1998年财政经济运行评析与1999年宏观经济政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,经济运行论文,财政论文,宏观经济政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1998年经济运行基本情况及特征
1.经济增长幅度有所下降，但扭转了经济增长的困难局面。全年经济增长比预定目标低0.2个百分点，比1997年增长率低1个百分点。但1998年中央克服了前所未有的困难和挑战，国民经济扭转了一度出现的增幅回跌的局面（上半年经济增长率为7%，前三季度增长至7.6%），保持着逐步回升的良好态势。
2.通货轻度紧缩。我国商品自1997年10月份以来，物价呈现出下降态势，持续时间超过一年，与通货紧缩相伴随的某些不景气相类似。但物价下降的幅度毕竟不大，商品生产和市场销售的绝对规模仍以不低的幅度继续增长。预计全年居民消费品价格和商品零售价格同比分别下降0.8%和2.6%，而全年市场销售平稳，全社会消费品零售总额预计达29155亿元，同比增长达6.8%。
3.出口保持增长，进口略有下降。1998年出口达到1837.6亿元，累计出口增幅降落到15年的最低水平，但与1997年相比毕竟出现了微弱增长（增长率为0.5%）。进口额呈逐月平稳减缓的态势，全年进口1401.7亿美元，同比下降1.5%；全年实现贸易顺差435.9亿美元，增长7.9%，而1997年同期贸易顺差增长200%以上。
4.固定资产投资增幅加快，成为拉动经济回升的主要因素。在构成总需求的投资、消费和净出口的三大需求中，固定资产投资的增幅明显高于其他两大需求量，全年全社会固定资产投资完成28680亿元，同比增长15%。其中，国有单位固定资产投资全年完成21500亿元，增长22%。
5.经济生活中的一些结构性矛盾有所缓解。长期以来，我国经济生活中积累了一些深层次矛盾，成为经济增长的重要制约因素。最突出的矛盾是加工业的重复建设，盲目发展，结构很不合理。在近年来出现买方市场格局下（1998年第一季度资料显示，在601种主要商品中，供求平衡的商品约占74.2%，供大于求的约占25.8%），这一矛盾更加突出地显现出来，使增加有效供给，启动国内市场需求出现更大困难。国家在启动经济回升的同时，积极调整结构。主要表现在：(1)增量方面。不搞固定资产的重复建设，不搞新的积压产品的生产，同时加快基础产业和基础设施建设步伐。1998年1月～11月份，运输邮电通信业投资同比增长58%，农林牧渔水利投资增长45.8%，文教卫生业投资增长32.7%，增长幅度之大是历史上少见的。与此同时，工业投资增长仅为5.7%，其中，煤炭工业，有色金属工业、森林工业等方面则投资大幅度下降。(2)存量方面。结构调整坚持对国有企业进行战略性改组，通过资产重组、组建跨地区跨行业的大企业集团，降低经营成本，提高企业竞争力。1998年纺织行业压锭，煤炭行业“下放”、“关井”，石油石化行业组建两大集团，冶金行业扭亏脱困，标志着我国在国有企业战略性改组方面取得重大突破。
6.就业和再就业压力加大。主要表现在：(1)城镇职工规模缩小。自1996年以来，我国城镇职工人数已连续三年减少，预计1998年职工人数为1.43亿人，比上年减少约340万人，是前两年减少人数的1.55倍。其中，国有企业职工预计减少200多万人。(2)下岗职工规模进一步扩大。(3)失业人数继续增加。全年城镇失业人数为590万人左右，登记失业率为3.2%，比上一年增长0.1个百分点。
7.分配结构扭曲加剧。预计1998年城镇居民人均收入为5454元，而农村居民人均收入为2150元，城乡居民收入差距比为2.54:1，而1997年这一比例为2.47:1。另外有资料显示，目前我国30%的居民占有80%的储蓄存款，60%以上的金融资产集中在8.5%的人手中，分配不公的现象较以前更为明显。
二、1998年国家财政运行情况及特点
