政府改革创新的社会条件与发展状态——地方干部的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,改革创新论文,状态论文,条件论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
推动政府改革和创新一直被认为是中国改革事业的重要内容，并且随着市场经济体制的建立和完善，日益突出，不仅被视为改革的难点，更被认为是下一步改革的突破口。中共十六届五中全会的《“十一五”规划建议》明确把政府行政管理体制改革作为改革的重点之一。温家宝总理在2006年的一次讲话中说：“推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。”① 2008年2月，中共中央十七届二中全会专门就行政改革做出了决定。近年来，各级政府的改革创新实践非常活跃，吸引了社会各界的关注，也引起了热烈的讨论。遗憾的是，关于政府创新，我们能获得的信息主要是高层的态度、媒体的报道以及学界的讨论，缺乏地方政府官员这个群体的声音。他们既是政府改革创新的实践者，也可能是改革的对象，创新的干预者，甚至阻碍者。因此，系统地了解他们关于政府改革创新的态度和判断，有助于丰富我们的视野，使我们对中国政府改革创新的方向和困难作出更合理的判断。
一、导论
改革开放以来，中国能够实现经济持续高速增长，社会秩序在变革中保持稳定，政府在其中发挥了重要作用，这是必须承认的客观事实。然而，普遍的认识是：尽管政府通过不断调整，基本适应了社会经济发展的要求，但是依然需要进一步改革，才能真正符合社会主义市场经济的需要。对于政府改革，中央决策者的态度是明确的，并且正在逐步制订更为可行的行动方案②；但是各级地方政府官员如何看待改革和创新的态度则需要进一步探讨。
理论界对于地方政府在改革中的作用有两种基本判断。一种是乐观的判断，认为地方政府是推动改革创新的重要主体。这种认识集中体现于由中央编译局比较政治与经济研究中心等几家单位联合举办的“中国地方政府创新奖”的评选活动中。该活动从2001年开始，已经进行了四届，有1000多个地方政府创新项目参加了评选，40个项目获得创新奖。基本上各级地方政府过去几年进行的主要创新活动都被吸纳进来。另一种是悲观的判断，认为地方政府是改革的阻碍者，基本理由有两个：一是地方政府官员的素质低，并且已经成为了改革中的既得利益者，不愿意推进改革；二是地方政府进行的局部改革创新，不利于全国统一市场的形成，妨碍了权力中心推行的制度变迁进程和制度变迁的整体性推进③。
毫无疑问，这两种判断都可以从现实中找到一定数量的支持案例。但是，随着改革的深入和面临问题的日益复杂化，对于地方政府在改革中的作用，只依靠个别案例就做出积极或消极的判断似乎过于简单，不利于清晰全面地了解各级地方政府官员对于改革的总体态度以及对具体问题的理性认识。这就需要通过一定规模的问卷调查来获得更多的信息，以弥补个案分析的不足。
近年来，有关机构以各级官员为对象进行了不同主题的问卷调查。其中比较有代表性的是中央党校和国家行政学院的研究人员所做的调查。他们利用自己的特殊优势，以在本机构学习和进修的官员为问卷发放对象。中央党校谢志强领导的“中国社会形势分析与预测课题组”从1998年开始，每年针对在党校培训的官员，就当年他们关心的问题进行问卷调查。国家行政学院程萍博士进行的是针对县处级公务员的科学素质调查。此外，海南发展研究院从2004年开始，每年针对官员和学者就改革中的有关问题进行问卷调查。这些问卷调查有两个共同特点：一是问卷样本规模小，发放对象都在300人以内；二是问卷对象同质程度高。中央党校和国家行政学院的问卷都是发放给某个级别官员的，而海南发展研究院的问卷发放对象是“圈内人”。因此，这些问卷都可以算作精英调查。
