过渡经济时期政府干预的依据、原则与职能，本文主要内容关键词为：职能论文,时期论文,原则论文,政府干预论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国正处于从计划经济向市场经济的过渡时期。在社会主义市场经济条件下，以市场为主，还要不要政府？如果需要的话，市场经济条件下的政府和计划经济条件下的政府有什么不同？本文试图对过渡经济阶段政府干预的原则、依据及政府的职能进行初步的探讨。
一、市场经济条件下政府干预的依据
在现代，政府干预的必要性首先在于市场的不足和缺陷。市场机制是现代经济运行的基本调节机制，在一定的历史条件下，它作为不可超越的资源配置手段极大地推动了生产力的发展，但同时也必须看到，它决不是万能的，它不可能解决一切经济问题，需要通过政府的干预来弥补。市场的不足和缺陷表现在：
1.市场不完全。西方市场理论认为，作为资源有效配置手段的市场，并非指任何一种市场结构，而是指能使市场机制发挥最大作用的完全竞争市场。只有市场完全，竞争才合理充分，价格才具有高度的灵敏性，从而资源才能达到帕累托最优状态。然而，完全竞争市场几乎纯粹是一种理论假设，现实中的市场几乎都是不完全的。这是因为：第一，完全竞争市场的四个假设条件过于抽象，现实市场是难以完全满足的。例如，不是一切市场都是有大量的买者和卖者，许多市场中存在着卖方垄断或买方垄断；市场上的产品往往不是同等质量的，而是存在着差异；进入或退出市场往往要受到限制；厂商和消费者大多只具有不完全信息等。第二，人为破坏因素的存在，使现实市场更加偏离完全竞争市场。例如，相互竞争的企业通过达成一定的协议或协定而形成垄断。企业采用不正当竞争手段，如假商标，假广告等造成的对竞争秩序的破坏等。第三，规模经济效应的存在，使某些部门或行业的垄断具有不可避免性。总之，现实市场都是不完全竞争市场。由于现实市场的不完全性，从而市场机制的功能就难以充分发挥，为此，需要政府采取措施去弥补市场的不足。
2.市场局限。市场不完全时难以充分发挥其作用，但退一步说，即使满足了一切理想条件，从而市场能够充分发挥作用的情况下，它对一些经济活动仍然无能为力。马克思主义经济学家对此是肯定的，当代西方经济学家在这一点上也基本形成了共识。野尻武敏和百百和等日本学者明确地提出了市场局限的范畴。他们认为，即使市场机制是完全地发挥作用，也还解决不了全部的问题，这叫市场局限。它主要表现在：第一，市场机制不能解决宏观总量平衡的问题。因为在市场体制下，各个分散的市场主体都从微观局部利益出发，按照市场信号调整微观经济个量资源配置，而不可能洞察国民经济全局，从而造成整个社会的无政府状态；市场调节具有事后性，“不同的生产领域经常力求保持平衡，……但是不同生产领域的这种保持平衡的经常趋势，只不过是对这种平衡经常遭到破坏的一种反作用。”[①]反过来，宏观总量的失衡又会破坏市场机制的正常运行，从而使其失去对宏观总量的平衡作用。例如，凯恩斯认为，在大萧条时期，价格、工资、利率呈刚性，市场机制就失去了调节作用。总之，单靠市场会引起经济的不稳定性乃至周期性的经济危机。第二，市场难以解决外部性问题。市场机制不能够对经济活动的外部性作出评价，因此，依靠市场机制就不能够解决外部性问题。而且，“既然人们并不承担他们所引发的负外部效应的全部成本，他们必将过度地从事这类活动；相反，既然人们得不到带来正外部效应的一些活动的全部收益，他们必将尽可能少地从事这些活动。”[②]无论存在何种外部性，都意味着资源配置没有达到帕累托最优境界。第三，由于公共品的使用上的“非排他性”和利益上的“非独占性”的特点，决定了市场不能有效地提供公共品。典型的公共品在市场上是鲜有人愿意提供的，但公共品又是一个社会十分重要的商品，可以说是具有极端正外部效应的商品，为此，政府必须承担起生产“公共产品”的任务。
3.市场负效应。非理想的市场存在不足，理想条件下的市场也存在不足，而且，市场能够解决的某些问题也存在着经济利益与社会利益的冲突。帕金斯认为：“市场经济之需要干预，在很大程度上不仅是因为市场有其缺陷，而且因为社会使其肩负国家的目标，而即使市场作用得以充分发挥，这个目标还是无法实现的”。[③]例如，黄、赌、毒等领域，市场可以充分发挥作用，交易双方都是两厢情愿的，但却不符合社会道德的要求，为此，需要政府的干预。
