇章，由此引发了美国社会对环境问题的大讨论，促使美国内政部对滥用化学杀虫剂进行调查，农业部加强了对农药注册的审查。美国公众对环境问题的关注达到前所未有的程度，并迅速在其他发达国家引起反响。
公众之所以要求政府担当起环保职责，与环境问题本身的特点有着密切关系。生态环境属于公共物品，具有非排他性、非竞争性和非独占性的特点。从供给来看，公共物品大致可以分为两类，第一类是天然的自然物，如河流、大气等自然环境，这一类公共物品或是难以界定产权、或是属于公有而人人可以享用；第二类是由政府提供的为本国国民集体共享之物（含服务），如国防和城市的公共设施等等（当然个人和企业也可提供具有公共物品性质的东西）。公共物品又具有集体消费的特点，有些公共物品，特别是由政府提供的公共物品的集体消费不会产生负效应；但是对自然环境资源的集体消费一旦超过了一定限度就会产生负效应，这类物品又叫准公共物品，它们的使用者数目从零增加到某一个可能相当大的正数时，其表现很象纯公共物品，不存在消费的排他性和竞争性，即一个人对某种公共物品的消费或享受并不会减少其他人的同样消费。但是，再增加更多的使用者就将减少所有使用者的效用和福利，产生负效用。环境污染就是人们对准公共物品总体的非理性利用超过了环境能够容纳的限度。
在工业社会，人口增长和现代化的生产方式，以及任意地“摆布”自然（如滥施杀虫剂、除草剂等化学制剂），再加上市场失灵和缺乏对自然环境的公共管理，使对环境的攫取和破坏达到登峰造极的程度，人们倍受到环境资源的稀缺和自然灾害的频频报复。因此，民众才迫切地要求政府提供环境公共物品——人类生存和发展的基本环境，行使环保职能。自然环境从天然意义的公共物品变为由政府提供必要制度保障的公共物品，这个转变需要依靠政府的环境公共政策，建立一种新秩序。
环境问题的影响必然会跨越行政区域，如整个河流流域的污染、河流断流、沙漠化和沙尘暴等。这已不是地方政府所能完全控制的，它要求更高一级政府的宏观调控。在社会权力机构中，能够充当整体利益、长远利益守护人角色的主要是政府；即使小范围的开源节流，治污回收利用也是一个综合性的社会管理问题，要求地方政府必要的导向和支持。
目前的环境问题已超越国界，如全球气候变化、臭氧层空洞、危险污染物的国际转移、濒危野生动植物的保护等，它要求全世界的合作与协调，各国的集体行动也只能以政府积极参与的形式出现。如果一国政府出于维护本国的短期利益，不愿在生态环境问题上有所作为，或以防止本国经济衰退为借口，出现环境立场倒退，就必然会阻碍国际环保合作的进程。
从1972年的联合国人类环境大会到1992年的环境与发展大会标志着可持续发展的进展，“谓其重要不是因为它们象征着从根本上背离过去的政策，或因为政府从根本上改变了以后的政策，而是因为体现了公众要求政府解决不断增长着的环境危机的正规制度的结果。这个进程还标志着国际环保运动进入更高层面，即要求各国政府必须承担起保护环境的职责，奠定全球环境管理的制度基础。
二
政府环保职能的行使依靠政府的权力和能力。政府权力是一种公共权力，其特点之一，是施政于民，具有普遍性，一旦明确了环保方向，就可以在其行政范围全面推行；特点之二，是在其领土之内具有合法的强制力，这使它在解决环境问题时具有独特的力量，通过公共政策来规范和引导法人和公民合理利用和保护环境资源。
与其他社会组织相比较，政府在行使环保职能方面具有明显的优势：政府有征税权。1、政府可对污染企业和绿色企业实行差别税，也可对绿色产品和非绿色产品征收差别税来引导生产和消费，并对环保产业给予必要的补贴。2、政府有禁止权。通过法律法规制度禁止各种破坏生态环境的行为，如我国在森林资源保护中实行的禁伐，在野生动植物的保护中实行禁猎、禁捕和禁采。3、政府有处罚权。政府通过立法对破坏环境者进行处罚，如对企业违规偷排污水处以罚款和停业，甚至可以追究刑事责任。4、节省交易费用。政府通过要求参与来对付环保中的搭便车者，对于那些可从公共物品中获利的人，则要求他们支付相应的成本；特别是在政府建立完善的社会环保体系后，可在一定程度上解决信息不充分、逆向选择和搭便车所提高的交易费用，减少不必要的摩擦费用。