经济增长幅度回落影响了财政的正常运行。例如，受国外金融危机的影响，进口税和企业所得税增幅回落。企业整体效益欠佳，影响了国家税收任务的完成。失业率的上升，国有企业的相关体系的改革，增大了财政支出负担。不过，总体说来，国家财政运行基本正常。全年全国财政收入（不含债务收入，下同）完成9769亿元，比上年增加1118亿元，增长12.9%；财政支出（不含债务支出，下同）10729亿元，比上年增加1495亿元，增长16.2%。
1998年国家财政运行呈现出如下特点：
1.财政收入占GDP的比重有所增加，中央财政收入占财政收入的比重有所减少。财政收入占GDP的比重，1998年约为12.25%，较1997年增长0.68个百分点，说明财政集中国民收入分配的比重加大，财政直接配置社会资金的能力加强。中央财政收入占财政收入的比重为48.5%，较1997年减少0.36个百分点，较1996年减少0.92个百分点，中央财政参与财政收入的分配比例有降低的趋势，这既影响规范的政府间转移支付制度的运作，又难以体现1999年中央政府的政策意图。
2.中央财政收入增速回落，但中央财政支出尤其是基本建设支出增幅很快。1998年中央财政收入增长12.1%，同比下降3.4个百分点。中央财政收入增长缓慢主要是由于经济运行偏冷，企业效益不高，税收征管不力，作为中央与地方共享的证券交易印花税减少了40亿元，为支持外贸出口而采取了税收优惠政策，企业欠税严重而导致“两税”（增值税和消费税）回落过多。
与此相对应，中央财政支出增幅很快。1998年积极的财政政策主要体现在增加中央财政支出上，全年中央财政支出增幅约为28.3%，增幅高于1997年近11个百分点。在中央财政支出项目中，基本建设支出增幅最快，其次是企业挖潜改造支出、支援农业支出、城市维护建设费、文教科学事业支出、抚恤和社会福利救济支出、公检法支出和政策补贴性支出。
3.国债发行规模和财政赤字急剧扩大。根据全国人大通过的财政预算，1998年计划发行2800余亿元国债，安排财政赤字550亿元。在实际执行过程中，由于宏观经济形势的变化，政府年中调整预算，决定增发1000亿元国债用于基础设施投资，全年内外债实际发行额达到6590.7亿元，赤字达到960亿元。扣除2700亿元的特别国债，1998年的实际发行额为3890.7亿元，是1997年的1.57倍。国债数量急剧增加，成为财政运行十分显著的特点，也是经济界关注的焦点问题之一。
三、1998年宏观经济政策的深层次分析
1.针对变化的经济环境，及时调整政策取向，准确运用调节手段。针对1998年错综复杂的国内外经济形势，政府决策层清醒地认识到，当前的主要矛盾是内需不足，经济增长乏力，着手解决的突出问题是刺激和增加投资，扩大内需，促进经济增长。在货币政策效应不太理想的情况下，果断地运用财政政策刺激经济。在选择具体的财政手段时，又以发行国债，扩大直接投资支出为主要手段。之所以没有通过减税来刺激经济增长，主要是考虑到以下几个方面：一是我国目前减税的余地很小，税收占GDP的比重（11%左右）低于发达国家(35%～40%)和中等发达国家(25%～35%)和发展中国家（20%左右），回旋余地很小。二是我国市场机制尚不完善，企业的投资和经营行为也不规范，特别是长期以来各种越权减免税助长了偷漏税现象的发生，减税政策难以扩大内需，而且有可能扰乱税收秩序。三是我国主体税种是间接税（增值税、消费税、营业税等），减免间接税对刺激最终消费的作用不大。四是减免刺激企业扩大投资，容易导致新的盲目投资和重复建设，诱发通货膨胀。当然，扩大支出不等于政府不能在适当范围内减税。实际上，政府在1998年还通过提高部分产品的出口退税率鼓励出口。此外，国家还通过调整支出结构，增加科技教育、国有企业下岗职工、离退休职工和抗洪抢险方面的支出力度，来支持改革，促进经济增长和社会稳定。实践证明，政府及时调整政策取向的思路是正确的，它向世界证实了中国在向市场化推进过程中宏观调控艺术日趋成熟。
2.注重财政货币政策的协调配合。财政货币政策的有效配合，是宏观政策取得成功的保证。在财政发行1000亿元长期国债之前，中国人民银行已经连续两次下调利率，为政府低成本发行国债做了前期准备工作。在财政增发国债的同时，银行增加了1000亿元配套货款。积极财政政策启动之后，国家没有让财政“包打天下”，而是出台了一些货币政策，如增加信贷投入、降低利率等，让两种政策在各自范围内对经济施加影响，调节经济总量和结构，以形成扭转困难局面的合力。财政发行2700亿元补充银行资本金的国债，也说明了财政政策与货币政策的协调配合有了明显进展。