为了避免问卷样本规模小和问卷对象同质程度高的问题，中央编译局比较政治与经济研究中心“公共管理创新”课题组在2007年依托“第四届中国地方政府创新奖”的评选进行了一次大样本调查④。本次调查共在全国20个地点发放了1200份问卷（每个地方60份）。20个地点是进入第四届中国地方政府创新奖入围名单的单位所在地。问卷发放和回收时间在2007年11月初到11月底。问卷发放方式是由第四届中国地方政府创新奖调研小组在入围单位调研期间以地方政府工作人员为调查对象随机发放。在1200份问卷中，共回收1167份问卷，除个别问题的回答存在模糊性外，回收问卷基本上都属于有效问卷。
问卷对象中共党员居多（807人，占69.2％），无党派相对较少（326人，占27.9％）。问卷对象中来自中部和东北部的被访者最少（中部103人，占8.8％；东北部58人，占5.0％），东部被访者比例最高（716人，占61.4％），西部被访者比例适中（290人，占24.9％）。问卷对象大部分来自城市（835人，占71.6％），乡镇169人，占14.5％，农村111人，占9.5％。总的来说，本次问卷调查对象的政治倾向和地域分布相对均衡，但是城乡分布不均，以城市被访者居多。
与国内现有的问卷调查相比，本次调查有两个突出特点：一是问卷样本量比较大，在地域分布上比较广泛；二是问卷对象主要针对的是地方以及基层干部，这在很大程度上弥补了这个群体的问卷调查资料短缺情况。但是，必须看到，本次调查也有两个不足：一是问卷的发放是在第四届中国地方政府创新奖入围项目所在地发放的，问卷对象在回答问题的时候可能会受到该奖的影响；二是问卷的发放虽然是随机的，但是由于是依照入围项目单位发放的，所以问卷的发放对象可能在分布上比较集中，超过2／3的被访者（70.5％）听说过“中国地方政府创新”，即对政府创新的认知基础是多于普通人的。本次调查的上述两个特征会导致部分问题的选择比较集中，我们会在分析过程中注重问题的影响因素。
二、地方官员的政治能动性
政治能动性包括两个层次的内容：对政治现实的认知能力和在现实政治中的行动能力，对政治现实的认知能力越强，在现实政治中的行动能力越强，这两种能力构成政治能动性。本次问卷调查的主要目的是了解地方官员对政府改革和创新的认知和态度。我们认为，地方官员在关于政府改革与创新方面的认知水平是与他们的政治能动性成正比的，即政治能动性越高，对政府改革与创新的认知理性程度越高，推动和参与政府改革与创新的积极性也越高。
我们从个人背景、自我认知、社会认知和参与效能感（participatory efficacy）四个角度来测量地方官员的政治能动性，即官员的政治认知能力和政治行动能力。本研究中，个人背景是地方官员作为“政治人”所具有的基本素质，包括：政治面貌、受教育程度和工作经历；自我认知是指地方官员对自我的评价，包括职业满意程度；社会认知是地方官员对社会信息的态度和基本价值观，本研究特指地方官员对信息种类和来源渠道的选择，以及基本价值倾向；参与效能感是指地方官员在公共参与（包括政治参与）过程中的参与态度、对参与结果的接受程度。
首先，在个人背景方面，被访干部中84.8％的人接受过大专以上的教育，其中5.3％的人拥有硕士以上学历，地方干部群体的知识文化程度较高。68.3％的被访官员是本地人，官员本地化程度依然比较高，跨区域流动性较低。不同于西方国家的公务员体制，作为中国公务员的地方干部政党身份和政治意识突出，70.2％的人是共产党员，7.7％的被访者是人大代表（或政协委员）。
其次，自我认知方面，大部分被调查者对自己的公务员职业的态度是积极的，88.1％的地方干部对目前的工作满意。对职业满意的前三个原因是“能够发挥自己的专长”（43.2％）、“对社会贡献较大”（24.7％）和“轻松安稳”（12.5％）（见图1）。将“能够发挥自己的专长”看作是首要原因，表明很多地方干部有较强的实现自我的愿望。轻松安稳也体现在公务员岗位的流动性偏低上，55.7％的被访者在现岗位上有6年以上工作经历。
