“以县为主”的农村义务教育管理体制运行状况个案调查，本文主要内容关键词为：个案论文,管理体制论文,农村义务教育论文,运行状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、调查背景及采用的方法
从事农村教育领域的研究想了解真实情况，必须亲自走入农村，从事田野研究，这样才能最大限度的靠近真实的信息源。而“村民社会用费孝通的话来说是个熟人社会，是个有着亲属远近区别的社会，是个有着许多忌讳和防范的社会。只有凭借亲友关系才能进入这样的调查现场，也只有进入村民认可的亲友关系网络，才能尽可能地保持现场。”[1]因此，笔者选择了与东北师范大学有着良好的合作关系的东北某农业县，采用“点面结合，以点为主”的办法选取具体的调查对象。调查着重了解“以县为主”的义务教育管理体制运行情况。在第一期为百余日的田野研究中，笔者首先采取“自下而上”的方式，到农村中小学听课、观察农村学校，对农村教育有了感性认识之后，开始通过问卷调查和访谈等方式，接触乡镇财政所、经管站，农民、农村校长、教师和学生；在初步了解农村义务教育的情况之后访谈了教育局、财政局、农业局、县农委等，获取官方数字，并启用亲友关系网络，进行去伪存真的工作。最后将这两方面获取的信息进行综合整理和分析，从不同侧面了解“以县为主”的管理体制对农村教育的影响，后又根据补充调研的需要不定期重返现场。
二、某县基本状况
该县是东北半山区农业县，全县幅员2521.5平方公里，总人口40.8万，农业人口30万。2003年，撤乡并镇后，全县由原来的23个乡镇减至19个乡镇，229个行政村。
2002年，该县财政一般预算收入6338万元，加上上级补助财力（税收返还2713万元，原体制补助496万元，工资补助4594万元）7803万元和转移支付财力（一般性转移支付1787万元和税费改革转移支付2271万元）4058万元，全县实际可支配财力12608万元，财政供养对象16541人。财政供给人员中，全县教职工6428人，占整个财政供养人数的38.86%，教师工资占全县工资总额的52.5%，教育事业费支出占全县整个财政支出的45.57%。2002年，农民人均纯收入2605元。该县经济基础比较薄弱，90年代末连续三年遭受自然灾害，经济损失达7亿多元，校舍进入危房周期的近几年。
全县各级各类学校256所（教师进修学校1所、普高2所、职高1所、朝鲜族12年学制学校1所、九年一贯制学校2所、初中23所、私立学校2所、农职校2所、中心小学28所，村小192所、特教1所、幼儿园2所）；在职教职工4989人，离退休教职工1439人；在校中小学生56478人。截止到2001年末，全县共有各类校舍272461平方米，其中教学楼40栋80389平方米，平房校舍1922072平方米，在平房校舍中，建在70年代末前的校舍63037平方米，占校舍总面积的23.1%。2002年，危房面积约9627平方米。
三、“以县为主”的农村义务教育管理体制实施中存在的问题
2001年6月，国家召开了全国基础教育工作会议，下发了《国务院关于基础教育改革发展的决定》，指出“进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方负责，分级管理，以县为主”的体制。该县于2002年9月，颁布了《县人民政府关于进一步完善农村义务教育管理体制的决定》，这个决定在具体的实施过程中存在很多问题。
1.“以县为主”的资金错位：杂费挪用、税费改革造成更大的教育经费缺口