3.把握好财政政策“松”与“紧”的度。1998年实施了积极的财政政策，但我国国情决定了中长期财政政策必须适度从紧。从1998年财政运行的情况来看，资本性预算与经常性预算并不是全面扩张，也没有搞全国上下一片红，全面扩大支出。例如，1998年1月～11月份行政管理费累计只增长6.1%，比同期财政总支出约少11.7个百分点，比1997年全年行政管理费支出增幅约少3个百分点，这充分说明了政府厉行节约，适度从紧的政策取向。又如，1998年中央财政支出增长约28.3%，地方财政支出只增长11.6%。由此看来，财政政策除了注重处理好与货币政策的协调外，财政政策内部的松紧搭配也是非常重要的。
4.宏观经济政策应有利于经济总量和结构的统一。选择某项政策，一方面要实事求是，量力而行，另一方面要充分考虑该政策是否对经济增长的速度和效益产生消极影响，是否有利于经济结构的优化。在1998年宏观政策调控实践中，政府没有刺激加工业，没有搞盲目建设和泡沫经济，也没有大面积减免税来刺激企业扩大投资，而是用采取扩大财政支出的方式来刺激投资，既初步拉动了经济增长，又缓解了如前文所说的一些结构性矛盾。
四、1999年的经济形势分析和政策取向
从1999年经济发展的外部环境看，我国出口需求可能呈进一步下降态势。这一结论可从以下五个方面看出：第一，欧美国家经济虽不会出现衰退，但其经济增长率下降已成定论。同时，由于美国贸易逆差加大，国内要求采取贸易保护的呼声很高，这会影响我国的出口增长。第二，受金融危机影响的亚洲国家对我国产品的需求不可能增加，甚至下降。第三，东南亚国家货币贬值的效应已开始显现。第四，在世界经济重组的过程中，知识经济和高技术加快发展，对传统产业提出了严峻挑战。钢铁、汽车、聚酯、半导体、轻纺产品等大量传统产品已经或将要出现全球性的生产过剩。而劳动密集型的机电和轻纺产品仍是我国出口的拳头产品，约占出口总额的80%。第五，最近爆发的巴西金融动荡，对我国出口不会产生多大的直接影响，但巴西金融动荡对正在复苏的亚洲国家来说，无疑是雪上加霜，这又会影响我国的出口。据我们初步预测，净出口（货物和服务的出口减去货物和服务的进口后的差额）对经济增长的拉动将为-0.5～0.2之间。
与国际环境相比较我国国内环境则好得多，由于1998年经济目标基本实现，人民币汇率保持稳定，居民储蓄稳定增长，市场销售平稳，财政金融平稳运行，外商投资进一步增长，为1999年的增长奠定良好的基础。扩张性的财政政策及适度的货币政策对经济的拉动作用将在1999年继续显现出来。1999年灾后重建工作有利于带动相关产业的增长。
当然，国内经济也有许多不利因素。我们认为，国内至少存在以下问题应引起充分注意：第一，就业和再就业形势依然严峻。第二，居民收入差距拉大，一方面低收入阶层消费水平十分有限，消费需求不足；另一方面消费结构升级受许多政策性和体制性因素的制约。第三，国有企业总体经济效益仍然不高。第四，中小企业投资增长缓慢。第五，中央财政收入占GDP的比重下降不利于振兴国家财政，增强财政和改善财政宏观调控能力。财政支出结构不合理，也不利于提高经济的整体效益。第六，潜在和现实的金融风险对经济增长和社会稳定十分不利。
综上所述，我们认为，1999年的经济运行既存在经济乏力的因素，又有结构性不合理的因素。因此，在扩大内需、稳定外需、促进经济保持适度增长的同时，要更加注意优化结构、提高经济运行（包括财政金融运行）的质量和效益，是1999年宏观经济主要任务之所在。
经济运行的走势，经济面临的主要矛盾，是实施宏观经济政策的前提。扩大需求（主要是内需）和调整结构，宏观经济政策应要有所作为。党中央和国务院已明确提出，1999年继续推行积极的财政政策，并辅之以适当的货币政策，以解决上述问题和矛盾。
1.1999年的财政政策。
(1)积极、稳妥地增发国债，管好用好国债资金。扩大内需的财政政策无非是增支和减税。减税受税收环境、税制结构、税收占GDP的比重等因素的制约，减税的总体空间不大（与1998年的情况相似），因而扩大内需的财政政策主要通过增支来解决实施。增支的途径，除了切实加强税收征管、整顿财税秩序、依法治税以外，增发足够数量国债是十分必要的。
