榆林市榆阳区房屋征收与补偿办公室 陕西榆林 719000
摘要：目前我国在城镇棚户区改造项目中广泛应用的方法是PPP模式，这种模式通过政府和社会资本之间的合理配合，不仅解决了棚户区困难家庭的住房问题，同时也为社会提供了就业岗位并创造了财富。PPP模式在我国公共设施建设中扮演着重要地位，本文就从PPP模式在棚户区改造项目中所面临的主要问题及风险入手，介绍了应对这些问题风险的具体措施。
关键词：棚户区改造项目；PPP模式；问题和风险；解决措施
一、引言
棚户区一般是指城镇的危险陈旧性质的住房，多为困难家庭的住房，这些住房面临的主要问题就是房屋破旧不堪，而且整体拥挤杂乱，多呈现出脏、乱、差的面貌，同时存在着一系列安全隐患。
在棚户区改造项目建设过程中，PPP模式在近几年发挥着重要作用。所谓PPP模式就是指政府和社会资本的合理合作（Public Private Partnership），具体是指在公共基础设施项目建设过程中，政府鼓励民营企业和资本积极与其合作，通过政府牵头出资、社会企业出工出力的项目运作方式。PPP模式一般包括广义和狭义两种内涵，广义方面的PPP是指政府部门通过与社会私营资本合作，并借助这些非公共组织所掌握的社会资源来参与并提供共产产品及服务的模式，这种模式最鲜明的特点就是通过各方参与合作，达到了比之前某一方单独行动更为有利的局面；相比之下，狭义PPP模式的特点是，在整个项目工程过程中，政府和企业在其中不同阶段的参与度不同，其中，政府一般在中后期的建设管理和运营阶段参与度最高，而企业则是在项目的研究、立项过程中的参与度较高。在整个合作过程中，政府和企业都是全程参与，通过信息对称发布和合作，提高公共基础项目建设的效率和质量。本文研究出发点立足于PPP模式的狭义概念。
二、PPP模式在棚户区改造项目中的优势
与传统的政府或企业在棚户区改造项目中单方面的参与相比，PPP模式优势很大，具体表现在以下几个方面：
1、通过私营企业参与项目设计和立项，使方案设计更加科学化
传统棚户区改造项目在工程实施时，由于一级开发和二级开发的独立性，导致一级开发阶段的利润率太低，同时存在一系列不确定的风险，但是由于私营企业作为施工主体在工程中不管如何都能拿到相应的报酬，这就存在风险和收益不成正比的矛盾现象，如此一来，以追求利益为主要目的私企可能会通过降低工程质量和工期等方式来最大化利润。但是PPP模式在研究立项过程中，政府通过招标将土地的一、二级开发权同时赋予项目公司，这样就可以有效避免上述问题，保证私企能够深谋远虑，提高工程质量。
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2、项目公司通过股份制，保证利益分配的公平公正性
由于在PPP模式中一、二级开发主体不存在相互独立的现象，因此有效避免了之前一级开发主体风险大但是利润低，而二级开发主体利润很高且风险很低的矛盾现象。
三、棚户区改造项目PPP模式面临的问题和风险
1、政治问题及风险
由于狭义PPP模式的改造实施主体是私企，因此政治风险会比较高，这主要表现在：在工程实施阶段，私企领导层和项目主管政府部门官员存在行贿受贿的贪污腐败现象，这主要是由于项目信息在共享以及公开方面存在隐蔽性；政府不能正确认识PPP项目中政府和私企是同等地位的合作关系，总是高人一等，认为自己是管理部门；由于棚户区改造工程的难度一般较大，工期较长，而政府主管领导可能存在换届现象，这就会产生领导工作思路和政策的不确定性，导致改造工程面临巨大风险。
2、法律问题及风险
狭义PPP模式在改造项目中面临的法律风险其实就是我国的相关法律法规不够完善，同时由于各地方政策和法律法规在不同部门之间的要求不尽相同存在差异，导致这些不来就不健全的法律法规出现冲突情况；另外由于改造项目中所涉及的主体众多，但是在工程初期有没有严格划分各主体之间的权责界限，导致出现法律纠纷时，各主体互相推诿责任等问题。
3、建造和运营问题及风险
由于改造项目一般都面临着相当复杂的施工环境，因此建造风险众多，最重要的就是拆迁和补偿问题，同时还面临的建造风险有成本控制超出预期、工期超长、工程质量不合格、承包商违约跑路、环保和对历史文物的破坏等等。
运营风险主要来自政府，在改造工程中，最常见的运营风险是政府违约、项目公司违约和终止合同等，导致运营不能达到项目初期的预期，造成损失。
四、棚户区改造项目PPP模式对风险的应当对措施
1、面对政治风险，最重要的就是要完善项目的透明度，同时加强纪律检查和监督举报体系，保证政府管理层的廉洁；通过在政府管理部门内的宣传，让工作人员正确认识政府部门和私企之间的合作的关系，同时确保政府在领导换届后仍然能够严格履行合同义务，遵守契约精神，增强政策灵活性，防止工程烂尾。
2、在法律层面，政府应当借鉴国外的相关先进政策法规，结合我国自身条件，完善相关法律法规，避免各个政策之间的冲突，同时应该在项目初期设置法律顾问岗位，在合同你定时，就有效规避可能的法律风险。
3、为解决运营风险，首要任务就是要明确政府和企业各自的责任，建立其责任意识，同时政府在招标过程中，应当选择资质较高的企业，并严格考察其过往的工程信誉和施工能力等方面，在合作过程中，政企应当加强交流和沟通，在施工中，注意环境以及周围历史文物的保护，合理进行拆迁赔偿和安抚工作，保证施工顺利进行。
五、结语
PPP模式是目前棚户区改造项目的主流方式，它在实际工程实施中优势明显，可以很好地结合政府和私企的力量。但是目前由于各种原因，PPP模式也面临着一系列问题和风险，因此合理解决风险，是目前PPP模式应用的最重要问题，只有科学应对风险，才能在棚户区改造项目中最大化PPP模式的优势。
参考文献：
[1]郑生钦，马光德，司红运. 棚户区改造项目PPP模式应用研究[J]. 建筑经济，2017（3）.
[2]冠元虎.棚户区改造的实施难点与对策建议[J].宏观经济管理，2015（5）
[3]杨俊龙.PPP模式的效应、问题及优化对策研究[J].江淮论坛，2017（5）09：51
论文作者:张磊
论文发表刊物:《建筑细部》2018年第22期
论文发表时间:2019/5/24
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