图1 职业满意的原因
社会认知领域，地方干部对外界信息持积极吸收态度，比较关注“国家大事”，最经常看的节目是新闻（71.9％），对全国新闻（74.3％）比地方新闻（61.9％）和国际新闻（60.9％）更关注。社会新闻（59.3％）比政治新闻（48.8％）和经济新闻（48.2％）更受地方干部关注，这从某种程度上表明地方官员的社会意识较强。对于事业、家庭、政治等基本社会价值的认知方面（见表1），认为家庭是“非常重要”的被访者比例最高（90.5％），这表明传统的家庭观念在地方干部中依然深入人心；与此相对应的是，宗教的重要性最不被看重，仅有7.2％的被访者认为宗教非常重要；认为“事业”是“非常重要”的比例排在第二（72.5％），从这个数据来看，地方干部的事业心较强；身为“政治生活”一部分的地方官员，75.3％的被访者认为“政治”“非常重要”（38.8％）和“比较重要”（36.5％），这其中将“政治”视为非常重要的被访者仅占1／3，这与地方干部的较强政治身份有些不符。个体意识是个人能动性的基础，对“自由”和“受人尊敬”的追求是体现个体意识强烈程度的重要指标。数据显示，只有一半的被访者认为“自由”（56.3％）和“受人尊敬”（52.5％）“非常重要”。从社会认知领域来看，我们的调查群体并没有表现出突出的政治兴趣和主体能动意识。
相较于普通群众，地方干部应该是最具参与意识和参与能力的群体，这个群体的公共参与特征和参与效能感如何，能够直接体现官员的政治能动性。在参与领域方面，被调查者中，在单位发表过“改善管理、技术创新方面的意见”（49.7％）和对“物价、公共交通、居住环境、市政建设等发生在身边的问题发表过意见”的地方干部比例基本持平（55.6％），有将近一半的地方干部没有主动提出过改变工作环境或生活环境的意见。分析没有提出过意见的原因（见图2），排在前三位的分别为：“反映了也没用”（38.7％），“不知道向哪儿反映”（28.1％），“意见多了，反映也没什么意思”（15.8％）。这些原因可以体现出部分地方干部的参与意识不足、参与效能感偏低。但是从干部的自我判断角度得到的数据更乐观些，63.7％的被调查者认为“自己有能力参与政治”，18.8％“对政治不感兴趣”，仅有11.6％的认为“自己没有能力参与政治”。此外，从反映意见的渠道来看（见图3），“通过正常途径找政府有关部门”（46.1％）和“单位领导”（18.3％）的比例最高，合计达到64.4％，这表明制度内资源是地方干部的优先考虑对象。
图2 没有提出过意见的原因
图3 意见反映渠道
三、政府创新的社会条件
要分析政府改革与创新的方向，必须要了解它们是在怎样的社会背景和前提下进行的。成功的政府改革和创新要回应社会发展对政府提出的新要求，符合社会的基本价值判断，以获得社会的支持。地方政府官员是社会各群体中具有一定特殊性的群体。一方面，他们作为政策的执行者，对政府的结构、运行以及存在的问题非常熟悉和了解；另一方面，他们作为低层官员，与社会其他群体的接触更直接、更频繁。这两种身份决定了地方政府官员的判断具有一定的“跨群体性”，从而也提高了他们对社会需求的反映广度。通过他们对相关问题的回答，我们可以了解到社会对政府改革与创新的基本要求。
70.4％的被调查者认为，中国经济发展迅速，首先归功于“执政党（中国共产党）执政有方”；20.6％的被访者认为，首先归功于“国家领导人有能力”（见图4）。对执政党的信任，也体现在关于公共信任度的调查中，在公共机构中，认为“共产党完全可信”的比例是65.0％。
图4 中国经济发展迅速的原因