“以县为主”之前，农村教育费附加被挤占、挪用现象相当普遍，各乡镇从农村教育费附加中支出一大部分资金用于教师工资发放，一些乡镇采取上缴、抵顶等办法占用或变相占用学校杂费。农村学校杂费上涨以后，学校并未增加收入。一方面乡镇财政对教育投入不足，另一方面又从学校上缴大部分或全部杂费，致使学校自身无法改善办学条件，甚至连维持学校正常的办公教学需要都很难，教育现代化更无从谈起。全县中小学校舍已经到了维修周期，全县的校舍大多数是在80年代中期修建的。当时，县乡村三级办学，两级管理的教育管理体制极大地调动了乡、村两级的办学积极性，全县掀起建校舍的热潮，在快速建房上，质量缺乏长远的考虑，存在房舍老化快的忧患。校舍得不到及时改建，教学仪器不能够进一步充实。
“以县为主”以后，县财政局依旧每年从两所高中的自费生收入中提走80%，从县直属中、小学学费中提走50%，共计307.8万元用于县财政教师开支，他们说这是按照“预算内、外收支统管”的原则每年重新核定一次全县各事业单位年度收支，但实际上是将政府承担的教育事业费和教育公用经费混为一谈，用教育事业费来掩饰教育公用经费投入的不足。
该县于2002年开始进行农村税费改革，按照中央和省的要求，农村税费改革试点工作必须实现“三个确保”的目标，这是衡量农村税费改革是否成功的重要标志，其中一个目标就是确保农村义务教育经费正常需要。主要是做到“一增三保”。一增：税费改革后，农村义务教育经费有所增加，增加多少由当地财力决定。三保：保工资、保运转、保安全。即保证教师工资按时足额发放，保证农村义务教育正常运转，保证教师和学生安全。2000年全县乡统筹安排乡村两级办学经费836万元，村提留用于村小修建资金113万元，两项合计949万元。改革后全县乡级两级办学经费1175万元，多安排226万元。但财政局实际拨款754万元，比税改前少了195万元。税改后，农村中小学教师工资由县里统一发放。省里拨付487万元教师工资补助转移支付，全额用于教师工资，以保证教师工资全额发放。税费改革转移支付的这笔资金应该用于改善办学条件的部分却被用于补发教师的陈欠工资。
2.“以县为主”的人事制度改革难以推行
该县职业高中建校于1983年，占地面积40000平方米，建筑面积9400平方米，其中教学大楼7500平方米。建校20年来，由建校之初的两个专业班发展到拥有十几个专业的大型职业教育中心。1997年，被吉林省教委评为全省职业教育先进集体。该县职业高中具有良好的办学条件，拥有全县最大的教学楼，县内一流的学生宿舍，学校汽修实习室是该县惟一的省级达标汽修实习室，该校有65名教职工。
就在这所具有本地一流办学条件的职高，生源却呈锐减趋势，教师和学生近乎达到1:1的比例，因此，县政府任命教育局领导和职高领导进行人事制度改革，以改变职高现状，走出危机，并为其他学校的人事制度改革做出表率。人事制度改革委员会经过多方研究，制定了裁员规则，按照各项标准打分，准备裁减排名在后的22人，分别找他们谈话，他们认为其他21人的确应该被裁掉，但自己不应该，被裁的教职工罗列了“充分”的理由来证明自己承受这样的安排是多么不公。这22个平时不相往来的同事，同一样的命运将他们紧密团结到一起，联名上访，四处活动，各显其能。最后，县政府以稳定为由，使这场人事制度改革以“一个都不能少”落幕。这样，其他学校的改革也没有人有勇气进行，都一并搁置下来。
按照国家制定的编制标准，该县超编1700多人，按该省最近试行定编标准超编1200多人，但在2002年9月30日的全县各中、小学教职工情况统计表中，按照该省相关文件的标准，还缺编217人。这导致新的优秀毕业生无法被吸纳到人员老龄化的学校，该来的不能来，该走的走不能走，造成的是教育质量的持续低下。
3.“以县为主”难以根除辍学率居高不下的痼疾
该县的教育在省里有位置，在国家有名气。1986年被原国家教委评浮为全国基础教育先进县，1993年被省政府评为首批“普九”先进县，1997年又被原国家教委评为全国“两基”工作先进县，同年被原省教委确定为全省素质教育实验县。该县通过五种办学模式的改革，有效控制学生流失的经验曾经在全国做过交流和介绍。但是，实事求是地说，这些都不是“控辍”工作的治本之策，近几年来，辍学率出现反弹，但在2003年春季，教育局督导室突击调查全县初中学生就读情况，发现辍学问题严重。
