关于现阶段完善转移支付制度的政策建议，本文主要内容关键词为：现阶段论文,转移支付论文,制度论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国现阶段，存在着很多制约建立新转移支付制度的因素，其中最根本的是社会主义市场经济体制尚未定型。在这一约束条件下，地方既得利益的调整十分困难；政府间事权划分不清导致转移支付设计依据不可靠；各级政府机构改革成效不明显，财政负担过重，转移支付运作空间不大。另外，当前我国统计工作总体质量不高，统计数据不全面，转移支付方案的设计也存在着诸多缺陷。今后一个时期，以上因素将严重制约着转移支付制度改革的深化。
今后十年左右的时期，转移支付制度改革的总体思路是：在转移支付规模保持既有水平下，按照“新旧交替，以小吃大”的思想，对现行的一般性转移支付和专项转移支付均要进行大幅度的结构转换，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式，同时大力加强省以下的转移支付制度建设，并适时建立转移支付的监督考评机制。显然，这一改革思路的核心是结构转换。
（一）完善过渡期转移支付办法，这是未来均衡拨款的技术基础。
按照上述的改革思路，应当高度重视对现行过渡期转移支付办法的完善工作，因为这一办法作为未来均衡转移支付的雏形，将要逐步吸纳现行的税收返还等一系列非规范补助资金，最终演变为目标模式中的与市场经济要求相适应的一般性转移支付制度。因此可以说，过渡期转移支付办法的科学性如何，将直接决定新的转移支付制度的成败。针对现存问题，目前要做的工作是：
第一，在标准收入的测算上，要将个人所得税、企业所得税、城市维护建设税和房产税等收入额度较大、而目前尚未进行规范的标准收入测算的税种尽快纳入标准收入的测算范围，力争标准收入的测算面达到收入总额的90%以上。对已经进行标准化测算的增值税和营业税等大税种，要从征管成本和产业结构的角度，在考虑地区差异因素的基础上进行更精细的测算，以使结果更符合实际。
第二，在标准支出的测算上，经过几年来的大幅度修正后，应当说目前标准支出测算方向是正确的，但是，地区间成本差异系数考虑的还远远不够。今后除了继续完善既有的地区差异系数外，还应当考虑运输距离、人口密度、少数民族人口数等地区差异因素，建立一整套反映地区间支出成本差异的指标体系。所谓成本差异系数即各地区的均值与全国平均水平的差距，按照这一思路，有许多可供选择的成本差异系数。只有最大限度地考虑了单位成本的成本差异系数，才能使标准支出的测算更科学合理。
第三，对于不同困难程度的地区，在补助系数上应当有所区别。所谓困难程度，就是标准收入满足标准支出的程度。在上级转移支付资金不能充分弥补下级财政收支缺口时，按照各地的财政困难程度分档确定财政补助系数不失为一种更为科学的转移支付思路。
（二）归并现行种类繁多的一般性转移支付，逐步建立规范的均等补助。
1.逐步改革现行税收返还办法，是建立规范的转移支付制度的重要条件。因为在目前这样一种分税制格局下，中央财政很难从收入增量中安排较多的财力用于对地方的转移支付。要达到均等化目标，只能进行现行转移支付制度的结构改革，这就需要打破现有的利益分配格局。
从分税制合理划分政府间税收的角度考虑，中央两税应当全部划给中央，而不应实行现有的增值税中央与地方“0.75∶0.25”分成。增值税是一个流动性很强的税种，实行中央与地方分享，容易产生地区间税源转移等问题。但是，考虑到目前我国地方政府对国税征收客观上存在的影响力，依法纳税还很难严格执行的情况，不宜彻底割断同地方政府的联系，应当继续保留这种分享机制。但对明显存在问题的现行税收返还办法必须尽快改革。
改革税收返还办法可以采取这样的思路：把税收返还的一定百分比作为过渡期转移支付的主要资金来源，这个比率，开始几年可以设计得低一些，此后逐年递增，这样经过若干年以后，就可以被以现行过渡期转移支付为雏形的均等化转移支付制度最终取代。这是一种渐进改革的思想，但在实行中力度也不能太弱。
2.逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的转移支付资金合并到过渡期转移支付资金中进行分配。如果说税收返还改革还需假以时日的话，那么将其他补助和决算补助中带有财力补助性质的资金尽快纳入过渡期转移支付，则不应当过于困难。其他补助是我国目前转移支付制度不规范的典型形式，也是目前提出的要强化预算、严格预算执行和淡化决算所针对的主要对象之一。其他补助从分类上看，既有一般目的的转移支付内容，如财力补助等，又有专项转移支付的内容，因为其中相当一部分款项都具体落实到项目。解决办法是分类处理，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项转移支付的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。决算补助要根据情况，能进体制基数的进基数，对其中具有财力补助性质的资金要纳入过渡期转移支付中，真正做到决算环节仅仅是上下级算账，没有资金分配内容。