国债数量与财政政策的取向紧密相连。1997年国家实行适度从紧的财政政策，当年赤字为582.42亿元，发行国债为2476.82亿元；1998年推行了扩大支出为主要特征的扩张性政策，当年赤字约为960亿元，发行国债3890.7亿元（不含2700亿元的特别国债）。1999年继续推行以扩张支出为主要特征的财政政策，则预算赤字仍会有所上升，预计不会低于1200亿元，如果加上1999年还本付息支出（约2450亿元，暂不包括1999年发行一年期短期国债），扣减1000亿元专项国债中结转到1999年的约420亿元的债务收入，则1999年债务发行额至少应为3230亿元。
除考虑增发国债的规模以外，国债结构的优化也应引起充分的重视。首先是期限结构。在当前市场低利率的情况下，适当提高中长期国债的比重无疑十分必要，但政府也可以考虑适当发行少量的短期国债，以利于中央银行调节基础货币，加大财政货币政策的合力。其次是国债的使用结构。强调国债主要用于非经营性公共基础设施，不仅是公共财政的要求，同时也是政府调节结构、提高资金使用效益的要求。最后是国债品种结构的优化。除增发国库券以外，增加建设债券、可转换国债、储蓄债券等品种，可适应不同投资者的需求。
至于增发国债的时间，我们认为，国债发行时间不宜太晚。这主要是由于财政政策（包括国债政策）不像货币政策那样，直接由中央银行自主决策，而必须在中央政府协调好各部门之间的不同意见的基础上，再由全国人大常委会讨论通过才能付诸实施，协调成本和时间成本较大，决策时滞现象比较明显。为此，国债的发行应有一定的前瞻性，政府可考虑在结转至1999年国债资金使用完毕前发行较大数量的国债，以保持政府基建投资支出增长的连续性，同时也可以弥补国债政策决策时间较长这一不足。
管好用好财政基本建设资金，在当前显得十分重要。政府在选好项目的同时，应加强财政部门对基本建设的管理，尽快建立和完善基本建设的预算编制制度，投资项目的概、预、决算和财务报表审核制度，投资效益的分析报告制度。
(2)扩大内需。1999年在继续扩大政府投资的同时，可采取多种措施，刺激民间和企业投资。如继续清理不合理收费，切实减轻企业税外负担；充分运用财政贴息手段，拉动全社会的投资等。
在住房建设和消费方面，政府可考虑分解房价、地价，取消不合理收费，明确财政负担范围，同时可考虑对经济适用住房建设免缴投资方向调节税，对购买经济适用住房免征契税，通过贷款购买经济适用住房实行分期付款的，允许按还款付息额核减应征个人所得税基数，对即将开征的房产继承遗产税也应有一定的优惠政策。
动员社会力量，积极推进教育产业化。目前财政在教育支出中存在着明显的“越位”和“缺位”现象。一方面，应由政府担保的基础教育严重不足，另一方面部分应推向市场的高等教育却由财政包揽。财政应及时优化教育支出结构，减轻财政不必要的负担；同时动员社会力量兴办教育，扩大内需，拉动经济增长。
建立和完善包括下岗职工最低生活保障制度和再就业制度、养老保险制度、医疗保障制度等在内的社会保障体系，以调节社会分配，提高社会边际消费倾向，扩大社会消费需求。各极政府和财政部门要千方百计保证国有企业下岗职工基本生活、保证企业离退休人员养老金足额按时发放，积极促进下岗职工再就业。为此，要扩大社会保险覆盖面、努力提高缴费率、合理确定缴费比例。
加快农村基础设施及配套设施建设，启动农村消费市场。农村居民的消费预期比较稳定，财政政策应适当向乡村倾斜，增加农村地区的财政投入。虽然农村地区的基础设施投资回报见效慢，但基础设施及配套设施所带动的农业、加工业发展却会比城市见效更快。
适时提高行政事业单位工资。工薪阶层收入水平有限，消费边际倾向很高。1998年通货轻度紧缩，预计1999年价格水平也不会有大的反弹，适时提高工资水平，通货膨胀的压力不大。所以，在当前财力允许的情况下，适时、小幅度地提高工资不失为一种较好的选择。