从公民角度来看，生存环境是全体公民的共享资源。每个公民拥有环境权，即拥有支配环境、享受良好环境的权利。为了合理支配与保护这个共享资源，公民可委托政府管理之。政府作为全体公民的委托代理人，有责任为全体人民，包括当代人及其子孙后代管理好这些财产。这就是政府的环境管理职能，它通过各级政府以法律形式和国家名义，在全国范围执行、指挥、组织和监督环境保护工作，并对全社会的可持续发展作出长远规划、统筹解决。政府可以通过政策法规引导全社会参与环境保护，加强各阶层、集团和社会群体之间的交流和信息沟通，促进公民的环保合作。环保的实施不只是协调人与自然之间的关系，更重要的是重新以新的标准协调人与人之间的关系，这是经济利益的重新分配，政府在这个分配中起宏观调控作用。
政府虽然具有有效提供公共物品的能力，但这只是一种可能性。政府必须首先具有环保使命感，明确环境保护是可持续发展至关重要的内容之一。政府的环境治理能力在于建立和维护符合本国人民根本利益的环境公共秩序。否则，其行政能力可能导向可持续发展，有些浪费资源和破坏环境的行为就是政府错误政策导向所致。
政府权能的突出表现在于政府可以制定公共政策公共政策本质上是关于个体与集体选择的制度安排，我国政府环保权能实施的政策大致如下：
1、从宏观上调控资源。如黄河自1974年出现断流以来，连续发生多次断流，主要原因是中游的截流。2000年水利部精心组织、科学调度，有关地方和部门密切配合，实现了黄河大旱之年不断流，初步扭转黄河干流十年来年年断流的局面。
2、政府将环境保护制度化。如我国1980年实行“环境影响评价制度”，此后相继建立了排污收费制、环保目标责任制、限期治理制、城市环境综合整治定量考察制、自然资源和生态环境保护许可证制。仅许可证制度主要包括森林采伐许可证、矿产资源开采许可证、渔业捕捞许可证、野生动物捕猎许可证、排污许可证和倾废许可证等。
3、政府对严重污染环境的企业、治污不达标的企业实行关停。如2000年初，国家某权威监测部门宣布，全国污染最严重的30个城市中，山西占了8个。这促使山西省政府下决心将环境治理作为头等大事来抓，强令企业定期治理。2001年1月1日零点，省、地、市、县各级政府硬性断电，关停了209家上年治污不达标的企业或企业的重污染源设施。
4、城市政府致力于环保工程。如治理污水、处理城市垃圾等。对城市交通方式的选择和土地利用的规划，地方政府应本着保护环境、提高土地（道路）的利用率，优先发展公共交通，这需要政府部门富有远见的决策。
5、政府应制定关系后代长远利益的环境资源规划。要引导当代人关心后代的利益和选择的权利，而不是将今日的发展建立在剥夺后代生存发展机会的基础之上。珍惜不可再生资源的开采，改粗放型的生产方式为效益型的生产方式，这也是为后代储备了资源。
6、政府是保护公有地生态价值的承担者，是保护湿地、自然资源保护区和防治沙漠化的主要投资者。近年我国北方频频发生沙尘暴，为了遏制沙漠化急剧扩张，要将可以治理好的近53万平方公里的沙化土地基本治理好，需投资2340亿元。除了广泛筹集社会资金外，每年的中央财政预算将安排专项资金，用于重点防沙治沙工程；地方政府要在每年的财政预算中安排专项资金，用于本级政府确定的防沙治沙工程。
三
环保领域市场失灵的存在（环境外部性、公地悲剧、价格扭曲）为政府发挥作用提供了潜在空间。作为一种组织，与私营公司相比，无论统计数据还是具体事例，都不能证明政府效率比私营部门更低。不过，更低的可能性也是存在的。政府干预可以弥补市场机制之不足，但是政府本身也存在着效率问题，且影响广泛。市场解决不好的问题，政府也不一定能解决好。政府干预只是创造条件让市场机制发挥积极的环保作用。当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。政府失灵将给社会带来更大灾难，造成更大的资源浪费。