（三）从规范现有专项补助入手，建立规范的专项拨款制度。
第一，着力优化结构。我国现行专项拨款支出的基本结构，是在计划经济体制的条件下逐步形成的，不能适应建立社会主义市场经济体制的需要。中央与地方之间事权和财权不清的问题长期没有得到很好的解决。总的来看，中央承担的应由地方负责的支出，大于地方承担的应由中央负责的支出，应采取措施逐步理顺：对属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方安排支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；对按照政策、制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚决取消，不再安排；对一次性的带照顾性质的支出，不利于中央和地方事权明确划分的专项拨款，不再安排。
第二，确保重点。在优化结构的基础上，对优化专项拨款支出结构节省下来的资金，要投入到国家重点支持和必保的项目。继续稳定对义务教育、农业科技产业化、各类地方基础设施和生态环保设施、救灾等方面的投入，确保下岗职工基本生活费补助等社会保障类支出，加大对支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等资金投入。
第三，规范管理，提高资金使用效益。建立严格的项目准入机制，减少专项拨款项目建立的随意性和盲目性。另外，大量使用规范化的公式法进行分配。
（四）建立完整的省以下转移支付体系。
第一，凡是还没有开始建立规范化转移支付制度的省区，不论这些地区是享受中央过渡期转移支付资金补助的地区，还是没有享受该项补助的地区，都应当立即着手开展这项工作，争取在不迟于两年内各地都有自己的过渡期转移支付办法，并将它运用到资金分配中去。对于享受中央转移支付补助的地区，在对下实行转移支付时，最低限度要将从中央财政得到的过渡期转移支付资金，按照因素分配法进行分配，财政部每年应当对此进行专项检查。各省对下分配办法及分配结果原则上应当报财政部备案。
第二，要在触动既得利益方面进行有益的尝试。纳入过渡期转移支付办法分配的资金，不应当仅仅是增量资金，还可以从既定的其他形式的转移支付资金中安排，逐步减少其他非规范化的转移支付资金规模。
（五）建立转移支付的监督和效果考评机制。
1.转移支付的监督管理。首先，为了反映全国转移支付的整体情况，增强转移支付政策的连续性和计划性，正确地核算和反馈转移支付，特别是专项拨款的社会经济效果，便于各方面对转移支付实施监督，有必要建立转移支付的专项预算、决算和滚动式的五年计划，并且按一般性拨款、专项拨款分别编列。这种专项预算、决算和中期计划由各级财政部门负责编制，报同级人大审议批准，尔后，年度预算和五年计划由各级财政部门组织执行。其次，根据各类形式转移支付的不同特点，相应制定不同形式的监管方式。一般性转移支付，由于它是地方固有财力的一部分，上级政府可以不规定其具体用途。这部分资金要以《预算法》为准绳，通过同级人大和上级财政对预决算的审查和预算执行的监督来实现；专项拨款，要仔细审查项目的重要程度和可行性报告，恰如其分地测算出每类项目所给予的补助数额并按期拨付资金。对专项拨款不能捆在一起使用，应针对每个项目进行跟踪督办；项目验收、效益考核、经验总结等全过程的监督管理。
2.转移支付的效果考评。对转移支付的执行效果，要建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对其进行社会效益、经济效益的考察评价，以保障转移支付资金运用的政策性要求和不断提高资金的使用效率。
一般性拨款主要考评资金运用的社会效果。考评的指标可以有：公职人员工资福利待遇等具体量化指标、中小学就学率等。这些具体的指标可以由有关技术部门制定出详细的数量化的可操作的标准和等级，依此标准计分考评。
专项拨款主要考评专项资金的运用方向和使用的经济效率。对专项资金首先要考评该项资金是否被运用到指定项目，有无被挪用现象，从使用方向上严格把关。对每一个具体项目资金使用效率的考察，可以根据各项目特点单独制订考核标准。如教育专项拨款，要考察资金在各类学校间的使用比例、添置教育设施的数量、符合入学条件的学生就学率、在校学生总数和构成等项；医疗专项拨款，要考察新建扩建医疗设施的数量和水平、每万人拥有的医护人员数、病床数等指标；交通基础设施专项拨款，要考核新建扩建机场、码头、铁路、公路里程数及标准提高的幅度、单位面积内交通道路的里程等各项具体指标。