“以县为主”并没有从根本上控制学生辍学，最为突出的不利因素有三个方面：
(1)“以县为主”的社会大环境不利于“保生控辍”。国家和省等上级部门对于教育经费投入的不足，使县财政难担“以县为主”重任，教师工资陈欠问题严重，直接影响教师尤其是年轻教师的工作热情，学生厌学现象严重，并呈现低龄化特点。
(2)“以县为主”的法律保障仍然任重道远。《中华人民共和国义务教育法》、《吉林省义务教育条例》明确规定：父母或其他监护人有义务保障适龄的子女或被监护人按时入学，接受规定年限的义务教育。违反条例的，由当地教育行政部门批评教育。屡教不改者，处100元以下罚款，并强制其履行义务。但县域的执法部门无论是从思想认识上，还是从利益驱动考虑上，都不情愿介入。因此，有人说这些法是“豆腐法”，没有约束力和威慑力，相当于一纸空文，执行起来难度大，力度小，效果差。
(3)“以县为主”以来，乡镇对于教育承担义务的积极性明显下降。2002年，国务院《关于完善义务教育管理体制的通知》中规定：“乡镇人民政府负责组织适龄儿童入学，严格控制义务教育阶段学生辍学。”但由于教育附加费使用等权利的丧失，乡镇不愿意过问教育，对于辍学生基本不采取任何控制措施。
四、“以县为主”的农村义务教育管理体制运行中存在的问题原因分析
1.被地方异化的“以县为主”的教育管理体制，是阻滞改革顺利推行的重要原因
“以县为主”要求建立和健全以县级教育部门为主的教育人事、教育管理体制。而该县对于这个政策的落实非常具有“地方特色”，除教师工资外，其他的人权、事权主要由乡镇政府掌握，因为教育经费不足的缺口县里无力弥补，所以只好在人权事权上妥协，如在校长的任命上，规定是副校级以上由乡镇提名，教育局和乡镇共同考核，教育局下文件任命。乡镇中心校长聘任副校长、教导主任和村小校长，村小校长聘任村小教师。实际上，乡镇学校经常出现未经教育局考核的“黑校长”，而如果乡镇不同意的校长人选，教育局是无法任命的。这经常导致学校内部管理腐败现象的发生，常出现乡政府随意任命和撤换农村小学校长或任意调动教师的情况。而县政府认为“十多个乡（镇）长的智慧是要优于一个教育局长的”，是造成“外行领导内行”的重要原因。
这种特殊现象的产生，一方面是县域脆弱的经济无力承担庞大的教育有关，另一方面，是自1985年实行的“三级办学、两级管理”的模式的惯性发展所致。“分级管理”体制曾经调动了县、乡、村的办学积极性，推进了普及九年义务教育进程。但随着形势的不断变化，它成为当前教育改革发展的羁绊。乡党政对教育大包大揽，统得过死，极易使党政主要领导滋生腐败。由于实行“包干制”，在经费管理上，乡镇克扣、挪用教育经费的现象普遍存在，拖欠教师工资，学校基建账目成为暗度陈仓的最佳手段。在人事管理上，乡镇主要领导说了算，常常使得该进的人进不来，不该进的充斥着教师队伍，教育质量无法得到保障。
2.国家的管制政策、“学而优则仕”的官本位价值取向是财政供养人口庞大的制度和文化根源
国家的管制政策主要是指由国家层层下达的一系列政策任务或指标，比如计划生育政策、农村辍学率的制定等，这些对各级政府而言都是政治任务，每一项管制措施及其力度要求的变化，都会对各级政府间、基层政府和农民间的博弈行为直接产生影响：上级政府向下级政府下达任务和指标，下级政府根据自己的利益一方面向上级政府讨价还价，如要求扩充编制、增加预算；另一方面，为了取得政绩，各级政府层层下达经济社会发展速度指标，认为提高农民人均收入水平，或是不顾当地的自然条件和县情，强行上马各种乡镇企业和经济作物，乡村欠债好多都是在盲目推进小城镇建设中发生的，人为降低辍学率，促成了浮夸风和弄虚作假。而农民是其中的受害者。在调研的这段时间，笔者感受到县域文化是一种典型的官本位文化，由于县城没有繁荣的商业，人们的价值取向就是“学而优则仕”。这就造成了各政府机关和事业单位冗员问题严重的局面。