第一，地方政府维护地方的短期利益和局部利益，特别是政府官员任期内的利益，将环保推于中央或下任。在环境政策执行中，中央与地方利益存在差别。中央与地方的分权使地方政府以自身利益和本地区利益最大化为目标，并导致“上有政策、下有对策”。地方政府凭借所拥有的对国有资产的支配权、对地方规范或非规范收入的支配权、以行政或审批形式对社会经济资源的支配权，去实现政绩和强化地方经济利益。不少地方政府在经济增长和环境保护的选择偏好上，更倾向于前者。特别是为了保障地方税源和各行政部门的利益，一些较大的污染企业可以在地方政府的保护伞下继续污染。对流域性的污染，地方政府知道仅靠本地的企业减少排污是不管用的，因此对企业向江河排污睁一眼闭一眼，地方“理性”的作祟导致了集体非理性：全流域的严重污染。虽然跨地区的生态环境问题理应由更高一级的行政部门综合性管理，但有关的地方政府也有不可推卸的环保责任。
第二，地方政府及其官员追求自身利益而非公共利益，即内在效应或内在性。这是政府失灵的一个基本原因。政府部门为了部门利益、单位福利甚至个人收入滥用权力，行政权力成为寻租活动的温床。寻租不仅使资源配置扭曲，而且恶化了社会风气与生态环境。我国已建立了由8部环境保护法和12部自然资源法组成的环境法基本体系（含几十部环保与资源管理行政法规、数百项国家环境标准、数百项地方环保和资源管理法规），并在刑法中增加了破坏环境罪。但是，一些地方破坏生态环境资源的事件仍然不断发生。如陕西省横山市靖边县政府越权批地将石油开采权卖给私人老板，又不监督其规范操作，致使当地生态环境严重恶化。尽管地方财政收入增加了60%，但当地农民的环境已被破坏到无地可种的程度，直接侵犯了他们的生存权利和公民环境权。
第三，政府环保政策不配套。环保问题要求部门之间、地区之间协调配合。以地区来看，典型的如江河流域的水利设施，中游建的水利设施本应考虑到下游的利益，否则，中游的水“利”将成为下游的生态之害。如塔里木河干流有大中型水库19座，总库容10亿立方米，这些工程将绝大部分水量控制在中游，塔里木河末端的孔雀河几十年已无一滴水。这种现象已在数条河流发生。
第四，政府实行反环境的低价资源政策。例如人力压低煤炭价格的政策，制约了煤炭资源的技术创新，造成煤炭利用的大量浪费和环境问题。再如我国的低价水政策，加速了水资源的浪费。导致了资源配制的低效率和环境恶化。
第五，经济和环保制度本身存在着缺陷，即往往以经济业绩作为考核政绩的主要指标。地方政府都想以经济增长和扩大就业来显示自己的政绩，往往急功近利地寻找新的经济增长点，而这些新的增长点可能并不符合可持续发展的基本原则。随着环保公共领域的扩张，政府的职能相应扩张，这也就为寻租创造了机会，即利用政府在生态环境方面的作为或不作为来获利。如政府发放资源许可证，实际上是利益的再分配，获得许可证者等于得到了获利的机会；再如对破坏环境者不实施必要的惩罚，地方政府不能充分有效地行使环境管理权，甚至放纵人们损公肥私从事恶化当地环境的活动。如广东某地专门从事拆除进口废旧电脑的牟利活动，电脑中的有害物质污染了当地水源，而当地政府置若罔闻。无效率或低效率的权力设置有时比没有设置这一权力更糟糕。良好的环境必须靠有效的环保制度的保障，同时应当修正对政府的考核标准，如即将出台的防沙治沙法规定的那样，国家在沙化土地所在地区建立政府行政领导生态保护政绩考核制度，对生态质量恶化负有直接责任的政府行政领导不得继续担任原职或晋升。对地方政府部门的违法审批和纵容包庇环境违法，应建立针对性的约束机制，制定相关的法规追究行政纪律责任，可采用行政行动、民事行动乃至刑事行动。
分析和认识政府失灵并不是要否定政府在环保中的必要作用，而是指出政府行为的局限性，明确政府干预的有效区间和方式。上述种种失灵现象有的已有所改进，但是政府如果没有有效的监督和缺乏竞争机制，失灵现象仍会存在。无论如何，环境保护将是21世纪政府的主要职能。以市场的力量改善政府的作用，以法律法规纠正市场失灵，以及公众的参与和监督，数管齐下才是环境问题的治理之道。