此外，由于特殊的政治经济条件与经济发展阶段，使政府必须干预。市场不足是政府干预的必要条件，但还不是充分条件，在某些特殊的社会经济条件下，如战争、危机、灾害时，政府加强干预自不待言，就是在经济发展的一定阶段上，出于对一定经济发展战略的考虑，政府的干预也是不可缺少的。经济发展阶段对市场经济模式的影响主要体现在两个方面：一是市场经济发育程度；二是经济发展水平。一般而言，两者之间有较大的关联，但也有个别例外。通常，在市场经济发育程度不高，经济发展水平较低的情况下，政府在市场经济中的地位和作用比较突出。因为政府既要培育市场发展，又要弥补市场不足，组织经济活动。而在市场发展较成熟，经济发展水平较高的情况下，政府的作用就有所下降。例如，韩国、台湾和新加坡在它们工业化刚开始时，看到了自己的市场机制不健全，并且作用微弱的实际状况，认为在市场机制作用还不能有效分配资源的条件下，应该实行强有力的政府干预。之后，当它们经济实现起飞，市场作用变得越来越大时，它们便根据变化了的情况，重新选择经济运行机制，采取了积极不干预的经济政策。
由此看来，不论是发展中国家，还是发达的市场经济国家都存在着政府干预，其区别只在于市场干预的范围、程度和方式的不同，现代市场经济离不开政府的干预。江泽民同志说：“在当代世界，没有哪一个国家的市场经济是不受政府调控的。”[④]
二、市场经济运行中政府干预的原则
由于市场经济的有效运行离不开政府的干预，但西方经济理论特别是公共选择理论同时认为：并非市场解决不了的问题政府就一定能解决好，政府的干预也会出现“失效”。其主要内容和原因：一是政府的过度干预或干预不科学，超出了所需要的范围和力度，或干预的手段、方式与市场不符合，或是干预的时机不准确，不仅没有弥补市场功能的不足，相反却形成了对市场机制正常发挥的限制，引起经济关系的扭曲，降低了资源配置的效率。二是政府的无效干预，即干预的范围和力度不够，或干预的方式与目标选择不合理，从而不足以弥补市场失效和维护市场机制正常运行的合理需要，不能够使市场的功能按照干预的目标正常地发挥作用。三是政府的干预达到了预期的目标，或者说弥补、纠正了市场失灵，但却付出了较高的成本。结合“市场失灵”与“政府失灵”的理论可以认为，政府与市场的互补关系有四种情况：一是市场有效，政府失灵；二是市场失灵，政府有效；三是市场、政府都有效；四是市场、政府皆失灵。由此确定的政府干预经济的总的宗旨是：能由市场机制解决的问题尽量由市场去解决，政府干预的只能是市场不能解决或不能很好解决而政府能有效解决的问题。对此，世界银行在1991年以政府和市场关系为主题的世界报告中，提出了一种“友善于市场的发展战略”。这一战略指出：“经济理论和实践都表明，干预只有在对市场能产生‘友善’作用的情况下方可能是有益的。”而对市场“友善”的干预应做到：第一，不要主动干预，除非干预会产生更明显的良好效果，否则就让市场自行运转。第二，把干预持续地置于国际和国内市场的制约下，确保干预不致造成相关价格的过度扭曲，如果市场显示出对干预有误，则应取消干预。第三，公开干预，使干预简洁、透明，把干预置于制度、规范的约束下，而不是由某些个人、官员的好恶或判断来左右。总结这些国际经验并结合我国的具体实际，我们认为，市场经济条件下政府干预的基本原则应是：
1.为市场经济的运行创造条件，以发挥市场配置资源的基础性作用。为此，政府干预的方式和力度应是灵活的，应随着客观经济形势的变化而变化。一般说来，在市场经济还不够发达，市场调节力量还不够强，或者市场发生失衡时，应适当加大政府的干预力度；而当市场体系比较完善，市场调节力量增强时就应放松政府干预的力度，以充分发挥市场机制的调节功能。
2.在市场运行中，弥补市场缺陷，保证社会经济的健康发展。政府干预应是对市场机制的“拾遗补缺”，在市场机制能够发挥功能优化资源配置的领域，政府就不要插手或介入。一般来说，在微观经济领域，应充分发挥市场机制的调节作用，在宏观领域，政府应积极适度地进行干预和调控。
3.政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，防止干预成本过高，浪费社会资源。
总之，“看得见的手”只有知道哪里应当“无为”，才能有所作为；“看得见的手”只有顺应“看不见的手”运行的规律，才能驾驭市场；“看得见的手”只有谨慎地使用，才能有效地发挥功能。[⑤]
三、我国过渡经济时期的政府职能
实行有中国特色的社会主义市场经济，就是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，并强调政府在社会经济运行中的宏观指导、监督和参与的职能。从我国国情出发，市场与政府结合的“均衡点”在于：
1.为市场创造条件。创造和维护市场机制得以发挥作用的条件，是市场经济中政府必须承担的首要职能。我国正处在从计划体制向市场体制的过渡时期，市场发育程度还很不完善，市场主体还未形成，市场秩序还很混乱，致使市场机制的许多功能难以发挥，而且市场主体对市场机制的调节也缺乏灵活性的反应。因此，政府必须首先担负起促进、培育、规范市场的职能。