3.“分税制”财政体制以及不合理的义务教育成本分担格局，使脆弱的县财政重负难堪，是各种违章操作的诱因
税收分配体制限制了地方财政的调控能力。该县自1993年实行分税制财政体制使53.5%的工商税收上缴国家，而大部分开支却要由地方财政自行解决，地方只有用46.5%的财力解决100%的开支。1993年以前该县为财政补贴县，省每年补贴329万元，但分税制后的第五年每年要上划财力870万元，由名义上的补贴县变成了实质上的上解县。
刚性支出不断增加使地方财政不胜重负。随国家调资政策的不断出台，县里每年都有固定增长的刚性支出。一是正常滚动增长的工资，每年要增加开支近350万元；二是每年新分配大中专毕业生450人左右，增加支出近180万元（自2000年以来，教育部门有177人，主要是大中专毕业生，财政一直没有发工资）；三是国企职工下岗基本生活费和最低生活保障补助支出每年需增加支出近700万元，并且这部分资金属于财政优先支付范畴，不允许拖欠；四是粮食风险基金过去由国家统一拨付，现在由市县财政承担较大部分，大约300万元。
以2003年为例，全县财政收入安排到10510万元，按照分税制财政体制计算的财力仅为16292万元，而支出需求则达22567万元，其中仅工资性支出就达14361万元。财政资金供求矛盾异常突出。分税制以来，每年都有增支政策出台，且都为刚性支出，使本已不堪重负的县级财政不仅无法对地方经济发展实施必要的调控，而且连吃饭财政也做不到了。由于财政支出增长速度大大超过财力的增长，使县级财政困难逐年加大。他们认为，如果要从根本上解决县级财政困难的突出问题，必须在加快县域经济发展步伐的同时，加大自上而下的转移支付力度。同时，要实行事业单位的内部改革，尤其是教育部门的改革势在必行，通过裁员增效，建立相应的社会保障体系，以保证稳定的社会环境。
另一方面，基础教育从收益的角度看是全社会的事情，其产品属性更接近于公共产品，政府在举办基础教育方面有义不容辞的责任。但据国家教育发展研究中心对全国7个省26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出中，县以上各级财政的教育补助专款约占12%（中央补助约占1%，省补助约占11%），县财政约10%，其他的78%左右由乡财政和农民个人负担。而分税制改革后财力分配关系的基本特征是：中央财政占全国财政收入的比重显著提高，大约占50%左右，再加上省级的财政收入，所占比重超过60%，而县乡财政收入比重现在一般为20%左右。这种政府间财力与义务教育事业责任不对称，是义务教育经费短缺的根本原因。
“以县为主”，不等于把乡甩开。明确职责，调动县乡两个积极性是尤其重要的。从财力的调配和提高教育质量、加强管理等方面来说，县一级无疑有更大的力量；但从做好家长工作，组织学龄儿童及时入学、控制辍学率，维护学校正常教学秩序等方面来说，乡镇也有就近和熟悉情况的优势。因此，取长补短，相互配合，职责分明，监管得力，是“以县为主”的重要保障。同时，要完善分税制财政体制，规范中央和省财政对教育的转移支付制度，重新确定农村义务教育成本分担格局，中央和省级政府应作为义务教育转移支付的主体，对于财政脆弱的县（市），逐步建立“以省为主”的教育投入保障体制，真正改变教育投入“重心偏下”的不合理局面。以农村税费改革为契机，开征新的教育税，从福利彩票中划拨一定比例用于发展教育，形成多渠道的教育经费投入格局，确保教育经费的稳定和充裕。加强学校杂费的收支管理，建立教育资金相对独立的运行制度、严格的财政监管制度，控制各级政府的机会主义行为，确保农村义务教育管理体制的正常有效运行，使农村教育有一个良好的制度保障。