地方干部对于包括政府部门在内的公共机构的公共信任度以及对于社会成员的社会信任度，在总体上保持较高水平；但由于信任对象的不同，存在着明显的差别。这表现为：（1）在公共信任方面，被调查者对“高层级”的公共机构及其成员的信任度高于对“低层级”的公共机构及其成员的信任度。比如，被调查者中有63.7％的人对“中央政府”“完全信任”，而对于“地方政府”“完全信任”的只有29.2％。对于“政府高层领导”，41.1％的人“完全信任”，对于“一般政府官员”，12.8％的人“完全信任”。这个结果也验证了其他调查的发现⑤，也符合社会上流行的顺口溜“中央是亲人，省里是恩人，市里是好人，县里是坏人，乡镇干部是恶人”。尽管被调查者对于不同层级的政府官员的信任度不同，但是对于政府官员的整体评价是积极的（见表2）。（2）在社会信任方面，依然具有明显的“差序格局”，血缘关系是获得信任的最重要条件（见表3）。被调查对象有71.4％的人认为“自己家里人”“完全可信”，随着血缘关系的淡化，对于其他人的“完全可信”度直线下降。23.3％的认为“亲戚”“完全可信”，14.0％的认为“朋友”“完全可信”，5.0％的认为“社会大多数人” “完全可信”。尽管如此，依然有72.4％的被调查者认为社会上大多数人可以信任。
对于他们所工作的地方政府，被调查者的评价是这样的：（1）过去5年来本地政府工作成绩最突出的两个领域是“发展经济”和“维护社会稳定”。（2）对于当地政府工作中存在的“最主要问题”，排在前三位的是“政府的规章制度不合理、不完善”（40.8％）、“部门之间争夺利益，相互扯皮”（38.2％）和“政府工作人员只听上级的”（33.4％）。有意思的是，与政府官员个人有关的问题排在了后几位。选择“政府工作人员能力不够”的比例是24.2％，“腐败、乱来的事情很多”的比例是22.1％，“领导水平不高”的比例是16.2％。因此，在被调查者看来，政府工作中存在的主要问题是“制度性”和“体制性”问题，而不是官员的素质和道德问题。这种问题排序与被调查者对政府工作人员的评价形成了呼应。65.0％的被调查者认为大多数政府工作人员是“认真负责的”，11.3％的人认为大多数政府工作人员“工作不积极，缺乏工作热情”，而认为他们“常常滥用公家的钱或公物”的只有1.9％（见图5）。被调查者的受教育程度对他们关于政府工作中存在问题的判断有明显的影响。在“高中／中专”、“大专／本科”和“硕士／博士”这三组被调查对象中，学历越高，越会把政府工作中的问题归结为“制度性问题”。
值得关注的是，被调查者把当地政府工作中存在的最主要问题归结为“制度性”问题的同时，也表现出对拥有制度制订和调整权力的公共机构（共产党、中央政府、全国人大、政府高层领导）更高水平的信任。这种关系就容易解释目前许多地方政府官员对于政府改革创新的一般判断：中国政府改革与创新的主导权和关键在于中央决策者；地方政府的改革创新对于整体制度影响不大；即便要进行改革创新，也要努力获得中央的认同和支持。
图5 对政府工作人员的评价
被调查者对于政府要承担的责任以及评价政府的标准，也有自己的看法。被调查者认为最重要的事项是“社会稳定”（47.2％），其次是“生活安康”（30.9％）、“国家安全”（11.6％），“民主自由”（6.1％）排在第四位（见图6）。这种倾向也体现在其他问题的回答中。对于经济体制改革和经济社会发展二者的关系，68.0％的被调查者认为“二者同样重要”，但是认为“经济社会发展”更重要的比例（20.4％）比认为“政治体制改革”更重要的比例（10.9％）多出近10个百分点。77.6％的被调查者认为“国家应该设法减少不平等”。
图6 认为最重要的事情
重视社会安定和经济发展的倾向也反映在被调查者评价政府的标准中。在评价政府最重要的三个标准中，“发展经济，提高人民生活水平”排在第一位（77.0％）。排在第二、三位的分别是“政府工作人员具有良好的职业道德（清正廉洁、遵纪守法等）”（31.9％）、“依法行政”（27.8％）。从这些选择可以看出，各级地方官员依然把发展经济、提高人民生活水平作为政府应该承担的“头等”大事，也是衡量政府行为最重要的标准。此外，还应该注意到，“依法行政”也得到更多官员的重视。如果把将其排在第一、第二位的选择比例（分别为7.4％、22.5％）与排在第三位的比例合计起来，选择它的人员占被调查者总数的57.7％。这说明，经过多年的法治建设，“依法行政”观念得到了越来越多的官员的承认。