(3)继续执行和完善支持扩大出口的各项政策措施，鼓励开拓国际市场，实施多元化出口战略，巩固和扩大中国产品在国际市场上的份额。对出口依赖度和产业关联度都有比较高的产品，做好进一步提高出口退税率的研究准备工作，必要时予以实施。此外，还应加快出口退税的速度，简化出口退税程序。
(4)加快结构调整步伐。在促进经济总量增长的同时，将进一步加大结构调整力度，集中精力推动技术进步和产业结构，提高企业竞争力。为了创造一个有利于现有企业进行技术改造、结构升级和高新技术企业加速成长的外部环境，国家可结合当前的产业政策，对于能够促进与带动产业结构优化升级的现有企业的二次创业和高新技术企业实行选择性投资抵免政策。
我国现行增值税的税基包含了固定资产的折旧部分，税基较消费型和收入型增值税要广。从表面上看，这种类型的增值税有利于保证财政收入，但它却存在着严重的重复征税现象，对高新技术企业尤其不利。由于增值税涉及面广，国家可在试点的基础上，适当降低现行高新技术企业的增值税率，或逐步转变增值税的类型，以鼓励高新技术企业的发展。
深化企业结构的调整。继续贯彻抓大放小的方针，高度重视发展小企业。小企业在吸收就业、增加居民收入、扩大需求等等方面发挥着不可替代的作用。对国有小企业的资产重组与破产清算，财政应给予一定的支持，在由财政支付的国有企业呆坏账冲销基金中，应有一定的比例留给国有小企业。另外，还可考虑建立支持小企业发展的政府采购制度。
(5)调整部分税收政策，努力提高中央财政收入占财政收入的比重。如前所述，1998年中央财政收入占财政收入的比重有所降低，而同期债务规模又急剧扩张，中央财政债务依存度增加（1997年为55.6%，1998年约为70%）。为振兴国家财政，提高中央对扩大需求、调整结构的资金支持力度，有必要适当提高中央财政收入占财政收入的比重。1999年应清理、调整有关税收优惠政策，对税收优惠到期的企业，原则上要及时恢复征税，谨防税收流失；对照顾性的，要逐步取消；对区域性的，要进行调整。可研究扩大增值税的覆盖面，增加增值税收入。加大打击出口骗税工作力度，增加关税收入。完善证券交易税，适当提高中央财政收入的比例。
(6)化解财政风险。按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，继续发挥艰苦奋斗的优良传统，反对铺张浪费。加大财政管理监督力度，从严查处违法乱纪行为，防止地方财政搞“隐性赤字”等等。
2.1999年的货币政策。
(1)扩大内需。支持扩大投资需求，继续加大对基础设施建设的投入。在不影响人民币汇率稳定的情况下，选择适当时机再次下调利率，以消除目前实际利率过高对于企业负担和投资需求的不利影响，降低国债发行成本，刺激投资和消费需求。适时降低准备金利率，以促使金融机构积极进行信贷投入，相应减少中央银行的存款，同时降低中央银行的再贷款和再贴现利率，以适度增加货币供应量，促进金融机构增加贷款。大力发展消费信贷。经批准符合条件的商业银行，都可以开办居民住房和汽车等消费信贷业务，扩大消费信贷的服务范围。大力发展以住宅储蓄和住宅融资为主的住宅金融体系，放宽住房贷款的限制条件，适当降低住房抵押贷款的利率（如降到同期存款利率以下可考虑由财政补贴其存贷款利率差额）。积极开展汽车消费信贷业务。
(2)稳定外需。在确保信贷资产质量的前提下，努力增加出口信贷投入。在出口信贷服务对象上，进一步加大对国有大中型企业和企业集团、国家或集体企业的股份制企业，以及中方实际控股企业政策性支持力度，积极稳妥地加强中小企业、科研院所的机电出口和亏损企业有效益的机电产品出口项目的金融支持。在出口信贷投向上，重点保证和支持高技术含量、高附加值产品出口及对外卫星发射等技术服务项目。
(3)调整结构。积极发展产业投资基金和风险创业基金，支持技术进步和产业结构升级。同时对重复建设、严重污染环境、浪费资源的项目，要禁止发放贷款。对应收账款和产成品寄存较多，又未采取有效措施纠正的企业，应停止贷款，以调整产品结构。在企业结构和所有制结构方面，尽快提高对中小企业的服务水平，提高农村信用社对发展乡镇企业的金融支持能力，适度发展与小企业、非国有经济相适应的国有商业银行和非银行金融机构。
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