首先，界定和保护产权。明晰、流动的产权制度是市场经济运行的最基本的条件。市场经济是建立在分权基础上的交换经济，而要进行交换，交换双方就必须各自对自己具有的要素拥有独立的、排他的权力，拥有对该要素的收益权、支配权和可转让的权利。明晰的产权，有助于产权主体自主地作出抉择，并尽快使自己的权利与他人交易，从而加快产权的流动；明晰的产权还有助于产权主体对受益或受损情况作出合理的预期，减少不确定性，减少市场运行中交易成本，而合理、完善的产权制度的确定离不开政府对各种“规则”与“权利”的界定和保护。
界定产权是保护产权的前提条件，现实经济中的许多侵权行为，都是在产权不明晰的情况下，一方对另一方的不自主的侵犯。产权界区不清，就很难说何方受损，何方受益及损益度如何，就很难对受侵方进行补偿。在产权清晰的情况下，如果不对产权主体的利益进行法律上的保护，产权也就失去了存在的意义。从我国现实看，国有资产利益主体代表缺乏，已导致了国有资产的大量流失；对民营经济产权缺乏明确、权威的保护已影响了个体、私营经济进一步发展的积极性；对个人产权缺乏界定和保护已造成了一系列的社会和经济问题。因此，政府必须狠下决心对现存的各利益主体的产权规则进行明确的界定和有力的保护，为我国市场经济的运行奠定牢固的制度基础。
其次，培育和完善市场体系。由于市场机制具有相互联系性、传导性的特点，因此，能够有效发挥资源配置作用的市场就应该是一种健全、完善的市场体系，只有这样，才能保证资金、劳动力等要素在各主体、各部门、各行业、各地区（包括国际市场）之间的自由流动和最佳利用；才能保证国家干预的市场条件和操作空间。然而，我国市场体系不可能象英、美国家一样经历一个漫长的自然发育、成长过程。它只能通过渐进式的改革方式从体制经济的外围逐步实现重点突破。所以，我国政府必须担当起培育社会主义市场体系的任务。
再次，建立和维护不完全竞争的市场结构。完全竞争往往损失规模经济效益，并且不利于满足不同偏好消费者的共同需要。就严格的假设条件来说，现实中完全竞争的市场是难以存在的。完全垄断市场为实现规模经济创造了条件，却可能阻碍了合理的竞争，从而不利于资源配置和效率的提高，因此，对于占经济体系绝大部分的竞争性行业来说，建立和保护不完全市场是可选择的最好的市场类型。国家的任务一是防止过度竞争，二是实施反垄断措施。
最后，规范和完善市场秩序。合理的市场秩序是保证市场有效运行的必要条件，这种规则需要政府通过加强立法和司法，加强工商管理的途径来提供。
2.介入市场，弥补市场局限。市场不是万能的，因此，需要政府适度介入经济活动，克服市场失灵。政府在这方面的作用具体表现在：首先，适度调控市场，稳定宏观经济。市场机制由于功能的缺陷，会产生盲目性和自发性，当全部微观经济单位或其中一部分对自身未来利益的预期同社会经济整体利益不一致时，就会带来宏观经济的失衡；同时，完全的市场机制要实现低水平的产业结构向高水平的产业结构跃进，不仅可能需要较长的时期，而且可能付出沉重的代价。因此，在解决国民经济失衡和推动产业结构优化方面，国家必须发挥积极而又适度的作用。其次，克服经济主体的外部经济效应。对于具有外部效应的经济活动，政府应作出适当的安排，使造成负外部效应的生产者和消费者负担起应有的责任，使带来正外部效应者取得应有的收益，从而实现社会福利的最大化。再次，提供公共物品，促进公共部门的生产。既然由私人提供公共品会造成极大的闲置和短缺现象，那么，政府作为社会公众利益的代表，就有义务为公众提供个人和企业所不能和不愿提供的公共品。目前最为紧要的是改善基础设施、保护自然环境，开办部分教育、医疗事业，提供部分“精神”公共品等。最后，干预国际经济活动，支持民族经济的发展。当今世界，对外开放是促进经济发展的基本动力，但开放的同时又会受到国际经济的约束。我国是一个发展中国家，经济实力弱，技术水平低，在国际分工中处于劣势，在世界经济体系中处于不利的地位，因此，我国的国际经济活动需要政府的有效保护与支持，否则，对外开放就难以取得预期效果。
3.加强社会管理，实现特定的社会目标。良好的社会管理，是经济运行的必不可少的外部条件。政府应当在调节收入分配、实现地区平衡、提供社会保障、控制人口增长等方面充分发挥作用。
*本文于1996年10月收到。
注释：
[①]《资本论》第23卷，第394页。
[②]约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，春秋出版社，1988年版，第105—106页。
[③]帕金斯等：《发展经济学》，经济科学出版社，1989年版，第137页。
[④]江泽民：《在中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议上的讲话》，《人民日报》1994年1月17日。
[⑤]陆丁：《看得见的手——市场经济中的政府职能》，上海人民出版社，1993年版，第159页。
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