综合上述答案，我们可以发现，被调查对象对于政府承担的责任、政府工作中存在的问题有着非常明确的认识，地方官员对政府工作重点、体制改革方向的认知与中央政策保持较高程度的一致性。总的来说，地方官员发起的改革和创新是在现行整体制度环境许可并鼓励的范围内进行的探索和尝试。
四、政府创新的特点与重点
进一步推动政府的改革创新不仅是社会共识，也成为中央的决定。那么地方政府官员如何认识和理解政府创新呢？
关于政府创新的一般认识，本次问卷调查设计了以下问题：
（1）如何理解政府创新。41.6％的被调查者认为“目前的政府管理体制存在很多问题，创新势在必行”，21.6％的人认为“不论是否需要创新，政府必须具有打破现状的‘创新’精神”。这两种对政府创新持积极态度的被访者占总样本量的63.2％。但是，对政府创新持消极或否定态度的比例也值得重视，认为“政策应该保持连续性”、“创新只是政绩工程”、“创新实践没有实际意义”的被访者比例总计占有效样本量的36.8％，其中有26.4％的被访者因强调政府应该注重政策连续性而对政府创新持存疑态度，在全部五种观点中排在第二位。这种态度在一定程度上也回应了学术界中以维护法治为理由而否认政府创新合法性的观点。这说明，推动政府创新还需要在理论上作更充分的准备和论证。
（2）政府创新首先要解决什么问题（见表4）。认为“提高效率”是政府创新首先要解决的问题的被访者占最多数，为52.8％；将“转变政府职能”视为政府创新首要目标和第二目标的被访者占60.1％，将“改进服务”视为政府创新首要目标和第二目标的被访者占44.1％。因此，“提高效率”、“转变政府职能”和“改进服务”是被访者眼中政府创新首先要解决的问题。
（3）衡量政府创新的标准。本次问卷采用的是“中国地方政府创新奖”评价政府创新的六个标准。根据被调查者对六个标准重要性的排序（见表5），我们发现将“须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权”视为衡量政府创新的第一重要标准的被访者最多，占34.2％；将“须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权”视为衡量政府创新的第一和第二重要标准的被访者占60.2％；将“须具有明显的社会效益并能得到证明”视为衡量政府创新的第一和第二重要标准的被访者占50.7％。所以，在被访者看来，能否有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权和是否具有明显的社会效益是衡量政府创新的最重要的两个标准。独创性虽然被认为是“创新”的根本特征，但是在衡量政府创新的时候，并没有被多数被访者排在第一位。这说明政府创新是具有独特性的创新，其对社会政治发展产生的实际影响才是更被看重的衡量标准。推广性在六个标准中被排在最后一位，在一定程度上反映了地方官员对本地政府创新的推广意识不足和政府创新推广的难度较大。
（4）政府创新的过程。创新是一个过程，涉及多种因素，也包括多个发展阶段⑥。本问卷对政府创新的主要推动者、推动创新的最有效方式、进一步推动创新的最重要动力、推广创新的最有效方式以及导致创新最容易中断或停止的因素进行了调查。关于政府创新的主要推动者，排在前两位的分别是“主要领导干部”（58.7％的被调查者将其排在第一位）和“上级政府”（15.1％的被调查者将其排在第一位）。而在政府创新推动者中，最重要的还包括“广大群众”和“政府工作人员”。关于推进政府创新最有效的方式，41.8％的被调查者认为是“上下互动，中央与基层的合作”，但值得注意的是，选择“自上而下，由中央到基层”的比例为29.7％，远高于选择“自下而上，由基层到中央”的14.3％（见图7）。这说明，在大部分地方政府官员看来，上级特别是中央的推动是实现政府创新的最有效方式。这与前面关于地方政府官员更信任上级和中央的统计结果是契合的。这种把创新与上级和中央的支持联系在一起的倾向也反映于对推广创新最有效的方式的选择上。60.7％的被调查者认为“出台相关文件，在更广泛的地区推广实施”是最有效的推广创新的方式。这个选择也说明，制度化是推广政府创新最有效的方式。
图7 推进政府创新的有效方式
尽管大部分被调查者认为推动创新和推广创新的主要力量来自体制内，特别是上级，但是在回答“进一步推动已发生的政府创新，最重要的动力是什么”这个问题时，出现了值得注意的变化。有42.6％的被调查者认为“民众的需要”是进一步推动已发生的创新的最重要的动力，排在各种选择的首位。其他来自体制内的动力分别是“本地相关领域负责人的创新精神”（29.0％），“上级领导的支持或默许”（23.9％）（见图8）。显然，被调查者认为启动政府创新、推广政府创新更需要体制内的力量，而一旦创新已经在一个地方展开，那么要进一步推动更需要得到当地公众的支持。这种变化与被调查者对政府创新衡量标准的排序是对应的：满足社会的要求是衡量政府创新的最重要标准⑦。
图8 推动已发生的政府创新的重要动力
根据对创新个案的观察，导致创新最容易中断或停止的因素是创新者的变化⑧。但本次调查的结果与这个经验判断有一定的出入（见图9）。在各种原因中，“改革创新过程影响到执行部门的利益”被列在首位（30.4％），随后的原因是“上级没有表示明确的态度”（24.2％）、“创新项目原负责人发生变化”（20.7％）和“项目资金等物质资源中断”（18.3％）。这个结果在一定程度上说明了“部门利益”是政府改革创新的最大障碍。
图9 政府创新容易出现中断的情况
关于政府创新的领域分布，根据对过去四届中国地方政府创新奖申报项目的统计，公共服务类创新逐步增长，在申报总量上从第二届（2003年）开始就超过了“政治改革类”和“行政改革类”创新。问卷调查结果也与统计结果吻合。47％的被调查者认为“公共服务”领域的创新活动最多，认为行政改革和政治改革领域创新最多的比例分别为30.1％和22.9％。但是，当问到“目前最应该推进政府创新的领域是哪个”的时候，尽管选择“公共服务”的依然最多，但是选择“政治改革”和“行政改革”的比例也上升了，分别为30.9％和32.2％。从被调查者的期望看来，当前政治改革和行政改革领域内的突破和创新不够充分。
在上述三个改革领域中，被调查者给出了各项具体改革措施的优先性排序。在政治改革方面，排在前三位的分别是“发展党内民主”（23.6％）、“发展人民民主”（23.6％）和“深化干部人事制度改革”（20.6％）；在行政改革方面，排在前三位的是“透明政府”（32.2％）、“责任政府”（22.1％）和“依法行政”（16.2％）；在公共服务方面，排在前三位的是“社会保障”（43.2％）、“公益事业”（24.3％）和“社区服务”（13.7％）。从上述被调查者心目中的改革优先性排序可以看出，地方官员的改革倾向与中央政府已制定的改革议程基本一致。
为了获得被调查者对具体政府创新的了解程度，本次调查还专门围绕近年来出现的几个值得重视的创新措施设计了问题。在这些创新中，被调查者最了解的三个创新分别是“政务公开”（86.2％）、“电子政务”（77％）和“医疗保障体制”（73.6％）。而最不了解的三个创新分别是“城市应急联动系统”（45.1％）、“决策听证”（48.6％）和“政府绩效评估”（54.7％）（见表7）。显然，问卷反映出的认识差别也符合现实情况。在2008年初的暴风雪灾难中，城市应急联动系统并没有发挥应有的作用。
本次问卷还选择了“电子政务”、“村委会选举”、“行政审批制度改革”、“绩效评估”、“党内民主”等五个典型改革措施进行了调查。被调查者对这些创新的总体评价是积极的。其中，对于“电子政务”、“村委会选举”和“行政审批制度改革”的评价最高，肯定性评价的比例都超过了75％。而对“绩效评估”和“党内民主”的评价较低，批评性评价的比例分别为28.2％和30.6％。结合前面关于几个具体创新了解程度的调查结果，我们认为继续推进和深化“绩效评估”和“党内民主”改革还需要克服许多困难。
五、结论
参加本次调查的地方官员以处级以下干部为主。在调查中，该群体表现出较强的同质性：对外界信息持开放态度、具较强的政治参与能力；为了解决实际工作中无法回避的问题，有突破现状、进行创新的意识和能力；对中央政府和执政党高度信任，熟悉中央政策并在原则上与中央政策保持高度一致。在政府创新的优先排序中，虽然许多地方官员认为，推动公民参与、提高政府透明度很重要，但是依然将社会稳定和经济发展放在政府职责的第一位，将政治改革的重要性置于行政效率和公共服务质量的提高之后；面对改革和创新，地方官员表现得更为理性，普遍接受要在制度环境许可范围内寻求突破和改变，在创新过程中积极寻求制度内的支持。这个结果否定了地方干部在改革创新中作用消极的悲观看法，地方干部的改革意识和创新能力并不低，由地方干部发起的局部改革创新是在制度许可范围内的改革，不会挑战或危及中央政策的整体性。
但是，我们的调查结果也表明，不可对地方政府创新持盲目乐观的态度，因为地方政府创新的前景受整个体制的制约。在影响政府创新的各种因素中，“改革创新过程影响到执行部门的利益”被列在首位（30.4％），随后的原因是“上级没有表示明确的态度”（24.2％）、“创新项目原负责人发生变化”（20.7％）。由地方政府发起的局部创新和改革的有效性和可持续性会受到很多制度性的约束和限制，我们应该对政府创新的效果和影响持相对谨慎的乐观态度。
因此，根据地方官员对地方政府改革和创新的认知和行为倾向，我们可以将中国各地开展的地方政府创新看成是由地方官员主动发起、有利于改善微观制度环境的改革，属于渐进式改革的一部分。
在本次调查的基础上，问卷调查的组织者对于政府创新提出四个建议：（1）中央政府要继续鼓励和推进政府创新。推动创新既是各级地方政府对中央政府的期望，也是提高中央政府公信力的途径之一。（2）要推进政治改革、行政改革和公共服务等领域的创新，尤其要优先推动公共服务方面的创新。（3）在评价政府创新方面，要高度重视创新结果的实效性，特别是对当地社会经济发展产生的实际效果。（4）政府改革要特别重视削弱部门利益或阻止部门利益的干扰，为政府创新创造好的体制环境。
注释：
① 温家宝：《加强政府建设推进管理创新》，2006年9月7日，新华网。
② 这些集中体现在过去五年来的政府工作报告和党中央的几个重要决定中。
③ 参见陈天祥《中国地方政府制度创新的利弊分析》，《天津社会科学》2002年第2期。
④ 问卷调查者特别感谢“中国地方政府创新奖”总负责人俞可平教授、中央编译局当代所所长何增科教授，以及第四届中国地方政府创新奖20个入围项目的负责人，正是他们的大力支持才使本次问卷调查得以顺利进行。
⑤ 参见托尼·赛奇（Tony Saich）《对政府绩效的满意度：中国农村和城市的民意调查》，载《公共管理评论》，清华大学出版社2006年版，Vol.5，第1－19页。
⑥ 参见杨雪冬《简论中国地方政府创新研究的十大问题》，《公共管理学报》2008年第1期。
⑦ 彼得·斯宾克对巴西政府创新的调查也验证了这个结果，参见《改革地方公共管理的权利路径：巴西的经验》，《经济社会体制比较》2003年第4期。
⑧ 参见杨雪冬、托尼·赛奇《从竞争性选拔到竞争性选举》，《经济社会体制比较》2004年第2期。
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